我國(guó)船舶排放控制區(qū)的特點(diǎn)及存在的問(wèn)題

【摘 要】 為有效控制船舶大氣污染物排放，在介紹我國(guó)設(shè)立的船舶排放控制區(qū)（ECZ）的基礎(chǔ)上，對(duì)比國(guó)際海事組織認(rèn)可的排放控制區(qū)（ECA），分析ECZ在地理范圍確定、排放控制要求設(shè)置、核心港口區(qū)域設(shè)定、靠港船舶使用岸電替代措施地位等方面的特點(diǎn)，針對(duì)其存在的問(wèn)題提出改進(jìn)建議。

【關(guān)鍵詞】 船舶排放；控制區(qū)域；大氣污染；核心港口區(qū)域

0 引 言

當(dāng)前，我國(guó)大氣環(huán)境形勢(shì)十分嚴(yán)峻，嚴(yán)重制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，威脅人民群眾身體健康。我國(guó)大多港口城市環(huán)境空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，船舶排放問(wèn)題越來(lái)越凸顯，有效控制船舶大氣污染物排放，將有助于改善環(huán)境空氣質(zhì)量。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐表明，設(shè)立排放控制區(qū)是控制船舶大氣污染物排放的有效途徑；根據(jù)我國(guó)治理大氣污染的進(jìn)程，目前，設(shè)立排放控制區(qū)控制船舶大氣污染物排放也正當(dāng)其時(shí)。[1] 為此，2016年1月1日新生效的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法》）第64條規(guī)定“國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門可以在沿海海域劃定船舶大氣污染物排放控制區(qū)，進(jìn)入排放控制區(qū)的船舶應(yīng)當(dāng)符合船舶相關(guān)排放要求”。

2015年12月4日，交通運(yùn)輸部發(fā)布的《珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)實(shí)施方案》，劃定3個(gè)排放控制區(qū)（ECZ），并明確ECZ內(nèi)航行船舶的排放控制要求。本文在介紹我國(guó)設(shè)立的ECZ基礎(chǔ)上，對(duì)比國(guó)際海事組織（IMO）認(rèn)可的排放控制區(qū)（ECA），分析其在地理范圍確定、排放控制要求設(shè)置、核心港口區(qū)域設(shè)定、靠港船舶使用岸電替代措施地位等方面的特點(diǎn)及問(wèn)題。

1 我國(guó)設(shè)立的船舶排放控制區(qū)

1.1 地理范圍

我國(guó)設(shè)立了珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲、環(huán)渤海（京津冀）水域等3個(gè)ECZ。

珠江三角洲水域ECZ涵蓋由廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山、江門、東莞、中山、惠州和肇慶等9個(gè)城市行政管轄區(qū)域構(gòu)成的珠江三角洲區(qū)域內(nèi)的內(nèi)河通航水域以及相鄰的內(nèi)水和領(lǐng)海海域。

長(zhǎng)江三角洲水域ECZ涵蓋由上海市和江蘇省的南京、蘇州、無(wú)錫、常州、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、泰州、南通，浙江省的杭州、寧波、湖州、嘉興、紹興、舟山、臺(tái)州等16個(gè)城市行政管轄區(qū)域構(gòu)成的長(zhǎng)江三角洲區(qū)域內(nèi)的內(nèi)河通航水域以及相鄰的內(nèi)水和領(lǐng)海海域。

環(huán)渤海（京津冀）水域ECZ涵蓋大連、營(yíng)口、盤錦、錦州、葫蘆島、秦皇島、唐山、天津、滄州、濱州、東營(yíng)、濰坊、煙臺(tái)等13個(gè)城市行政管轄區(qū)域內(nèi)的內(nèi)河通航水域，以及大連、丹東大陸岸線交界點(diǎn)與煙臺(tái)、威海大陸岸線交界點(diǎn)的連線以內(nèi)海域。

1.2 核心港口區(qū)域

我國(guó)在設(shè)立ECZ的同時(shí)，提出了“核心港口區(qū)域”的概念，在每個(gè)ECZ內(nèi)又設(shè)了核心港口區(qū)域，分別是：珠江三角洲水域ECZ內(nèi)的深圳、廣州、珠海等3個(gè)港口區(qū)域，長(zhǎng)江三角洲水域ECZ內(nèi)的上海、寧波-舟山、蘇州、南通等4個(gè)港口區(qū)域和環(huán)渤海（京津冀）水域ECZ內(nèi)的天津、秦皇島、唐山、黃驊等4個(gè)港口區(qū)域。設(shè)置核心港口區(qū)域的目的在于：（1）在ECZ內(nèi)劃分出2個(gè)層次，以便在控制要求上區(qū)別對(duì)待；（2）在鼓勵(lì)核心港口區(qū)域先行先試的原則下，核心港口區(qū)域可以在統(tǒng)一設(shè)定的排放控制要求外，提出更加嚴(yán)格的排放控制要求。

1.3 排放控制要求

（1） 2016年1月1日起，船舶嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行國(guó)際公約和國(guó)內(nèi)法律法規(guī)的船舶大氣污染物排放控制要求，排放控制區(qū)內(nèi)有條件的港口可以實(shí)施船舶靠岸停泊期間使用硫含量不大于0.5%的燃油等高于現(xiàn)行排放控制要求的措施。

（2） 2017年1月1日起，船舶在排放控制區(qū)內(nèi)的核心港口區(qū)域靠岸停泊期間使用硫含量不大于0.5%的燃油。

（3） 2018年1月1日起，船舶在排放控制區(qū)內(nèi)所有港口靠岸停泊期間應(yīng)使用硫含量不大于0.5%的燃油。

（4） 2019年1月1日起，船舶進(jìn)入排放控制區(qū)應(yīng)使用硫含量不大于0.5%的燃油。

2 我國(guó)船舶排放控制區(qū)的特點(diǎn)

2.1 設(shè)立程序

設(shè)立ECA需要按照《國(guó)際防止船舶造成污染公約》（《MARPOL公約》）附則Ⅵ的規(guī)定進(jìn)行[2]：由相關(guān)締約國(guó)提出設(shè)立排放控制區(qū)的建議，說(shuō)明擬設(shè)立排放控制區(qū)域的范圍、評(píng)估區(qū)域內(nèi)船舶排放對(duì)居民健康和環(huán)境生態(tài)的影響、分析設(shè)立排放控制區(qū)的必要性及其對(duì)國(guó)際貿(mào)易和航運(yùn)發(fā)展的影響等。IMO根據(jù)建議中提供的信息進(jìn)行相關(guān)評(píng)估，以《MARPOL公約》附則Ⅵ修正案形式設(shè)立排放控制區(qū)，修正案按照《MARPOL公約》的要求審議、通過(guò)和生效。

我國(guó)ECZ的設(shè)立，依據(jù)的是我國(guó)現(xiàn)行《大氣污染防治法》，由交通運(yùn)輸部制定和發(fā)布規(guī)范性文件完成。ECZ的地理范圍、排放控制要求等，由我國(guó)政府部門自主決定，兼顧了當(dāng)前我國(guó)改善環(huán)境空氣質(zhì)量要求、行業(yè)發(fā)展要求和實(shí)施的可行性。我國(guó)政府部門主導(dǎo)ECZ的設(shè)立，是在可行性研究基礎(chǔ)上的一個(gè)政治決定，設(shè)立過(guò)程時(shí)間較短。

2.2 地理范圍

IMO是聯(lián)合國(guó)處理海上安全事務(wù)和發(fā)展海運(yùn)技術(shù)方面的專門機(jī)構(gòu)之一，其宗旨是為了促進(jìn)各國(guó)間的航運(yùn)技術(shù)合作、鼓勵(lì)各國(guó)在促進(jìn)海上安全、提高船舶航行效率、防止和控制船舶對(duì)海洋污染等方面采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，處理有關(guān)的法律問(wèn)題。因此，IMO認(rèn)可的ECA涵蓋的地理范圍不僅限于沿海國(guó)領(lǐng)土范圍的內(nèi)水和領(lǐng)海，還可以延伸到不屬于沿海國(guó)領(lǐng)土范圍的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。如北美ECA涵蓋的范圍包括美國(guó)、加拿大和法國(guó)圣皮埃爾密克隆大西洋沿岸外的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，美國(guó)墨西哥灣外的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，夏威夷島、毛伊島、瓦胡島、莫洛凱島、尼豪島、考艾島、拉奈島、卡霍奧拉維島等夏威夷島嶼沿岸外的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。

我國(guó)ECZ涵蓋的地理范圍僅限于屬于我國(guó)領(lǐng)土范圍的內(nèi)水和領(lǐng)海。

2.3 控制要求

IMO通過(guò)《MARPOL公約》附則Ⅵ對(duì)于航行于ECA的船舶實(shí)施統(tǒng)一排放控制要求，如：航行于ECA船舶從2015年1月1日起需要使用硫含量上限為0.1%的船用燃油；對(duì)于2016年1月1日之后新造且航行于控制硫氧化物、氮氧化物和顆粒物排放的ECA的船舶，必須滿足第3階段氮氧化物排放控制要求。

我國(guó)ECZ的排放控制要求較ECA低，要求船舶使用燃油的硫含量上限為0.5%；目前僅控制硫氧化物排放，沒有實(shí)施特別的氮氧化物排放控制。此外，在ECZ范圍內(nèi)，控制要求的實(shí)施采取分階段、分區(qū)域逐步進(jìn)行：先要求船舶在核心港口區(qū)域靠港停泊期間使用硫含量上限為0.5%燃油；再要求船舶在ECZ所有港口靠港停泊期間使用硫含量上限為0.5%燃油；最后才要求船舶在ECZ內(nèi)使用硫含量上限為0.5%燃油。

3 我國(guó)船舶排放控制區(qū)存在的問(wèn)題

3.1 地理范圍

我國(guó)是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》締約國(guó)?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》第17條規(guī)定“在本公約的限制下，所有的國(guó)家，不論為沿海國(guó)或內(nèi)陸國(guó)，其船舶均享有無(wú)害通過(guò)領(lǐng)海的權(quán)利”，即領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)權(quán)；第24條規(guī)定沿海國(guó)義務(wù)包括“在依本公約制定的任何法律或規(guī)章時(shí)，沿海國(guó)不應(yīng)對(duì)外國(guó)船舶強(qiáng)加要求，其實(shí)際后果等于否定或損害無(wú)害通過(guò)的權(quán)利”。如果在超越內(nèi)水的領(lǐng)海范圍內(nèi)，要求國(guó)際航行船舶采取在IMO對(duì)全球國(guó)際航行船舶統(tǒng)一要求之外的減少船舶大氣污染物排放的措施，則存在采取單邊行動(dòng)影響領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)權(quán)的嫌疑，而我國(guó)在國(guó)際上歷來(lái)反對(duì)在公約之外采取單邊行動(dòng)。

歐盟自2010年1月1日起，實(shí)施強(qiáng)制在港口停泊超過(guò)2小時(shí)的船舶使用硫含量上限為0.1%燃油的政策，這僅涉及處于內(nèi)水范圍的靠港船舶，因?yàn)檠睾?guó)在內(nèi)水范圍內(nèi)有完全的主權(quán)，不存在單邊行動(dòng)的問(wèn)題。我國(guó)香港特別行政區(qū)自2015年7月1日起，實(shí)施強(qiáng)制靠港船舶使用硫含量上限為0.5%燃油的政策，也只涉及我國(guó)內(nèi)水范圍的靠港船舶，同樣不存在單邊行動(dòng)的問(wèn)題。

我國(guó)ECZ設(shè)立的依據(jù)是國(guó)內(nèi)法，珠江三角洲和長(zhǎng)江三角洲水域ECZ涵蓋的地理范圍又涉及到領(lǐng)海，國(guó)際航行船舶，尤其是不在歐盟和北美航行的船舶，為滿足我國(guó)ECZ排放控制要求，可能需要進(jìn)行改造，增加裝載滿足我國(guó)ECZ排放控制要求的燃油儲(chǔ)油艙及相應(yīng)供油管路，在某種程度上損害了其在領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)的權(quán)利。但是，這在法律上是否存在單邊行動(dòng)的嫌疑，值得研究。

3.2 控制要求

船用燃料的硫含量與船舶排放的硫氧化物直接相關(guān)。鑒于適用于船舶脫硫的廢氣后處理技術(shù)，不但難以適應(yīng)較高的脫硫要求（相當(dāng)于0.1%硫含量燃油的硫氧化物排放要求），而且船上布置廢氣脫硫后處理系統(tǒng)需要占用較大的空間。因此，目前控制船舶硫氧化物的排放主要通過(guò)控制船用燃料的硫含量實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)ECZ當(dāng)前僅對(duì)硫氧化物排放加以控制，要求船舶使用硫含量上限為0.5%的燃油，與我國(guó)香港特別行政區(qū)2015年7月1日起實(shí)施的強(qiáng)制靠港船舶使用燃油硫含量上限要求相同，但較ECA 2015年1月1日實(shí)施的船舶燃油硫含量上限控制要求、歐盟2010年1月1日實(shí)施的靠港船舶燃油硫含量上限控制要求低。航運(yùn)企業(yè)在船舶既要滿足航運(yùn)區(qū)域和?？扛劭诘娜剂狭蚝恳蟮耐瑫r(shí)，又要盡量降低船舶運(yùn)營(yíng)成本，則需要在經(jīng)過(guò)不同區(qū)域或者?？坎煌瑓^(qū)域港口的國(guó)際航行船舶上備有滿足相應(yīng)硫含量要求的燃油。為滿足我國(guó)ECZ的控制要求，當(dāng)掛靠歐盟和北美港口的船舶需要進(jìn)入我國(guó)ECZ時(shí)，則需要額外再增加儲(chǔ)存硫含量上限為0.5%燃油的儲(chǔ)油艙，增加改造成本；只有不惜增加部分船舶運(yùn)營(yíng)成本的航運(yùn)企業(yè)，其船舶使用硫含量上限為0.1%的燃油，才可以避免進(jìn)行額外增加儲(chǔ)存一種燃油的儲(chǔ)油艙改造。但是，無(wú)論哪種情況都不適當(dāng)?shù)卦黾恿撕竭\(yùn)企業(yè)滿足控制船舶大氣污染物排放政策要求的投入。

此外，由于我國(guó)ECZ要求使用硫含量上限為0.5%的燃油，部分船舶使用這樣的燃油滿足控制要求，而另一部分船舶使用硫含量上限為0.1%的燃油滿足控制要求，我國(guó)需要保證上述2種燃油的供應(yīng)，額外增加了燃油供應(yīng)保障的麻煩。

3.3 核心港口區(qū)域

ECA是國(guó)際上采用比一般區(qū)域更加嚴(yán)格的船舶排放控制標(biāo)準(zhǔn)的特殊地理區(qū)域，在區(qū)域內(nèi)同時(shí)實(shí)施明確且一致的船舶排放控制標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)在珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲、環(huán)渤海（京津冀）水域ECZ內(nèi)設(shè)立核心港口區(qū)域，以便在核心港口區(qū)域先于ECZ內(nèi)其他港口區(qū)域?qū)嵤┛刂埔蠡蛘吖膭?lì)核心港口區(qū)域先行先試。

目前，我國(guó)尚未有“核心港口”的概念，難以給核心港口區(qū)域一個(gè)定義，也就不存在核心港口所在的區(qū)域；設(shè)立排放控制區(qū)的目的在于減少船舶排放，核心港口區(qū)域是指采用嚴(yán)格船舶排放控制標(biāo)準(zhǔn)能最有效減少大氣污染排放的港口區(qū)域，但當(dāng)前我國(guó)缺乏足夠的數(shù)據(jù)支持。

按照我國(guó)ECZ的控制要求，2017年1月1日起，船舶在ECZ內(nèi)的核心港口區(qū)域靠岸停泊期間應(yīng)使用硫含量不大于0.5%的燃油。從設(shè)定ECZ到在核心港口區(qū)域強(qiáng)制實(shí)施排放控制要求的時(shí)間只有1年，核心港口區(qū)域能夠先行先試的時(shí)間也極其有限，原因在于：航行于歐美的船舶在核心港口區(qū)域內(nèi)的碼頭掛靠，如果使用滿足控制要求的燃油，則港口需要具備滿足控制要求燃油的供應(yīng)能力，這需要時(shí)間；不在歐美航行的船舶需要改造增加儲(chǔ)存硫含量上限為0.5%燃油的儲(chǔ)油艙，這也需要時(shí)間。在一個(gè)港口間具有相對(duì)穩(wěn)定的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)的區(qū)域范圍內(nèi)，要求一些港口“先行先試”可能影響自身競(jìng)爭(zhēng)能力的措施，過(guò)于理想化。

盡管在核心港口區(qū)域開始強(qiáng)制實(shí)施嚴(yán)格的船舶排放控制要求后的1年起，排放控制區(qū)內(nèi)的所有港口就開始實(shí)施同樣的排放控制要求，但是一些核心港口區(qū)域內(nèi)的港口企業(yè)可能仍然有理由擔(dān)心其港口業(yè)務(wù)會(huì)轉(zhuǎn)移到其他港口，如廣州港南沙港區(qū)的集裝箱碼頭與東莞港集裝箱碼頭二者地理位置近，本來(lái)就存在激烈的貨源競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，廣州港在核心港口區(qū)域范圍內(nèi)，東莞港不在核心港口區(qū)域范圍內(nèi)，可能因此會(huì)額外增加廣州港對(duì)貨源流失的擔(dān)心。

3.4 涵蓋的港口范圍

設(shè)立排放控制區(qū)屬于政府行為，應(yīng)盡量避免因排放控制區(qū)政策的實(shí)施，影響區(qū)域內(nèi)不同行政管轄范圍內(nèi)港航業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。

我國(guó)遼寧、津冀和山東等沿海港口群之間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，大連港、天津港和青島港發(fā)展目標(biāo)都是建設(shè)成區(qū)域內(nèi)的國(guó)際航運(yùn)中心。2007年9月，原交通部發(fā)布《全國(guó)沿海港口布局規(guī)劃》，從加強(qiáng)國(guó)家對(duì)港口規(guī)劃和建設(shè)的管理，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，將遼寧、津冀和山東等沿海港口群歸為環(huán)渤海地區(qū)港口群體。我國(guó)環(huán)渤海（京津冀）水域ECZ沒有涵蓋青島港，這將改變環(huán)渤海地區(qū)港口群體中不同港口及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。

京津冀的大氣污染問(wèn)題十分嚴(yán)重，治理大氣污染需要聯(lián)防聯(lián)動(dòng)，不僅區(qū)域內(nèi)應(yīng)聯(lián)防聯(lián)動(dòng)，不同區(qū)域之間也應(yīng)聯(lián)防聯(lián)動(dòng)。2013年10月23日，京津冀及周邊地區(qū)啟動(dòng)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，確定《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2015年重點(diǎn)工作》，提出“治理港口及船舶污染，探索研究環(huán)渤海區(qū)域治理措施”。為此，天津市清新大氣行動(dòng)計(jì)劃增加“津冀魯建港船污染源清單”的任務(wù)，提出“天津牽頭，與河北、山東共同開展港口及船舶污染排放狀況研究，建立港口及船舶污染源清單，開展港作船、流動(dòng)機(jī)械設(shè)備、工程船舶、碼頭加注設(shè)施建設(shè)等港口應(yīng)用清潔能源試點(diǎn)示范，研究探索港口靠泊船舶采用岸基供電方式替代自備燃油發(fā)電政策、措施，減少船舶燃燒重油造成的大氣污染”。

3.5 靠港船舶使用岸電的地位

船舶在靠港之后，其污染物排放已經(jīng)由“移動(dòng)源”變?yōu)椤肮潭ㄔ础?，而其?dòng)力不再局限于自身攜帶的能源，可以在更廣泛的范圍內(nèi)尋求使用更清潔的動(dòng)力源。靠港遠(yuǎn)洋船舶使用低硫燃油、岸電、液化天然氣（LNG）和電池動(dòng)力，都能達(dá)到減少靠港船舶大氣污染物排放的目的?？扛鄞笆褂玫土蛉加突蛘甙峨娛沁m用于全部船舶的靠港減排手段；LNG只適應(yīng)于LNG運(yùn)輸或動(dòng)力船舶；電池動(dòng)力也只適用于汽車運(yùn)輸船等靠港時(shí)間短且電力消耗較少的船舶。

研究表明，船舶使用低硫燃油減少了硫氧化物和顆粒物排放，但是并沒有消除硫氧化物和顆粒物的排放，而且?guī)缀醪粶p少氮氧化物排放。[3]

靠港船舶使用岸電，可以在港口徹底消除利用輔機(jī)燃油發(fā)電導(dǎo)致的大氣污染物排放，而將大氣污染物排放轉(zhuǎn)移到發(fā)電廠所在地區(qū)。這是因?yàn)殡姀S采用規(guī)?；图s化的脫硫、脫氮、除塵、除霧措施而使大氣污染得到更加有效的控制。

基于以上原因，靠港船舶使用岸電成為控制靠港船舶大氣污染物排放的最終解決方案，需要分階段、有步驟地大力推動(dòng)。

《大氣污染防治法》第63條第2款明確要求“新建碼頭應(yīng)當(dāng)規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)岸基供電設(shè)施；已建成的碼頭應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)施岸基供電設(shè)施改造。船舶靠港后應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用岸電”。在《珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)實(shí)施方案》中，即使針對(duì)靠港船舶，也仍然以燃油硫含量上限為主導(dǎo)指標(biāo)作為排放控制要求，關(guān)于替代措施也是將靠港船舶使用岸電、使用清潔能源、尾氣后處理等措施相并列，沒有很好地體現(xiàn)“船舶靠港后應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用岸電”的要求。

實(shí)際上，針對(duì)靠港船舶，可以將使用岸電作為主導(dǎo)要求，以使用低硫燃油為當(dāng)前可以接受的替代措施。

參考文獻(xiàn)：

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