流程與機(jī)制：城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有效執(zhí)行研究
——兼論平衡記分卡在社會(huì)政策執(zhí)行中的應(yīng)用

吳 紅 梅

( 黔南民族師范學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部，　貴州　都勻　558000)

?

流程與機(jī)制：城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有效執(zhí)行研究
——兼論平衡記分卡在社會(huì)政策執(zhí)行中的應(yīng)用

吳 紅 梅

( 黔南民族師范學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部，貴州都勻558000)

摘要：對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)價(jià)有利于促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)實(shí)證調(diào)查，大多數(shù)參保者對(duì)政策比較滿(mǎn)意，但對(duì)政策穩(wěn)定的預(yù)期不高。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的經(jīng)辦服務(wù)、基金運(yùn)營(yíng)流程和信息流程有待優(yōu)化。應(yīng)進(jìn)一步完善經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)置，健全政策執(zhí)行的組織機(jī)制；統(tǒng)一信息系統(tǒng)建設(shè)，建立信息保障機(jī)制；加強(qiáng)經(jīng)辦人員勝任力培訓(xùn)，夯實(shí)人力資本。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)居民；養(yǎng)老保險(xiǎn)；平衡記分卡

《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》[1](以下凡涉及該文件內(nèi)容統(tǒng)一簡(jiǎn)稱(chēng)為《意見(jiàn)》)指出，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策應(yīng)按照“全覆蓋、保基本、有彈性、可持續(xù)”的方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)。各地在制定城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策實(shí)施方案時(shí)基本是按《意見(jiàn)》所提出的方針制定的。本研究運(yùn)用績(jī)效管理工具——平衡記分卡設(shè)計(jì)了一套評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并以這套指標(biāo)體系為參考設(shè)計(jì)了相應(yīng)的調(diào)查問(wèn)卷，對(duì)貴州某民族自治州城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)證調(diào)查，試圖了解政策執(zhí)行的真實(shí)狀況，探尋政策執(zhí)行的影響因素及其保障機(jī)制。

一、目標(biāo)與指標(biāo)：城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有效執(zhí)行的評(píng)價(jià)依據(jù)

對(duì)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)價(jià)的關(guān)鍵在于評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的選擇。實(shí)踐中通常以遵守政策指令、追求具體指標(biāo)、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、完成地方目標(biāo)、改善政治環(huán)境等為衡量標(biāo)準(zhǔn)[2]。在理論界，有些學(xué)者認(rèn)為理解政策執(zhí)行的成效，取決于在決策者價(jià)值訴求與政策對(duì)象滿(mǎn)意度間權(quán)衡。E. Vedung 則提出了政策綜合評(píng)估模型，從整體進(jìn)程對(duì)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)和判斷，以政策制定、政策執(zhí)行和政策效果共同構(gòu)成政策評(píng)估體系[3]。關(guān)于影響政策有效執(zhí)行的因素，美國(guó)學(xué)者奧圖爾總結(jié)為兩大類(lèi)，一類(lèi)是制度因素，另一類(lèi)是包括技術(shù)條件、資源狀況、目標(biāo)群體、執(zhí)行人員素質(zhì)等在內(nèi)的非制度性因素[4]。國(guó)內(nèi)學(xué)者陳振明認(rèn)為影響政策有效執(zhí)行的基本因素包括：(1)政策問(wèn)題的特性，(2)政策本身的因素，(3)政策以外的因素，具體包括目標(biāo)團(tuán)體、改革執(zhí)行人員、執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的溝通與協(xié)調(diào)等因素[5]。

根據(jù)上述研究者的觀(guān)點(diǎn)，對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行評(píng)估需兼顧政策相關(guān)者的目標(biāo)，全面考慮影響政策執(zhí)行的內(nèi)外因素。具體到社會(huì)保障服務(wù)領(lǐng)域的執(zhí)行評(píng)價(jià)，西方國(guó)家一般采用目標(biāo)管理和顧客滿(mǎn)意度指數(shù)的綜合測(cè)評(píng)方法，同時(shí)引入平衡計(jì)分卡[6]。本研究將對(duì)政策制定者目標(biāo)與政策對(duì)象滿(mǎn)意度綜合考量，作為政策有效執(zhí)行的評(píng)價(jià)依據(jù)。

(一)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策目標(biāo)

2014年2月，國(guó)務(wù)院下發(fā)的《意見(jiàn)》指出，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策應(yīng)按照“全覆蓋、?；?、有彈性、可持續(xù)”的方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)。很顯然，根據(jù)《意見(jiàn)》規(guī)定，政策實(shí)施要達(dá)成的目標(biāo)為：(1)制度覆蓋面，即盡可能將未參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)居民納入制度內(nèi)；(2)待遇水平，即城鄉(xiāng)居民領(lǐng)取的養(yǎng)老金能基本保障老年生活所需；(3)有彈性，即個(gè)人繳費(fèi)金額和養(yǎng)老金待遇可根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用駛€(gè)人收入狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及時(shí)調(diào)整；(4)可持續(xù)，即長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)基金的收支能保持平衡。

(二) 城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有效執(zhí)行的衡量指標(biāo)

關(guān)于城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有效執(zhí)行的衡量指標(biāo)，很多研究者從政策的滿(mǎn)意度及其影響因素如政府支持、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能力[7-8]、待遇水平[9-10]等多種視角展開(kāi)。封鐵英等人則應(yīng)用政策綜合評(píng)估模型，從政策制定目標(biāo)、政策執(zhí)行力、政策效果三維度構(gòu)建新農(nóng)保政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)影響新農(nóng)保政策效應(yīng)的關(guān)鍵因素是土地支持、待遇享受、政府支持及經(jīng)辦服務(wù)等四個(gè)方面[11]。邱玉慧等人從業(yè)務(wù)流程和統(tǒng)籌層次視角設(shè)定了參保繳費(fèi)、待遇支付、基金管理、轉(zhuǎn)移接續(xù)、省級(jí)及全國(guó)統(tǒng)籌等五個(gè)政策模塊，并依據(jù)政策執(zhí)行情況審計(jì)作用機(jī)制將每個(gè)模塊的指標(biāo)進(jìn)一步劃分為政策執(zhí)行、政策成本、政策效果至政策預(yù)測(cè)四個(gè)層次，構(gòu)建了中國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行情況審計(jì)指標(biāo)體系[12]。

政策評(píng)估的綜合模型能兼顧政策目標(biāo)與政策對(duì)象滿(mǎn)意度雙向標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)指標(biāo)體系能對(duì)政策業(yè)務(wù)流程與效果進(jìn)行評(píng)估，但兩者都不能揭示政策執(zhí)行機(jī)制、政策流程與政策效果間的內(nèi)在邏輯。本研究將運(yùn)用績(jī)效管理工具——平衡記分卡來(lái)構(gòu)建城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的有效執(zhí)行的評(píng)價(jià)指標(biāo)，并試圖揭示機(jī)制、流程與效果三者間的內(nèi)在邏輯。

二、框架與內(nèi)容：影響城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)有效執(zhí)行因素的內(nèi)在邏輯

基于平衡記分卡的績(jī)效評(píng)價(jià)框架的構(gòu)建目的在于把紛繁的關(guān)于有效性指標(biāo)、執(zhí)行過(guò)程及其影響執(zhí)行的各種機(jī)制性因素統(tǒng)一于一個(gè)理論框架之內(nèi)，梳理它們之間的邏輯關(guān)系，形成政策執(zhí)行研究的一個(gè)閉環(huán)回路，對(duì)于政策實(shí)踐過(guò)程中的有效執(zhí)行有一個(gè)系統(tǒng)全面的認(rèn)識(shí)，而不是碎片化的印象。

(一)基于BSC的績(jī)效評(píng)估

平衡記分卡(BSC)是由美國(guó)管理學(xué)者羅伯特·卡普蘭和戴維·諾頓開(kāi)發(fā)的一個(gè)將戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為行動(dòng)的績(jī)效管理工具[13]。BSC把組織績(jī)效目標(biāo)分為四個(gè)維度，即財(cái)務(wù)維度、顧客維度、流程維度和組織學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度。上述四個(gè)維度目標(biāo)按順序從上往下由企業(yè)戰(zhàn)略逐步分解而成，逐層形成牽引，從下往上則逐層形成支撐?？?jī)效評(píng)估貫穿整個(gè)管理過(guò)程，從為實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)，組織在知識(shí)、能力及資源等保障機(jī)制的準(zhǔn)備度開(kāi)始進(jìn)行評(píng)估，到流程的科學(xué)與合理性，流程是否對(duì)實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)形成支撐，直至最終目標(biāo)的達(dá)成?？?jī)效管理過(guò)程中每一維度都設(shè)計(jì)出由目標(biāo)、指標(biāo)、目標(biāo)值及行動(dòng)方案構(gòu)成的BSC，使組織的戰(zhàn)略落到實(shí)處。由于政府組織因公共利益而存在，其服務(wù)對(duì)象不是顧客，而是利益相關(guān)者，其存在的目的不是為了盈利，而是為了滿(mǎn)足公共利益。因此，BSC應(yīng)用于政府組織時(shí)四維度的順序則有所變動(dòng)*BSC已經(jīng)在美國(guó)企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)和非盈利組織得到成功運(yùn)用。平衡記分卡自介紹到中國(guó)以后，也成功地運(yùn)用到各層級(jí)政府及其部門(mén)、企業(yè)集團(tuán)及公益機(jī)構(gòu)等各種類(lèi)型組織。具體案例參見(jiàn) 方振邦,羅海元. 戰(zhàn)略性績(jī)效管理(第3版)[M]. 北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010：304-404.。

(二)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有效執(zhí)行的BSC框架

具體到養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行效果的評(píng)估，在BSC的四維度中，利益相關(guān)者的目標(biāo)應(yīng)置于最上層面。這些利益相關(guān)者既包括政策受益對(duì)象，還包括政策制定者與執(zhí)行者，其目標(biāo)兼顧政策制定的初始目標(biāo)和政策受益者的滿(mǎn)意度。財(cái)務(wù)層面目標(biāo)既包括養(yǎng)老基金的長(zhǎng)期收支平衡，又包括推動(dòng)各業(yè)務(wù)流程順利實(shí)施的經(jīng)費(fèi)保障，應(yīng)整合到利益相關(guān)者和組織學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)層面的目標(biāo)中。內(nèi)部經(jīng)辦業(yè)務(wù)流程層面是指政策執(zhí)行的具體進(jìn)程，流程的規(guī)范、高效是實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者目標(biāo)的保障，養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行流程具體可以劃分為內(nèi)控(管理)流程、經(jīng)辦服務(wù)(信息)流程、基金運(yùn)營(yíng)(資金)流程。組織學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)層面包括組織資本、信息資本、人力資本等政策執(zhí)行的保障機(jī)制，對(duì)執(zhí)行進(jìn)程形成支撐。見(jiàn)圖1。

圖1　城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)有效執(zhí)行的BSC框架

(三)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有效執(zhí)行的BSC指標(biāo)內(nèi)容

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有效執(zhí)行的BSC指標(biāo)內(nèi)容分為四個(gè)層次。第一層次是BSC的四個(gè)維度，第二層次是每一維度的具體目標(biāo)，第三層次是實(shí)現(xiàn)每一目標(biāo)的具體衡量指標(biāo)，第四層次是具體指標(biāo)的目標(biāo)值。上述目標(biāo)和衡量指標(biāo)的設(shè)置依據(jù)是國(guó)家相關(guān)政策文獻(xiàn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理專(zhuān)業(yè)文獻(xiàn)，具有可測(cè)量性和可獲得性，遵循了指標(biāo)設(shè)計(jì)過(guò)程中的SMART原則，即具體、明確(Specific),可衡量、可評(píng)價(jià)(Measurable),能夠?qū)崿F(xiàn)(Achievable)，可證明和觀(guān)察(Realistic),時(shí)效性(Time bound)。由于各地城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策存在差異，因此目標(biāo)值只能根據(jù)地方規(guī)定來(lái)設(shè)置。具體指標(biāo)內(nèi)容及來(lái)源或依據(jù)見(jiàn)表1。

表1　城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有效執(zhí)行的BSC指標(biāo)體系

三、問(wèn)題與對(duì)策：城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)有效執(zhí)行的機(jī)制選擇

(一)研究設(shè)計(jì)

根據(jù)上述指標(biāo)框架，本研究采用了訪(fǎng)談與調(diào)查問(wèn)卷兩種研究方法。設(shè)計(jì)了兩種調(diào)查問(wèn)卷。一種是針對(duì)政策對(duì)象即參保者的問(wèn)卷；一種是針對(duì)政策執(zhí)行者即人力資源社會(huì)保障部門(mén)及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員訪(fǎng)談的問(wèn)卷。訪(fǎng)談對(duì)象主要選擇黔南州兩個(gè)縣市福泉和都勻市社保局、四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)所共6個(gè)經(jīng)辦人員。問(wèn)卷調(diào)查發(fā)放對(duì)象主要選擇黔南州城鎮(zhèn)參保者和農(nóng)村參保者共300人，參保人員有效問(wèn)卷回收243份，有效率81%。問(wèn)卷設(shè)計(jì)以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有效執(zhí)行的BSC指標(biāo)的內(nèi)在邏輯為假設(shè)前提。具體假設(shè)如下：

首先，在設(shè)計(jì)針對(duì)參保者的問(wèn)卷時(shí)，以參保者的滿(mǎn)意為參保者目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，參保者滿(mǎn)意的維度分為養(yǎng)老保險(xiǎn)政策穩(wěn)定性、繳費(fèi)水平、期望養(yǎng)老金、養(yǎng)老保險(xiǎn)政策便攜性等四個(gè)方面。

其次，在設(shè)計(jì)針對(duì)經(jīng)辦人員的問(wèn)卷時(shí)，以覆蓋率、轉(zhuǎn)移接續(xù)的接辦率等為政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。研究假設(shè)分為兩層次：

假設(shè)一：政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度部分取決于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的內(nèi)部業(yè)務(wù)流程。具體流程的影響路徑為：經(jīng)辦服務(wù)水平會(huì)影響?zhàn)B老政策的覆蓋率；政府補(bǔ)助資金到位率、農(nóng)民個(gè)人賬戶(hù)實(shí)征率、統(tǒng)籌賬戶(hù)與個(gè)人賬戶(hù)按時(shí)足額發(fā)放率等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)會(huì)影響?zhàn)B老金保障水平；“收支兩條線(xiàn)”實(shí)現(xiàn)率、基金運(yùn)營(yíng)效益率、參審率、審計(jì)合格率、統(tǒng)籌層次等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)會(huì)影響?zhàn)B老政策可持續(xù)性、彈性等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。上述影響路徑并不是平行的，而是交叉影響，還有一些政策本身的因素如繳費(fèi)水平、各主體繳費(fèi)補(bǔ)貼水平等會(huì)影響到保障程度，因不涉及政策執(zhí)行流程，在此則不作討論。

假設(shè)二：上述業(yè)務(wù)流程的有效執(zhí)行取決于組織三類(lèi)資本的準(zhǔn)備度。這三類(lèi)資本分別是：組織資本的準(zhǔn)備度(即經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的完備程度)、信息資本的準(zhǔn)備度(即信息系統(tǒng)的統(tǒng)一性、信息上傳下達(dá)的及時(shí)性、公開(kāi)性、完整性)、人力資本的準(zhǔn)備度(即經(jīng)辦人員的勝任力)。

(二) 城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)執(zhí)行狀況分析

通過(guò)對(duì)參保者的問(wèn)卷調(diào)查進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并結(jié)合經(jīng)辦人員的訪(fǎng)談結(jié)果，本研究對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行狀況總結(jié)出以下幾點(diǎn)問(wèn)題：

1.年輕人參保意愿相對(duì)較低。有強(qiáng)烈參保意愿者大多44歲以上。在回收的問(wèn)卷中，選擇愿意繼續(xù)參保者多為44歲以上者，與此相對(duì)應(yīng)，選擇參保了父母可以領(lǐng)養(yǎng)老金選項(xiàng)的也多為44歲以下者。一部分人雖了解政策，但由于擔(dān)憂(yōu)地方財(cái)政持續(xù)補(bǔ)貼能力和基金的保值增值而影響其參保意愿，另一部分則是因自身的承受能力有限而參保意愿不強(qiáng)。

2.繳費(fèi)普遍選擇較低檔次。2014年，貴州省城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)收入達(dá)到12.44億元，把2014年總參保人數(shù)1 586.64萬(wàn)減去其中60周歲以上參保人數(shù)446.80萬(wàn)，實(shí)際年人均繳費(fèi)105.28元，說(shuō)明繳費(fèi)檔次普遍較低[17]。

3.參保者對(duì)政策的滿(mǎn)意度和信任度與其對(duì)政策的了解程度正相關(guān)。在回收的243份問(wèn)卷中，選擇對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策滿(mǎn)意或較滿(mǎn)意的有190份，占近80%。滿(mǎn)意的方面從高到低分別是養(yǎng)老保險(xiǎn)政策便攜性、繳費(fèi)水平、養(yǎng)老保險(xiǎn)政策穩(wěn)定性和期望養(yǎng)老金。問(wèn)卷中選擇了解政策方面越多者，往往滿(mǎn)意度越高，對(duì)政府和政策也持信任態(tài)度。問(wèn)卷中選擇不滿(mǎn)意的大多數(shù)也同時(shí)選擇了對(duì)政策不了解，或只了解政策的某一方面，對(duì)政策一知半解。對(duì)于社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要定期公開(kāi)繳費(fèi)和領(lǐng)取待遇情況的規(guī)定，大多數(shù)被調(diào)查者都沒(méi)選擇此項(xiàng)，說(shuō)明基層社保服務(wù)機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦人員對(duì)這項(xiàng)政策的宣傳還不是很到位。

4.政策的覆蓋面實(shí)現(xiàn)效果較好，但可持續(xù)性有待進(jìn)一步提高。截至2014年末，貴州省城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到1 586.64萬(wàn)人，提前實(shí)現(xiàn)貴州省社會(huì)保障十二五規(guī)劃提出的目標(biāo)。然而，很多參保者都有退保的念頭，有些是對(duì)政策持續(xù)的信心不足，有些對(duì)基金的保值增值擔(dān)憂(yōu)，有些則因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在城鄉(xiāng)居保與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)之間轉(zhuǎn)移接續(xù)的便捷性不夠。同時(shí)，隨著參保人數(shù)規(guī)模擴(kuò)大，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在編及編外人員也相應(yīng)增加，需要地方政府支付大筆經(jīng)辦經(jīng)費(fèi)；隨著社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的增加，社會(huì)養(yǎng)老的支出規(guī)模也相應(yīng)擴(kuò)大?？紤]到地方政府有限的財(cái)政能力，很多工作人員也對(duì)養(yǎng)老基金的可持續(xù)性表示懷疑。

5.城鄉(xiāng)居保經(jīng)辦服務(wù)流程最為順暢，基金運(yùn)營(yíng)和內(nèi)控流程運(yùn)行效率有待提高。根據(jù)訪(fǎng)談資料，城鄉(xiāng)居?；鹫a(bǔ)助資金到位率、農(nóng)民個(gè)人賬戶(hù)實(shí)征率、統(tǒng)籌賬戶(hù)與個(gè)人賬戶(hù)按時(shí)足額發(fā)放率、“收支兩條線(xiàn)”實(shí)現(xiàn)率等方面都很高，但是基金統(tǒng)籌層次適宜程度、基金運(yùn)營(yíng)效益率不是很理想。尤其是內(nèi)控流程，基金信息公開(kāi)程度以及參與審計(jì)情況很差，在州級(jí)以下城鄉(xiāng)居保參保者很難獲得基金收支使用情況的信息，針對(duì)城鄉(xiāng)居?；疬M(jìn)行專(zhuān)門(mén)審計(jì)的工作開(kāi)展得不多。

6. 偏遠(yuǎn)地區(qū)城鄉(xiāng)居保參保登記、繳費(fèi)等經(jīng)辦服務(wù)工作信息化水平很低。城鄉(xiāng)居保經(jīng)辦服務(wù)信息系統(tǒng)是以州為中心建設(shè)，硬件的標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)相比存在很大差距。另一方面，向下還沒(méi)有與縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)系統(tǒng)一體化。在偏遠(yuǎn)村寨更是主要依靠駐村干部和社會(huì)保險(xiǎn)村級(jí)協(xié)管員上門(mén)手工操作，完成參保登記、繳費(fèi)等業(yè)務(wù)工作，談不上信息化。

7.養(yǎng)老經(jīng)辦負(fù)荷比太重，基層經(jīng)辦人員專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)不高。2012年，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦負(fù)荷比高達(dá)1∶8 135，縣市級(jí)，尤其基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員經(jīng)常處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。經(jīng)辦人員經(jīng)費(fèi)支出很低，2012年，縣級(jí)經(jīng)辦人員月均工資僅為3 189元，遠(yuǎn)低于全國(guó)職工月均工資3 889元[18]，非編制經(jīng)辦人員工資則更低，他們只能領(lǐng)取由基層政府支付的臨時(shí)性工資。由于工資低、工作任務(wù)重，基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通常只能聘用到缺少專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的人員。

(三)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)有效執(zhí)行的保障機(jī)制

1.完善經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)置，健全政策執(zhí)行的組織機(jī)制，優(yōu)化經(jīng)辦服務(wù)與基金運(yùn)營(yíng)流程。由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策是在短時(shí)間內(nèi)全面實(shí)施，對(duì)于地方政府及社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，普遍會(huì)遭遇如下瓶頸：一方面地方社保機(jī)構(gòu)需要在短時(shí)間內(nèi)完善制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配備，另一方面短時(shí)間內(nèi)又難以招聘到社保經(jīng)辦服務(wù)的專(zhuān)業(yè)人才，更大的難題還在于組織部門(mén)對(duì)編制的限制以及各級(jí)地方政府有限的財(cái)力。因此，各上級(jí)政府及其相關(guān)部門(mén)在制定政策及其實(shí)施辦法時(shí)，應(yīng)從制度層面做出總體性規(guī)劃，考慮下級(jí)政府在人力、財(cái)力方面的儲(chǔ)備，讓經(jīng)辦服務(wù)工作常態(tài)化而不是依賴(lài)運(yùn)動(dòng)式的全員動(dòng)員來(lái)完成上級(jí)指標(biāo)。具體而言，經(jīng)辦服務(wù)系統(tǒng)的人員編制應(yīng)與參保人次“掛鉤”，實(shí)行動(dòng)態(tài)配比制[18]。 而社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的投入經(jīng)費(fèi)，除了初始設(shè)備設(shè)施的投入由政府預(yù)算統(tǒng)一支付，日常管理維護(hù)和經(jīng)辦人員經(jīng)費(fèi)，應(yīng)劃歸社會(huì)保險(xiǎn)專(zhuān)門(mén)預(yù)算內(nèi)，算作養(yǎng)老保險(xiǎn)的運(yùn)行成本列支，按精算平衡原則，在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中扣除。

2.統(tǒng)一信息系統(tǒng)建設(shè)，建立信息保障機(jī)制，暢通信息上傳下達(dá)通道。建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)遵循向上集中、向下延伸、向外對(duì)接的原則。向上省級(jí)集中，建設(shè)獨(dú)立的省級(jí)系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)通過(guò)接口與省、市、縣、鄉(xiāng)不同層級(jí)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、城鄉(xiāng)居保、事業(yè)單位養(yǎng)老等不同類(lèi)別的業(yè)務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)接。 向下網(wǎng)絡(luò)下延，利用大廳、網(wǎng)站、自助終端等渠道提供自動(dòng)提醒、自助登記等更加便捷的服務(wù)，方便參保人員進(jìn)行參保登記、自行續(xù)費(fèi)、自助查詢(xún)。向外部門(mén)對(duì)接，與公安、衛(wèi)生計(jì)生、民政等外部數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。

3.加強(qiáng)經(jīng)辦人員勝任力培訓(xùn)，夯實(shí)人力資本，提高參保者滿(mǎn)意度。勝任力是指與工作和工作績(jī)效或生活中其他重要成果直接相關(guān)或相聯(lián)系的知識(shí)、技能、能力、特質(zhì)或動(dòng)機(jī)[19]。這些方面是個(gè)人所表現(xiàn)出來(lái)的可以確認(rèn)的部分，具備產(chǎn)生績(jī)效的可能性。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平以及承擔(dān)主要服務(wù)職責(zé)的經(jīng)辦人員的能力和素養(yǎng)，將直接影響參保者對(duì)政策的評(píng)價(jià)，進(jìn)而影響政策的可持續(xù)性目標(biāo)。雖然，每次新政策的出臺(tái)，人力資源與社會(huì)保障部門(mén)會(huì)自上而下組織經(jīng)辦人員培訓(xùn)，但是，這種培訓(xùn)的培訓(xùn)對(duì)象涉及面窄；培訓(xùn)內(nèi)容不系統(tǒng)、不全面。由此，本研究建議，社保行政部門(mén)應(yīng)采取如下措施來(lái)提升經(jīng)辦人員勝任力。

一是實(shí)行社保經(jīng)辦人員執(zhí)業(yè)資格制度，凡是從事社保工作的人員必須通過(guò)社保經(jīng)辦人員執(zhí)業(yè)資格考試。

二是完善社保管理人員和經(jīng)辦人員的職業(yè)培訓(xùn)制度。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的選擇除了社保行政部門(mén)外、還可以采取購(gòu)買(mǎi)培訓(xùn)服務(wù)的方式與高校及研究機(jī)構(gòu)建立長(zhǎng)期合作關(guān)系。培訓(xùn)課程依據(jù)社保經(jīng)辦人員的勝任力來(lái)設(shè)計(jì)，培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)可以社保經(jīng)辦運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的名目在社保基金預(yù)算中列支，以確保培訓(xùn)的常態(tài)化。應(yīng)建立培訓(xùn)激勵(lì)機(jī)制，把培訓(xùn)作為經(jīng)辦人員績(jī)效考核的指標(biāo)之一，以激勵(lì)其積極參與培訓(xùn)，及時(shí)更新專(zhuān)業(yè)知識(shí)，提升專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。

參考文獻(xiàn)：

[1]人社部農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司.國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)[EB/OL](2014-05-27)[2015-10-30].http://www.mohrss.gov.cn/gkml/xxgk/201405/t20140527_131029.htm.

[2] Helen Ingrain，Anne Schneider.Improving Implementation Through Framing Smarter Statutes[J].Journal of Public Policy，1990，10(1)：67-88.

[3] Vedung.E.Public Policy and Program Evaluation [M].New Brunswick and London：Transaction Publishers，2000：336.

[4] Laurence Jr. O Toole.Policy Recommendations for Multi-Act or Implementation：An Assessment of the Field[J].Journal of Public Policy，1986，6 (2 )：181-210.

[5] 陳振明．政策科學(xué)：公共政策分析導(dǎo)論[ M ]．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004：289-294．

[6] United States Government Accountability Office. Social Security Administration Should Better Evaluate Whether Workers Understand Their Statements [R]. Report to Congressional Requesters，2005(4)：65-81.

[7] 鄧大松，薛惠元. 新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度推行中的難點(diǎn)分析——兼析個(gè)人、集體和政府的籌資能力[J]. 經(jīng)濟(jì)體制改革，2010(1).

[8] 穆懷中，閆琳琳. 新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保決策影響因素研究[J]. 人口研究，2012(1).

[9] 王翠琴，薛惠元. 新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與相關(guān)制度銜接問(wèn)題初探[J]. 經(jīng)濟(jì)體制改革，2011(4).

[10] 李升. 農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率的影響因素分析——基于山東省的實(shí)證檢驗(yàn)[J]. 經(jīng)濟(jì)論壇，2010(2).

[11] 封鐵英，熊健銘. 新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策效應(yīng)及其影響因素研究[J]. 人口與經(jīng)濟(jì)，2014(3)：117-128.

[12] 邱玉慧，呂填陽(yáng)，李建新. 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行情況審計(jì)指標(biāo)體系研究[J]. 審計(jì)研究，2013(1).

[13] 羅伯特·卡普蘭，戴維·諾頓. 平衡記分卡戰(zhàn)略實(shí)踐[M]. 北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009:12.

[14] 王小春，苑帥民. 新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究[J]. 社會(huì)福利(理論版)，2013(5).

[15] 尚進(jìn)云，薛興利. 新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行評(píng)價(jià)研究[J]. 人口與經(jīng)濟(jì), 2012(1).

[16] 貴州省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法[EB/OL].(2014-09-14)[2015-10-30].http://gz.hrss.gov.cn/art/2014/9/14/art_36_1531.html.

[17]貴州省人民政府. 貴州省2014年人力資源和社會(huì)保障事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].(2014-09-14)[2015-10-30].http://gz.hrss.gov.cn/art/2015/6/16/art_32_12913.html.

[18] 鄭秉文.中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系的現(xiàn)狀、問(wèn)題及改革思路[J].中國(guó)人口科學(xué)，2013(6).

[19] Mc Celland.Testing for competence rather than for intelligence[J].American Psychologist, 1973( 28):1-14.

責(zé)任編校：汪沛.

中圖分類(lèi)號(hào)：F842.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-4730(2016)01-0111-05

DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2016.01.026

作者簡(jiǎn)介：吳紅梅，女，安徽宿松人，黔南民族師范學(xué)院副教授，博士。

基金項(xiàng)目：貴州省教育廳高校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目(13GH005)。.

收稿日期：2015-11-15.

網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2016-03-09 13:49網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.C.20160309.1349.026.html