森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制研究

劉美艷++肖南云

摘要：現(xiàn)在氣候條件不斷惡化，霧霾天氣越來越多，侵蝕著人們的健康。這也是我國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的后果之一。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段時(shí)，伴隨環(huán)境的惡化，人們又開始把目光轉(zhuǎn)向生態(tài)環(huán)境問題。在十八屆三中全會(huì)中提到“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制”。

關(guān)鍵詞：生態(tài)效益；補(bǔ)償；機(jī)制

中圖分類號(hào)：F062.2 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）007-000-01

森林的生產(chǎn)凝結(jié)著大量的勞動(dòng)，是一種勞動(dòng)產(chǎn)品，而且具有使用價(jià)值和價(jià)值，與此同時(shí)，森林的經(jīng)營(yíng)者還可以營(yíng)造出森林的生態(tài)功能價(jià)值，這也反映出森林資源在投入與產(chǎn)出上彼此之間的關(guān)系。森林資源是有形產(chǎn)品，可以用貨幣價(jià)值加以衡量，但是生態(tài)功能的價(jià)值是無形的，無法直接用貨幣進(jìn)行衡量，有形產(chǎn)品又是無形產(chǎn)品形成的基礎(chǔ)。森林以直接或間接、有形或無形的方式向受眾群體提供多樣化的服務(wù)，滿足人們的各種需求，為居民帶來經(jīng)濟(jì)收益以及社會(huì)利效益，因此說森林資源具有外部性特點(diǎn)。所以就需要人為的通過一些方法把這種外部性進(jìn)行轉(zhuǎn)換，體現(xiàn)出利益平衡性，也保證調(diào)動(dòng)社會(huì)全體成員參與到生態(tài)維護(hù)的過程中來，維持森林以及生態(tài)資源的可持續(xù)發(fā)展和利用。

一、森林生態(tài)效益補(bǔ)償概述

森林生態(tài)補(bǔ)償是一種綜合手段，主要目的是對(duì)利用及保護(hù)森林生態(tài)效益的主體之間利益進(jìn)行均衡的手段以及激勵(lì)方式，主要就是政府作為主體，對(duì)營(yíng)林造林工作者進(jìn)行相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)倪^程。這種補(bǔ)償既有對(duì)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償，同時(shí)還有對(duì)個(gè)人營(yíng)林造林行為的補(bǔ)償，以及對(duì)有重要生態(tài)價(jià)值的地域或者有重要意義的對(duì)象所進(jìn)行的保護(hù)性資金投入。

在我國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)中有明確的規(guī)定，生態(tài)效益補(bǔ)償一共包含四方面的內(nèi)容：第一，是補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境本身；第二，是為生態(tài)環(huán)境提供補(bǔ)償費(fèi)用，也就是采用經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方式對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為加以控制；第三，是給予個(gè)人實(shí)施保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為而放棄獲取其他收益的機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償；第四，是為保護(hù)具有重大生態(tài)價(jià)值的區(qū)域所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)性投入。其中第一種意義的補(bǔ)償是從生態(tài)學(xué)角度給予的補(bǔ)償，另外三種是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度給予的補(bǔ)償，是生態(tài)、環(huán)境和自然資源保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段和機(jī)制。

二、森林生態(tài)效益補(bǔ)償存在的主要問題

我國(guó)森林生態(tài)補(bǔ)償仍處于起步階段，無論是補(bǔ)償主體、客體還是補(bǔ)償機(jī)制都存在一定的不規(guī)范和不完善等問題。

1.森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶^于狹窄

目前在我國(guó)所實(shí)行的森林生態(tài)補(bǔ)償范圍多是限定在退耕還林、天保工程、重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)确矫?，而在其它領(lǐng)域的補(bǔ)償項(xiàng)目很少。放眼世界，其他很多國(guó)家在實(shí)施森林生態(tài)補(bǔ)償方面已經(jīng)覆蓋了較大的范圍。比如美國(guó)實(shí)行的土地定期休耕計(jì)劃；歐盟一些國(guó)家對(duì)于水土實(shí)行的嚴(yán)格保護(hù)措施，而且對(duì)耕地周圍田埂上的亦是實(shí)行多樣性的維護(hù)；哥斯達(dá)黎加建立起可確認(rèn)貿(mào)易補(bǔ)償制度，目的是為了保護(hù)當(dāng)?shù)厣植⑶覝p少二氧化碳等溫室氣體的排放量；巴西規(guī)定，一方面逐步恢復(fù)功能消退的林地，并且不斷擴(kuò)大受保護(hù)區(qū)域的面積，同時(shí)還要建立自然遺產(chǎn)私有化制度，征收生態(tài)增值稅；丹麥、瑞典、荷蘭和德國(guó)等許多國(guó)家把征稅稅種增多，比如開征環(huán)境稅等。由此可見，我國(guó)與其他很多國(guó)家相比，還有許多的工作要做，還有很多亟待解決的補(bǔ)償問題。

2.森林生態(tài)補(bǔ)償資金來源渠道單一

現(xiàn)在我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金主要是通過政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及專項(xiàng)基金兩種方式來實(shí)現(xiàn)的，而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是其中占較大比重的資金來源渠道。而從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的的方式來看，占主導(dǎo)地位的是縱向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，也就是從上到下、從中央到地方、從上級(jí)主管部門到下級(jí)主管部門的支付方式，而地域之間、不同的社會(huì)群體之間以及森林生態(tài)環(huán)境的受益者一方，都很少實(shí)行轉(zhuǎn)移支付手段。這種支付方式很顯然，都是由中央或者高一級(jí)的政府來負(fù)擔(dān)費(fèi)用，與設(shè)想的初衷“誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”的原則是截然不同的。維護(hù)森林正常生長(zhǎng)以及建設(shè)林業(yè)生態(tài)工程都需投資要大量的資金，如果只是想單純的依靠國(guó)家和政府的投資來解決問題，那么就可能會(huì)因?yàn)橘Y金數(shù)量不足而影響生態(tài)工程的進(jìn)度和質(zhì)量。為了避免上述情況，就需要積極尋求資金的來源渠道，多方面籌措需要的資金，保證林業(yè)生態(tài)工程持續(xù)、順利的開展。

3.森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

我國(guó)目前的森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本上采用“一刀切”的政策。而現(xiàn)實(shí)中由于區(qū)域、環(huán)境等因素，森林資源的差異性非常明顯。無論是退耕還林還是重點(diǎn)生態(tài)公益林，不同的區(qū)域森林資源對(duì)于生態(tài)效益的貢獻(xiàn)有所差異。

4.市場(chǎng)化機(jī)制欠缺

市場(chǎng)化是指用市場(chǎng)作為解決社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)問題等基礎(chǔ)手段的一種狀態(tài)，意味著政府的放松管制，產(chǎn)權(quán)私有化。簡(jiǎn)單的說，就是利用價(jià)格機(jī)能達(dá)到供需平衡的一種市場(chǎng)狀態(tài)，其實(shí)就是市場(chǎng)擴(kuò)大，內(nèi)容開放?，F(xiàn)在我國(guó)森林生態(tài)效益市場(chǎng)化手段尚沒有成熟的模式，仍然處于探索階段，只是偶爾出現(xiàn)些簡(jiǎn)單的生態(tài)效益市場(chǎng)交易案例，并未形成規(guī)?；统绦蚧?，而且范圍多是水文服務(wù)交易和碳匯交易上，對(duì)于深入的森林生態(tài)效益市場(chǎng)相關(guān)利益主體、交易對(duì)象、交易范圍、規(guī)模、程序等，都缺少系統(tǒng)的、全面的研究。

5.缺乏科學(xué)的核算方法體系

對(duì)于森林的生態(tài)效益評(píng)價(jià)以及進(jìn)行生態(tài)效益補(bǔ)償時(shí)以何種標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行，目前還沒有一個(gè)明確的規(guī)定，我國(guó)森林生態(tài)效益價(jià)值評(píng)估理論和方法尚處于探索階段，還沒有建立一個(gè)公認(rèn)的、完善的核算方法體系，因此森林生態(tài)效益補(bǔ)償存在著技術(shù)制約。

6.森林生態(tài)效益補(bǔ)償法規(guī)制度相對(duì)滯后

森林生態(tài)效益補(bǔ)償沒有專門的立法，現(xiàn)行的生態(tài)效益補(bǔ)償制度多為應(yīng)急立法。由于沒有強(qiáng)有力的法律保障措施，各地在進(jìn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作時(shí)，難以保障工作順利有效地開展。

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