我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算

張虎+張拓

摘要：從2007年開(kāi)始，我國(guó)試運(yùn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，雖然截至2015年，取得了較為積極的進(jìn)展，但是總體來(lái)講理論體制研究欠完善。對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)理論的不斷完善，一方面，為我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作奠定理論基礎(chǔ)，另一方面，能夠有效推動(dòng)我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的成熟，體制的完善可以促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算；國(guó)有林場(chǎng)改革；林場(chǎng)資本經(jīng)營(yíng)

中圖分類(lèi)號(hào)：S72 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）007-000-02

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是指國(guó)家以所有者身份對(duì)國(guó)有資本實(shí)行存量調(diào)整和增量分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算，在我國(guó)政府預(yù)算工作中占據(jù)重要地位，也是我國(guó)預(yù)算管理制度改革的一項(xiàng)創(chuàng)新。

吉林長(zhǎng)白山地區(qū)林木資源豐富，國(guó)有林木資源作為極其重要的國(guó)有資本在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革中具有特殊的地位。本文將從國(guó)有林場(chǎng)改革的視角，圍繞國(guó)有林場(chǎng)改革的背景、發(fā)展以及前景，以及對(duì)改革的績(jī)效評(píng)價(jià)，探討現(xiàn)行的國(guó)有林場(chǎng)改革相關(guān)政策措施，比較政策前后林場(chǎng)的資本經(jīng)營(yíng)變化，對(duì)現(xiàn)有國(guó)有林場(chǎng)改革政策措施作出客觀評(píng)價(jià)，并為改革的進(jìn)一步深入提出可行性建議。

一、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算相關(guān)理論

（一）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的定義

國(guó)有資本，即由國(guó)家出資而形成的資本，憑借其資本所有權(quán)享有一定的權(quán)益?？梢哉f(shuō)，國(guó)有資本就是國(guó)家投入企業(yè)所享有的所有者權(quán)益。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，國(guó)有資本預(yù)算屬于我國(guó)特有的預(yù)算方式。國(guó)有資本預(yù)算以資本所有者為主體，對(duì)國(guó)有資本實(shí)施價(jià)值管理、分配與宏觀經(jīng)營(yíng)。從廣義上講，國(guó)有資本預(yù)算主要包括國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、行政事業(yè)性及資源性國(guó)有資本預(yù)算。從狹義上講，國(guó)有資本預(yù)算即國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算?？傮w來(lái)講，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算屬于政府預(yù)算，在我國(guó)的政府預(yù)算體系中，占據(jù)重要地位。而經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本收支計(jì)劃，指的是政府對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行收益、再投資等方面的特殊安排。從某種角度來(lái)看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)、監(jiān)督與管理的重要手段，主要對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)實(shí)施預(yù)算控制與管理，以進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的戰(zhàn)略調(diào)整與整體布局。

（二）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的范圍

理論上對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的范圍的界定并不統(tǒng)一。主流思想主要有：經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和資源型國(guó)有資產(chǎn)，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，國(guó)有企業(yè)，能夠帶來(lái)收益的所有國(guó)有資本。

在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的定義中，多國(guó)有資本的界定為能夠帶來(lái)收益的國(guó)有資本，但是國(guó)有資本種類(lèi)繁多，如果將其范圍定義為所有能夠帶來(lái)收益的國(guó)有資本，范圍太廣，重心不明。所以，本文認(rèn)為，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中的國(guó)有資本不僅僅是經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)，還有諸如林業(yè)資源的資源型國(guó)有資產(chǎn)，所以國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的范圍應(yīng)該是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和資源性國(guó)有資產(chǎn)。

（三）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的績(jī)效研究

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系框架中的重要組成部分。一個(gè)科學(xué)、完整的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系，既包括嚴(yán)格合理的預(yù)算編制、審批和執(zhí)行，也包括整個(gè)過(guò)程中對(duì)預(yù)算執(zhí)行和資本經(jīng)營(yíng)情況的評(píng)估和判斷（即預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)）。構(gòu)建相配套的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系對(duì)預(yù)算進(jìn)行科學(xué)有效的評(píng)價(jià)，能夠保障國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的執(zhí)行力，并使其作用得到最大程度地發(fā)揮運(yùn)用。

通常情況下，財(cái)政部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)工作專(zhuān)門(mén)為公共財(cái)政預(yù)算而制定，且相關(guān)理論具有很高的成熟性。但是，從某種程度上講，公共財(cái)政預(yù)算不同于資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，公共財(cái)政預(yù)算所用的理論并不適用于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，尤其在評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)以及工具方面，存在一定的差距。

2008年我國(guó)才開(kāi)始實(shí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，目前為止，相關(guān)的理論研究較少，理論基礎(chǔ)薄弱，并且相關(guān)的實(shí)踐數(shù)據(jù)難以獲得，較難開(kāi)展實(shí)證研究。

建立合理完善的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的績(jī)效研究體系，可以進(jìn)一步豐富政府預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的理論體系，可以完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算過(guò)程中的監(jiān)督監(jiān)管體系，可以方便國(guó)資委的自我評(píng)測(cè)，可以進(jìn)一步提高國(guó)有資本利用的效率，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與調(diào)整，最終促進(jìn)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

當(dāng)前階段，我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的績(jī)效研究面臨的主要問(wèn)題有：1.相關(guān)研究較少，基礎(chǔ)理論薄弱。我國(guó)從2008年才開(kāi)始實(shí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，7年的時(shí)間不足以形成完整的理論框架體系，況且未得到應(yīng)有的重視，企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)、公共預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究是普遍關(guān)注的重點(diǎn)。2.國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的績(jī)效研究缺乏系統(tǒng)性。由于較難獲得實(shí)踐數(shù)據(jù)，所以在開(kāi)展實(shí)證研究方面存在較大困難，并且學(xué)術(shù)界對(duì)于預(yù)算評(píng)價(jià)的定義也缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，到底是“預(yù)算考核與評(píng)價(jià)”還是“預(yù)算評(píng)價(jià)”，各方說(shuō)法不一。

（四）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革的歷程

我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度隨著20世紀(jì)80年代底復(fù)式預(yù)算制度的發(fā)展逐步被提上日程，先后經(jīng)歷了建設(shè)性預(yù)算，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，國(guó)有資本金預(yù)算，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。自2007年《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》試行以來(lái)，我國(guó)在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作中取得了可喜的成就。

2011年國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃剛要》，提出，“健全覆蓋全部國(guó)有企業(yè)、分級(jí)管理的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和收益分享制度，合理使用和分配國(guó)有資本”；2013年，中國(guó)共產(chǎn)黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出，“完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生”，進(jìn)一步對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的完善方向進(jìn)行了明確。

二、國(guó)有林場(chǎng)改革相關(guān)理論

（一）國(guó)有林場(chǎng)改革的背景

我國(guó)森林資源總量位于世界前列，但人均占有量很低。在國(guó)家林業(yè)局組織完成的從2009年開(kāi)始到2013年結(jié)束的第八次全國(guó)森林資源清查中了解到，我國(guó)森林面積2.08億公頃，森林覆蓋率21.63%，森林蓄積151.37億立方米，人工林面積0.69億公頃，蓄積24.83億立方米。較之前幾次森林資源清查結(jié)果，可以看出近年來(lái)植樹(shù)造林成效明顯，但我國(guó)仍然是一個(gè)缺林少綠、生態(tài)脆弱的國(guó)家，在深化林業(yè)改革、創(chuàng)新林業(yè)治理體系、加強(qiáng)清查保護(hù)管理等方面有待提高。

森林具有涵養(yǎng)水源、保持水土、吸收二氧化碳、維持生物多樣性等方面的環(huán)境效益，而這些生態(tài)價(jià)值遠(yuǎn)高于其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。目前，我國(guó)在林業(yè)發(fā)展方面獲得重要轉(zhuǎn)變，且當(dāng)前正是進(jìn)行轉(zhuǎn)變的重要時(shí)刻，發(fā)展方向從木材生產(chǎn)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)建設(shè)，但現(xiàn)實(shí)情況中，森林資源在日常管理工作中存在許多問(wèn)題，且許多人為因素未遵循自然規(guī)律，使得我國(guó)森林資源面臨多重危機(jī)。從現(xiàn)象誘因來(lái)看，其中，外因?yàn)槿丝谠鲩L(zhǎng)和資源短缺之間的矛盾導(dǎo)致森林資源供不應(yīng)求；其二，內(nèi)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，滋生人類(lèi)貪婪和自私的心理，生發(fā)違法亂紀(jì)等情況。然而，正確認(rèn)識(shí)并解決好這些問(wèn)題，對(duì)利用和監(jiān)管森林資源起到重要作用。

（二）國(guó)有林場(chǎng)改革的意義

我國(guó)林場(chǎng)為國(guó)家所有，加強(qiáng)林場(chǎng)內(nèi)有關(guān)財(cái)產(chǎn)的保護(hù)與監(jiān)管，將完善林場(chǎng)產(chǎn)權(quán)機(jī)制，對(duì)各部門(mén)的職責(zé)與權(quán)力進(jìn)一步明確，強(qiáng)化國(guó)有資源責(zé)任意識(shí)與保護(hù)意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資源的保護(hù)，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，鞏固我國(guó)公有制的主體地位。同時(shí)，將有助于推動(dòng)國(guó)有林區(qū)和國(guó)有森工企業(yè)的改革與發(fā)展，在之前的改革過(guò)程中，政府對(duì)國(guó)有森工企業(yè)有較強(qiáng)的支配權(quán)力，并逐漸發(fā)展為自主經(jīng)營(yíng)、自我管理與自我激勵(lì)的市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)化，這就不乏一些短期化行為，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明確等問(wèn)題。深化森林資源的保護(hù)與監(jiān)管，對(duì)規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易，促進(jìn)森林資源的可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的影響。

環(huán)境危機(jī)的關(guān)鍵，其發(fā)展維系著人類(lèi)的前途和命運(yùn)，它既為可持續(xù)發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)，又是可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境基礎(chǔ)。所以說(shuō)，森林資源的可持續(xù)發(fā)展是社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-環(huán)境協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在，因此做好森林資源的監(jiān)管體制改革將對(duì)其可持續(xù)發(fā)展起推動(dòng)作用，從而帶動(dòng)整個(gè)多系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，為人類(lèi)生存和發(fā)展創(chuàng)造更有利的生產(chǎn)生活條件，最終促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。

（三）國(guó)有林場(chǎng)改革方向

對(duì)于國(guó)有林場(chǎng)改革，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視。2003年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》（中發(fā)[2003]9號(hào)）明確提出要深化國(guó)有林場(chǎng)改革。2008年，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出要擴(kuò)大國(guó)有林場(chǎng)改革試點(diǎn)。2010年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2010]1號(hào)）和政府工作報(bào)告都明確提出要啟動(dòng)國(guó)有林場(chǎng)改革。2010年5月，國(guó)務(wù)院第111次常務(wù)會(huì)議指出，推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革，對(duì)于改善國(guó)有林場(chǎng)落后面貌，促進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)又好又快發(fā)展，確保林區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定，具有重要意義。2011年10月，經(jīng)國(guó)有林場(chǎng)和國(guó)有林區(qū)改革工作小組會(huì)議審議，將河北、浙江、安徽、江西、山東、湖南和甘肅7個(gè)省作為全國(guó)國(guó)有林場(chǎng)改革試點(diǎn)省，其中江西、湖南兩省全省鋪開(kāi)，其他省選擇部分地市試點(diǎn)。

三、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與國(guó)有林場(chǎng)改革的聯(lián)系

（一）國(guó)有林場(chǎng)改革的機(jī)遇

十八大以來(lái)，我國(guó)在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的改革進(jìn)程中，不斷加快步伐，而國(guó)有林場(chǎng)在我國(guó)國(guó)有資本中發(fā)揮著重要作用，不僅僅在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面有著重大的作用，而且國(guó)有林場(chǎng)具有重要的生態(tài)功能，例如改善人類(lèi)生活居住環(huán)境、緩解污染現(xiàn)狀、改善氣候及改善林業(yè)景觀等，為人類(lèi)帶來(lái)諸多好處。解決國(guó)有林場(chǎng)改革中出現(xiàn)的問(wèn)題，也是推動(dòng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革的重要舉措。

（二）國(guó)有林場(chǎng)改革的問(wèn)題

1.基礎(chǔ)設(shè)施陳舊，設(shè)備工具不足，生產(chǎn)效率低下

國(guó)有林場(chǎng)大部分于上世界50年代建成，建成初期由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的限制，基礎(chǔ)設(shè)施并沒(méi)有得到較好的建設(shè)，半個(gè)世紀(jì)過(guò)去之后，中央并沒(méi)有加大對(duì)國(guó)有林場(chǎng)建設(shè)上的投入，而在加大對(duì)農(nóng)業(yè)扶持力度的同時(shí)，對(duì)林場(chǎng)建設(shè)邊緣化。導(dǎo)致國(guó)有林場(chǎng)大部分基礎(chǔ)設(shè)施陳舊，相應(yīng)的生產(chǎn)效率低下。

2.資金運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題

我國(guó)大多數(shù)國(guó)有林場(chǎng)被列入生態(tài)公益林建設(shè)，可采林木減少，林木市場(chǎng)價(jià)格較低，林場(chǎng)收入微薄。另一方面，林場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且大多數(shù)林場(chǎng)都處于偏遠(yuǎn)地區(qū)，建設(shè)需要投入更多的人力物力，成本相對(duì)更大，支出較多。一減一增，國(guó)有林場(chǎng)的資金壓力更大，運(yùn)營(yíng)困難加大。

3.國(guó)有林場(chǎng)定位問(wèn)題

名義上講，國(guó)家為國(guó)有林場(chǎng)的所有者，但在現(xiàn)實(shí)中，對(duì)于國(guó)有林場(chǎng)責(zé)任的承擔(dān)缺乏具體的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)林場(chǎng)或區(qū)級(jí)林場(chǎng)均屬于林業(yè)局的下屬單位，其既不屬于城市，也不屬于農(nóng)村，處于一種尷尬局面。不僅無(wú)法落實(shí)城市建設(shè)用地的安置工作，而且還難以享受農(nóng)村惠農(nóng)政策。同時(shí)，在自主權(quán)經(jīng)營(yíng)上，國(guó)有林場(chǎng)也處于非事非企的地位，受到諸多限制。

（三）國(guó)有林場(chǎng)改革的對(duì)策建議

1.大力發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)

由于林場(chǎng)資金的運(yùn)轉(zhuǎn)困難，一減一增，如果國(guó)有林場(chǎng)想要改變經(jīng)營(yíng)困難的現(xiàn)狀，就必須首先從自身尋求改變。發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)，國(guó)有林場(chǎng)內(nèi)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，比如木耳養(yǎng)殖、蘑菇養(yǎng)殖、家畜養(yǎng)殖等，充分利用林場(chǎng)閑置勞動(dòng)力，提高工作效率，化解林場(chǎng)債務(wù)危機(jī)。

2.充分界定林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)

以森林經(jīng)營(yíng)保護(hù)目的為依據(jù)，對(duì)國(guó)有林場(chǎng)進(jìn)行劃分，主要包括三種類(lèi)型，即商品經(jīng)營(yíng)型林場(chǎng)、生態(tài)公益型林場(chǎng)及混合經(jīng)營(yíng)型林場(chǎng)。對(duì)以上國(guó)有林場(chǎng)主要實(shí)施分類(lèi)管理。據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》的規(guī)定，要進(jìn)一步加快我國(guó)的國(guó)有林場(chǎng)改革步伐，并逐步建設(shè)商品經(jīng)營(yíng)型與生態(tài)公益型國(guó)有林場(chǎng)。

3.進(jìn)一步強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

進(jìn)一步強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改進(jìn)林場(chǎng)職工的生活環(huán)境與條件，提升林場(chǎng)人口生活質(zhì)量。這是推動(dòng)國(guó)有林場(chǎng)改革重要途徑，同時(shí)也有利于推動(dòng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的改革進(jìn)程。

四、結(jié)論

國(guó)有林場(chǎng)作為國(guó)有森林資源的重要存在形式，在國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中占有重要的地位。除了經(jīng)濟(jì)地位之外，國(guó)有林場(chǎng)在生態(tài)環(huán)境方面的作用也是非常重要的。推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革是推進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革的重要一環(huán)。而大力發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)、充分界定林業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)限制、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是國(guó)有林場(chǎng)改革的三大建議，對(duì)應(yīng)解決國(guó)有林場(chǎng)改革中出現(xiàn)的資金運(yùn)轉(zhuǎn)不足、國(guó)有林場(chǎng)定位模糊、基礎(chǔ)設(shè)施陳舊的問(wèn)題。

對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系的進(jìn)一步更新與改進(jìn)，為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，有效解決國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算問(wèn)題。對(duì)以上問(wèn)題的解決，對(duì)我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作的發(fā)展與進(jìn)步起到重要的影響作用，不僅能夠有效保證國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算功能的有效發(fā)揮，而且能夠進(jìn)一步完善我國(guó)政府預(yù)算體系。

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