國土綜合整治與生態(tài)文明建設(shè)

陳世權(quán)+呂勝春+唐艷

摘要：隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，在推動國土綜合整治的進程中，國家逐漸認識到生態(tài)文明建設(shè)的重要性，并將其上升到國家發(fā)展的戰(zhàn)略層面。當(dāng)前土地資源有效配置和優(yōu)化國土資源空間布局主要通過國土綜合整治來實現(xiàn)，而在土地綜合整治中對生態(tài)文明建設(shè)非常重要。本文對國土綜合整治與生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵、關(guān)系以及共同發(fā)展進行了論述，以寧遠縣為例闡述國土綜合整治如何為生態(tài)文明建設(shè)服務(wù)的。

關(guān)鍵詞：國土綜合整治；生態(tài)文明建設(shè)；發(fā)展

中圖分類號：C669 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）010-0000-02

黨的十八大報告中對生態(tài)文明建設(shè)進行了單章論述，并提出了構(gòu)建“美麗中國”的建設(shè)目標，使生態(tài)文明建設(shè)上升到了總體布局的高度。國土綜合整治與生態(tài)文明建設(shè)有著非常密切的聯(lián)系。依據(jù)《全國土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》，通過國土綜合整治手段全面加強耕地補充，建設(shè)4億畝高標準基本農(nóng)田。伴隨著土地整治工作的逐步深入，在整治期間可能會帶來的植被破壞、水土流失等問題受到了社會各界的廣泛關(guān)注。如何正確處理生態(tài)文明建設(shè)與國土綜合整治的關(guān)系，是我們需要共同探討的問題。

一、國土綜合整治與生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵

1.國土綜合整治

國土資源綜合整治，一般是指人類采取綜合措施對某一空間范圍內(nèi)的自然資源進行開發(fā)、利用、整治、保護的全部活動和過程，以實現(xiàn)可持續(xù)利用國土資源的目的[1]。

2.生態(tài)文明建設(shè)

目前，關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的理解還存在一定的爭議性，但總結(jié)各種見解，可將其歸納為從廣義層面來說，生態(tài)文明主要是指人類的發(fā)展階段，在歷經(jīng)了原始、農(nóng)業(yè)和工業(yè)文明發(fā)展后，人類逐漸認識到自然、自身兩者之間存在的相關(guān)性，故隨之進入到生態(tài)文明建設(shè)階段；從發(fā)展理念來說，生態(tài)文明建設(shè)本身代表了一種發(fā)展理念，即以正確的姿態(tài)看待自然與人類發(fā)展之間的關(guān)系，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

二、國土綜合整治是生態(tài)文明建設(shè)的促進因素

國土綜合整治調(diào)節(jié)人與地的關(guān)系，主要是根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、人口增長等客觀需求，結(jié)合科技進步的可能性以及現(xiàn)實資源，對人地關(guān)系進行統(tǒng)籌安排。在國土綜合整治的進程中，歐美等發(fā)達國家會充分考慮其對生態(tài)環(huán)境帶來的影響，并將其作為服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。相較于發(fā)達國家，我國的國土綜合整治發(fā)展相對較晚，并且在發(fā)展初期階段，隨著我國將生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展上升到了國家發(fā)展的戰(zhàn)略層面，我國國土綜合整治也隨之進入到了一個新紀元，被賦予了更加深層次的內(nèi)涵和目標，并成為了生態(tài)文明建設(shè)的重要措施。就戰(zhàn)略層面上來說，積極推動國土綜合整治，可服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)的任務(wù)、目標和途徑。

三、國土綜合整治與生態(tài)文明建設(shè)的共同發(fā)展—寧遠縣為例

在開發(fā)國土資源的同時，通過采取經(jīng)濟、法律、行政等手段和工程、技術(shù)、生物等措施，對國土資源進行綜合整治，具有重要戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實意義，是我國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。

1.實施土地綜合整治，穩(wěn)步推進生態(tài)文明建設(shè)

2010年至2014年，寧遠縣加大土地綜合整治項目的建設(shè)力度，共實施土地綜合整治項目64個，新增耕地面積699.5993公頃，通過“田、水、路、林、村”綜合整治，在封山造林、修建農(nóng)田水利、改建田間道路，合并丘塊等措施的幫助下，土地綜合整治取得了良好的效果，如寧遠縣水市-天堂連片推進項目，通過對相鄰35個烤煙大村的耕地、荒草地、廢棄果園等綜合治理，使項目區(qū)生產(chǎn)條件得到很大改善，由于規(guī)劃整理后耕地的溝、渠、路完善配套，田塊規(guī)整，便于普遍推廣農(nóng)業(yè)機械化作業(yè)，使勞動效率得到了提高，在煙區(qū)統(tǒng)一育苗，統(tǒng)一標準建立電烤煙烘烤房，統(tǒng)一煙葉生產(chǎn)技術(shù)，統(tǒng)一收購，使煙葉產(chǎn)品市場、煙葉產(chǎn)品質(zhì)量安全和煙葉植物病蟲害防控體系得以建立，僅水市鎮(zhèn)就出現(xiàn)了150戶種植50畝以上的烤煙種植大戶；統(tǒng)一使用電能，改變了以前用煤烤煙的行為，減少了CO2的排放，改善了生活環(huán)境。近年來我縣實施的農(nóng)田灌溉排水溝渠，除農(nóng)溝用水泥砂漿三面光澆灌外，其余溝渠只用漿砌石雙面護坡，溝渠底部只清除淤泥，不再采取其他工程措施，便于魚蝦類動物和水草生長，有利于保持生態(tài)平衡，開發(fā)項目區(qū)內(nèi)增設(shè)的田間道路兩側(cè)種植了樹木，路肩和道路斜坡種植草皮，新增耕地丘塊按梯田東西走向跟等高線環(huán)形設(shè)置，形成坡梯田，既有利于作物生長，又能防止水土流失。實施增減掛鉤項目1個，對廢棄工礦用地綜合應(yīng)用工程措施和科技措施，通過項目的實施，可以縮減農(nóng)村建設(shè)用地面積25.69公頃，相應(yīng)取得25.69公頃建新區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，通過建新區(qū)地塊出讓，縣財政可獲得出讓收入2124.36萬元，扣取折舊區(qū)土地復(fù)墾項目的實施和建新區(qū)農(nóng)用地安置補償后，結(jié)余資金用于寧遠縣的新農(nóng)村建設(shè)。復(fù)墾后新增耕地13.81公頃，每年產(chǎn)生的經(jīng)濟效益為6.43萬元，共恢復(fù)園地10.35公頃，既使項目區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境得到了明顯改善，通過土地流轉(zhuǎn)，又增加集體收益。保證了耕地的動態(tài)平衡和可持續(xù)發(fā)展；增加的園地使項目內(nèi)的生態(tài)環(huán)境得到了明顯改善。

2.節(jié)約集約國土資源，保障發(fā)展中推進生態(tài)文明建設(shè)

國土整治的目的是新增耕地、方便生產(chǎn)，實行耕地占補平衡。每年新增建設(shè)用地數(shù)量少，耕地、園地、林地破壞得就越少，生態(tài)保護就越有利。要節(jié)約集約利用資源，就必須加強全過程節(jié)約管理，提高利用效率和效益。一是每年按省國土資源廳要求編制土地儲備計劃和供地計劃，嚴格執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策，對限制類項目控制供地數(shù)量、對鼓勵類項目優(yōu)先供地，鼓勵建設(shè)標準廠房，所有項目用地由一級市場統(tǒng)一招拍掛，耕地補充由政府委托縣國土局負責(zé)，占一補一。二是加強國有企事業(yè)單位土地資產(chǎn)的管理，對其劃撥土地處置時均納入政府收購儲備土地后，再盤活出讓，這樣，既盤活了國有資產(chǎn)，又減少了新增建設(shè)用地，保護了耕地。三是加強土地出讓后的監(jiān)督管理，嚴格要求項目開發(fā)商按合同開發(fā)建設(shè)，并嚴格控制建設(shè)用地的投資強度、容積率、綠化率。四是編制了《寧遠縣耕地后備資源項目數(shù)據(jù)庫》，明確各單位和個人開發(fā)荒草地的，必須將開發(fā)方案報縣國土局審核，規(guī)范了土地開發(fā)秩序，防止單位和個人無序開發(fā)整理后備資源，有利于保護生態(tài)平衡。

3.進行礦產(chǎn)資源綜合整頓，保護環(huán)境中推進生態(tài)文明建設(shè)

建筑材料礦產(chǎn)資源的開發(fā)，為我縣的經(jīng)濟發(fā)展作出了一定的貢獻，同時也出現(xiàn)了一些采礦塌陷地和廢棄地等礦山地質(zhì)環(huán)境問題，要堅持礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與礦山環(huán)境保護并重的原則，積極推進礦山環(huán)境綜合治理。一是開展礦產(chǎn)資源規(guī)劃修編工作，對縣域內(nèi)礦山企業(yè)進行礦業(yè)權(quán)設(shè)置工作。建立礦山環(huán)境、土地資源破壞監(jiān)測、報告和監(jiān)管制度，對違反法律、法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染的，要依法查處，責(zé)令限期整改、達標，并按國家規(guī)定給予補償；逾期不能達標的，實行限產(chǎn)或者關(guān)閉。二是開展礦山環(huán)境恢復(fù)治理工程，在礦區(qū)環(huán)境重點治理區(qū)開展環(huán)境恢復(fù)治理，我縣開展對九嶷山鈾礦尾砂的治理工作。三是做好地質(zhì)災(zāi)害防治工作，進一步完善地質(zhì)災(zāi)害群測群防網(wǎng)絡(luò)，編制縣地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃修編工作。通過對寧遠縣禾亭鎮(zhèn)魯塘整體搬遷、灣井鎮(zhèn)石坡腳村箭豬窩滑坡地質(zhì)災(zāi)害、九嶷山滑坡防治等地質(zhì)災(zāi)害點的綜合治理，對滑坡地段連片山坡植樹造林，同時對滑坡地采取工程措施護坡，以保障人民群眾生命財產(chǎn)的安全。四是積極申報地質(zhì)公園，整合資金，對景區(qū)綜合治理，2014年寧遠縣九嶷山被授予第五批省級地質(zhì)公園建設(shè)資格，以此為契機打造地質(zhì)遺跡景觀和生態(tài)環(huán)境的重點保護區(qū)、地質(zhì)科學(xué)研究與普及的基地。

4.土地整治和地質(zhì)環(huán)境整治統(tǒng)籌結(jié)合，遵循規(guī)律中推進生態(tài)文明建設(shè)

在農(nóng)田整理中考慮地質(zhì)環(huán)境條件。在前期規(guī)劃階段，土地整理要進行地質(zhì)環(huán)境條件調(diào)查研究；在項目實施過程中，主要處理好各部門之間的關(guān)系，例如：土地整理與地質(zhì)環(huán)境保護與合理利用、地質(zhì)災(zāi)害防治、地質(zhì)地貌景觀資源保護之間的關(guān)系；在設(shè)計階段，制定優(yōu)越的地質(zhì)環(huán)境條件方案，此階段主要是根據(jù)項目區(qū)的土壤地球化學(xué)特征、地質(zhì)剖面等進行方案制定，最終保證土地整理工作的環(huán)境友好性、技術(shù)可行性和經(jīng)濟合理性；將地質(zhì)調(diào)查成果用在土地后備資源開發(fā)整治中?；牟莸亻_發(fā)整治是緩解用地緊張的重要手段。為了避免土地后備資源開發(fā)整治對本身生態(tài)系統(tǒng)造成不良影響，必須對土地的地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境條件進行調(diào)查，實現(xiàn)土地的地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境規(guī)律能夠得到尊重。

四、國土綜合整治與生態(tài)文明建設(shè)理念發(fā)展的障礙與解決途徑

1.區(qū)域特色發(fā)展障礙

實施國土綜合整治是對土地利用進行變革或者調(diào)整的過程，但因不同區(qū)域其生態(tài)環(huán)境具有一定的差異性。為此，就客觀層面上說，對國土綜合整治的過程中，需要充分考慮氣候條件、地域資源以及人文環(huán)境等方面，因地制宜。目前，國土綜合整治模式同質(zhì)化現(xiàn)象非常嚴重，不少地區(qū)甚至強調(diào)“標準化”，這使得原本具有多樣性特征的地域生態(tài)景觀破壞嚴重。針對這一現(xiàn)象，在實施國土綜合整治時，應(yīng)當(dāng)加強規(guī)劃設(shè)計，在技術(shù)標準要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方文化特點和生態(tài)景觀特點，促進區(qū)域環(huán)境與國土綜合整治的相互匹配。

2.戰(zhàn)略目標發(fā)展障礙

作為占補平衡、耕地總量的重要方式，國土綜合整治過分強化經(jīng)濟效益，非常片面的實施對耕地面積的追求，致使農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境遭到損傷，同時忽視了對區(qū)域生態(tài)安全的保護，不少地區(qū)在推行國土綜合整治的進程中，導(dǎo)致土地生產(chǎn)能力遭受破壞，致使區(qū)域生態(tài)平衡被打破。為此，在實施國土綜合整治的過程中，應(yīng)將工作的重心放到重視區(qū)域生態(tài)平衡維護和耕地質(zhì)量提升上。生態(tài)文明建設(shè)就是貫徹可持續(xù)發(fā)展理念的過程，為此，推動國土綜合整治社會可接受性、經(jīng)濟可行性和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性的實現(xiàn)非常關(guān)鍵。

3.短期效益與長期效益的發(fā)展障礙

國土綜合整治在較短時間內(nèi)可較好的實現(xiàn)對區(qū)域土地利用格局的整合，增加耕地數(shù)量，在較短時間內(nèi)體現(xiàn)效益。不少地區(qū)，單純追求短時間的經(jīng)濟效益，在實施國土綜合整治時，致使區(qū)域河流、濕地等生態(tài)環(huán)境遭受到損壞，且在對區(qū)域連片土地進行整治時，設(shè)計單位不到項目現(xiàn)場調(diào)查，一味的追求美觀化，使河溝截彎取直，讓道路直如線，導(dǎo)致水流改向，田間道路不適應(yīng)生產(chǎn)；在平整區(qū)域，盲目的丘塊改良，破壞了土壤耕作層，導(dǎo)致平整后的耕地地力下降，不儲水，不保肥，也使生態(tài)多樣性受到影響。針對該情況，在對土地進行整治的過程中，應(yīng)加強對區(qū)域整體生態(tài)平衡的維護，有序推進區(qū)域生態(tài)穩(wěn)定發(fā)展，同時盡可能地減少人為擾動，規(guī)劃性的對生態(tài)用地格局進行調(diào)整，杜絕盲目追求短期效益的情況。

五、結(jié)語

從可持續(xù)發(fā)展層面出發(fā)，更加深刻認識國土綜合整治的重要性。通過實施國土綜合整治，更好的開展土地資源的有效保護，促使土地生態(tài)功能、生產(chǎn)性能的有效提升和保持，從而達到有效提升耕地質(zhì)量的目的，對土地利用可能引起的一系列風(fēng)險進行控制。在實施國土綜合整治期間，應(yīng)同時注意保護生物多樣性和生態(tài)平衡，從而在質(zhì)量、數(shù)量、生態(tài)三個層面上實現(xiàn)對國土的綜合整治。不管是從我國社會經(jīng)濟發(fā)展的層面來看，還是從實際應(yīng)用層面來說，都應(yīng)當(dāng)將生態(tài)文明建設(shè)理念與國土綜合整治充分結(jié)合。相較于發(fā)達國家，我國的國土綜合整治對生態(tài)文明建設(shè)的研究和實踐還較為落后，為此，正確認識、理解國土綜合整治與生態(tài)文明建設(shè)深刻內(nèi)涵、相關(guān)性對實現(xiàn)兩者和諧發(fā)展有著重要意義。在推進國土綜合整治與生態(tài)文明建設(shè)共同發(fā)展的同時，只有將其作為一項長期而艱巨的任務(wù)，堅持對兩者戰(zhàn)略目標的統(tǒng)一，才能夠更好的推動兩者和諧發(fā)展。

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作者簡介：陳世權(quán)（1975-），男，本科，經(jīng)濟師，地質(zhì)調(diào)查與礦產(chǎn)勘查工程師，第一作者。