公私合作模式（PPP）在中國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀及面臨問(wèn)題分析

【摘要】公私合作制的特點(diǎn)是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共但，通過(guò)公私合作制，政府不僅可以通過(guò)引入私營(yíng)部門(mén)緩解資金壓力，最重要的是在公共物品提供領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，借助私營(yíng)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)提高公用事業(yè)部門(mén)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率。自沙角B電廠項(xiàng)目起，公私合作制在我國(guó)已有30年歷史，亟待總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。為此本文梳理了我國(guó)PPP發(fā)展階段，并總結(jié)了我國(guó)PPP發(fā)展的前車(chē)之鑒。

【關(guān)鍵詞】公私合作（PPP） 發(fā)展階段 存在問(wèn)題

公私合作制（Public-Private Partnerships，簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）是指私營(yíng)企業(yè)參與提供公共基礎(chǔ)設(shè)施或服務(wù)的一種安排，這種安排是通過(guò)合同方式體現(xiàn)的。公私合作制的特點(diǎn)是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共但，通過(guò)公私合作制，政府不僅可以通過(guò)引入私營(yíng)部門(mén)緩解資金壓力，而且最重要的是還可以在公共物品提供領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，借助私營(yíng)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)提高公用事業(yè)部門(mén)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率。

伴隨PPP模式從引進(jìn)到推廣，也激發(fā)了我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)PPP模式的研究興趣。李秀輝、張世英（2002）是我國(guó)最早將公私合作制作為一種新型公共項(xiàng)目融資模式進(jìn)行討論的；王灝（2002，2004）對(duì)PPP的概念以及分類(lèi)、城市軌道交通項(xiàng)目PPP模式的結(jié)構(gòu)作了深入分析、探討，并成功將PPP模式應(yīng)用到“北京地鐵4號(hào)線”項(xiàng)目中去；張保銀（2006）建立了政府與企業(yè)在信息不對(duì)稱(chēng)條件下的激勵(lì)監(jiān)督模型，分析政府與企業(yè)如何完善合同，以及政府如何對(duì)企業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)督；柯永建等（2009）選取歸納了PPP項(xiàng)目中的各種政府激勵(lì)措施，并對(duì)私營(yíng)部門(mén)進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，結(jié)果表明：私營(yíng)部門(mén)充分肯定各種激勵(lì)措施的有效性，其中稅收減免措施得分最高、政府投資贊助得分最低。對(duì)于私營(yíng)部門(mén)來(lái)說(shuō)，也需客觀評(píng)估政府激勵(lì)措施，切勿索要不合理激勵(lì)，以避免項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)因政府無(wú)法履行承諾而導(dǎo)致的項(xiàng)目中止或者失敗{1}。

一、PPP模式在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀

本文主要參考世界銀行“社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（PPI）”數(shù)據(jù)庫(kù)中的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。PPI數(shù)據(jù)庫(kù)主要統(tǒng)計(jì)了全球139個(gè)新興經(jīng)濟(jì)體社會(huì)資本積極參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況，統(tǒng)計(jì)行業(yè)包括污水處理、電力、天然氣、公路、鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)、通訊行業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1990～2014年，我國(guó)PPP項(xiàng)目總數(shù)達(dá)到1204個(gè)，總投資額達(dá)到131，331美元，其中最大投資行業(yè)為電力行業(yè)，取消項(xiàng)目36個(gè)，占PPP總數(shù)的4%。與往年相比，2014年我國(guó)PPP項(xiàng)目投資承諾金額為25億美元，為2010年以來(lái)最低。與其他國(guó)家相比，在“金磚五國(guó)”中，我國(guó)PPP項(xiàng)目數(shù)量最多，但是總投資僅排倒數(shù)第二位，并且取消或停止項(xiàng)目占比較多，達(dá)到4%，僅好于印度5%的水平，說(shuō)明我國(guó)在PPP法律法規(guī)、經(jīng)營(yíng)環(huán)境方面還有待完善。

表1 金磚五國(guó)PPP項(xiàng)目情況比較

數(shù)據(jù)來(lái)源：世界銀行PPI數(shù)據(jù)庫(kù)。

從PPP在我國(guó)的行業(yè)分布來(lái)看，項(xiàng)目數(shù)量排名前三位的行業(yè)分別是：污水處理行業(yè)（占項(xiàng)目總數(shù)35.96%）、電力行業(yè)（26.83%）和天然氣行業(yè)（1.53%），其次依次為公路（11.54%）、港口（6.15%）、機(jī)場(chǎng)（1.41%）、鐵路（1.25%）、通信行業(yè)（0.33%）。由此可見(jiàn)，PPP模式

我國(guó)污水處理、電力、天然氣行業(yè)的應(yīng)用比較廣泛；從項(xiàng)目投資金額來(lái)看，累計(jì)投資金額按從到小依次為電力行業(yè)、公路行業(yè)、港口行業(yè)、通信行業(yè)、鐵路行業(yè)、水處理行業(yè)和天然氣、機(jī)場(chǎng)。總的來(lái)說(shuō)， PPP模式在我國(guó)污水處理、電力行業(yè)應(yīng)用比較廣泛，但是污水處理行業(yè)項(xiàng)目數(shù)量多，但規(guī)模較小，但電力行業(yè)雖然在項(xiàng)目數(shù)量上不及污水行業(yè)，但是項(xiàng)目投資規(guī)模比較大。

二、PPP在中國(guó)的發(fā)展階段劃分

結(jié)合時(shí)代背景、PPP項(xiàng)目數(shù)量、投資金額變化以及發(fā)展特點(diǎn)，可以將PPP在我國(guó)的發(fā)展劃分為三輪周期，每一輪周期內(nèi)又包括政府推動(dòng)、試點(diǎn)推廣、出臺(tái)政策、外部沖擊、走向尾聲幾個(gè)過(guò)程。三輪周期具有共同特點(diǎn)：一般一個(gè)周期可持續(xù)十年之久，由于受到外部沖擊或政策變化的影響，其PPP項(xiàng)目陷入低谷，之后又經(jīng)過(guò)一輪政府推動(dòng)、試點(diǎn)、高潮、尾聲階段。伴隨立法的逐漸完善，試點(diǎn)項(xiàng)目增多、領(lǐng)域擴(kuò)大，在不同周期也體現(xiàn)出PPP的不同發(fā)展特點(diǎn)，主要包括參與PPP的私營(yíng)主體從外商企業(yè)、到民營(yíng)企業(yè)再到國(guó)企的變化，PPP重點(diǎn)行業(yè)從交通、水務(wù)、能源并進(jìn)，到能源為主，再到能源、水務(wù)為主的轉(zhuǎn)變等。

第一輪周期：1990～2001年

1990～2000年可以說(shuō)是PPP在我國(guó)發(fā)展的第一波高潮，除1995年P(guān)PP項(xiàng)目數(shù)量和投資金額下降外，1990～1997年項(xiàng)目數(shù)量、投資金額出現(xiàn)7年持續(xù)上升，亞洲金融危機(jī)沖擊后，除1999年有所反彈外，1998年、2000年、2001年逐年下降。鄧小平南巡講話以及十四大的召開(kāi)是這波PPP高潮的時(shí)代背景。從政府層面，原國(guó)家計(jì)委對(duì)推動(dòng)這輪PPP高潮起了重要作用。1993年，原國(guó)家計(jì)委開(kāi)始推進(jìn)投融資體制改革，1994年選擇廣西來(lái)賓B電廠項(xiàng)目、成都第六水廠項(xiàng)目、廣東電白高速公路項(xiàng)目、武漢軍山長(zhǎng)江大橋項(xiàng)目和長(zhǎng)沙望城電廠項(xiàng)目五個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目推廣。與此同時(shí)，伴隨分稅制改革的實(shí)施，地方政府也相繼推出一批試點(diǎn)項(xiàng)目，如上海黃浦江大橋BOT項(xiàng)目、北京第十水廠BOT項(xiàng)目、北京西紅門(mén)經(jīng)濟(jì)適用房PPP項(xiàng)目、北京肖家河污水項(xiàng)目等。從私人資本方面，外商資本是這輪PPP的主力，改革開(kāi)放以來(lái)越來(lái)越多外資將目光投向中國(guó)，并且探索投資中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。在合作機(jī)制上，1995年，國(guó)家計(jì)委聯(lián)合電力部、交通部下發(fā)《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，使試點(diǎn)項(xiàng)目有法可依?？偟膩?lái)說(shuō)，受政府部門(mén)、私人部門(mén)，與合作機(jī)制的完善，共同推動(dòng)了這輪PPP高潮。

第二輪周期：2002～2010年

2002年、2003年項(xiàng)目數(shù)量、金額快速增長(zhǎng)，由于2003年“非典”的影響，地方政府為帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)臨時(shí)上馬了一批PPP項(xiàng)目，透支了后續(xù)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，2004年P(guān)PP項(xiàng)目數(shù)量和金額出現(xiàn)下滑，2005、2006、2007年保持高位運(yùn)行后，2007年美國(guó)發(fā)生“次貸危機(jī)”，2008年P(guān)PP項(xiàng)目數(shù)量金額快速下滑，雖然2009年有所反彈，但下降趨勢(shì)并未改變，2010年繼續(xù)下滑至谷底，也標(biāo)志著本輪周期的結(jié)束。加入世貿(mào)以后，我國(guó)迎來(lái)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的黃金時(shí)期，經(jīng)濟(jì)增速以每年兩位數(shù)字的速度增長(zhǎng)，并且進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化階段。經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)與城鎮(zhèn)化的共同作用催生了大量生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施和生活性基礎(chǔ)設(shè)施需求，吸引越來(lái)越多的私營(yíng)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，帶來(lái)了PPP發(fā)展的又一輪高潮。從政府主體方面，2002年中共十六大的召開(kāi)，提出中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用為PPP帶來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇，從中央到地方也推出了一批試點(diǎn)項(xiàng)目，主要有安徽合肥王小郢污水處理項(xiàng)目、蘭州自來(lái)水股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目、北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目、北京亦莊燃?xì)忭?xiàng)目、北京房山長(zhǎng)陽(yáng)新城項(xiàng)目等。在私營(yíng)參與主體方面，一方面是民營(yíng)資本的崛起，另一方面供水城市管網(wǎng)領(lǐng)域向外資開(kāi)放，吸引法國(guó)蘇伊士、威立雅、英國(guó)泰晤士等跨國(guó)水務(wù)集團(tuán)并購(gòu)。在合作機(jī)制方面，建設(shè)部2002年底出臺(tái)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》、以及2004年的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等文件，使PPP試點(diǎn)項(xiàng)目有了基本的法律依據(jù)。在這一階段，經(jīng)過(guò)第一輪的項(xiàng)目試點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)積累、以及法律法規(guī)的完善，加之廣闊的市場(chǎng)需求，可以說(shuō)PPP進(jìn)入發(fā)展的黃金階段。但值得注意的是，也暴露出一些失敗案例，社會(huì)對(duì)PPP模式產(chǎn)生質(zhì)疑，這波PPP熱潮也逐漸降溫。

第三論周期：2011～至今

經(jīng)過(guò)多年城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國(guó)生活基礎(chǔ)設(shè)施的共需矛盾問(wèn)題突出，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施仍有持續(xù)的需求，在水務(wù)項(xiàng)目數(shù)量的帶動(dòng)下，2011年、2012年、2013年，PPP項(xiàng)目進(jìn)入新一輪增長(zhǎng)階段，2011年、2013年更是PPP模式在我國(guó)推廣以來(lái)項(xiàng)目數(shù)量最多的年份，但2014年這種趨勢(shì)出現(xiàn)下滑。分析其中原因，可能與央企成為本輪PPP熱潮的私營(yíng)部門(mén)參與主體有關(guān)，2008年，政府為刺激經(jīng)濟(jì)出臺(tái)4萬(wàn)億計(jì)劃，央企和國(guó)企拿到大量資金，和政府直接對(duì)接，破壞了PPP生態(tài)，民營(yíng)企業(yè)受到央企的擠出效應(yīng)。

2014年，黨的十八大提出讓市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中發(fā)揮決定性作用，為PPP提供了又一政策機(jī)遇。與此同時(shí)，中國(guó)城市化經(jīng)過(guò)十年高速發(fā)展，在取得成就的同時(shí)出現(xiàn)了大量問(wèn)題，伴隨土地財(cái)政的不可持續(xù)，地方債務(wù)問(wèn)題嚴(yán)峻。財(cái)政部、發(fā)改委、住建部等紛紛出臺(tái)措施推動(dòng)PPP項(xiàng)目。發(fā)改委PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，2014年以來(lái)，中國(guó)已推出PPP項(xiàng)目共計(jì)1043個(gè)，總投資1.97萬(wàn)億元，試點(diǎn)項(xiàng)目從經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域向社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域轉(zhuǎn)變。這一階段，PPP也體現(xiàn)出新的特點(diǎn)：第一，并購(gòu)機(jī)會(huì)增多。國(guó)家要推動(dòng)混合所有制經(jīng)濟(jì)，并購(gòu)將是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的重要手段。第二，多個(gè)PPP項(xiàng)目同時(shí)推進(jìn)的情況會(huì)增加。多個(gè)相關(guān)項(xiàng)目綜合考慮可以減少浪費(fèi)，提高效益。第三，中國(guó)企業(yè)走出國(guó)門(mén)做PPP的情況會(huì)增加{2}。

通過(guò)對(duì)PPP在我國(guó)的發(fā)展階段分析可以看出，快速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求和城鎮(zhèn)化帶來(lái)的生活基礎(chǔ)設(shè)施需求，是我國(guó)PPP項(xiàng)目發(fā)展的外在動(dòng)力，但是我國(guó)PPP項(xiàng)目的推廣缺乏內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制。PPP項(xiàng)目一直是在政府強(qiáng)力推動(dòng)下進(jìn)行，一般是政府財(cái)政收入下滑，為緩解財(cái)政壓力、吸引民營(yíng)資本，推出一批試點(diǎn)項(xiàng)目，之后受外金融危機(jī)、非典等外部因素影響，民營(yíng)資本實(shí)力、政府財(cái)政均受沖擊，PPP項(xiàng)目數(shù)量進(jìn)入低谷。居民不斷增長(zhǎng)的需求與政府財(cái)政收入下滑，受財(cái)政資金缺口的影響，政府又需引入一批PPP項(xiàng)目，于是又陷入又一輪周期當(dāng)中?？梢哉f(shuō)，2014年以前PPP并沒(méi)有當(dāng)作一種長(zhǎng)效機(jī)制，只作為緩解政府資金壓力的臨時(shí)性措施。PPP在我國(guó)推行已經(jīng)30個(gè)年頭，如何避免再次陷入這種推動(dòng)、試點(diǎn)的循環(huán)，需要從以下幾個(gè)方面改善：一是破除觀念障礙，PPP不僅可以緩解財(cái)政壓力，最根本的作用還是在于提高公共物品建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率；二是內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制，建立項(xiàng)目的合理收益率機(jī)制，吸引私人企業(yè)加入；三是合作機(jī)制，注意程序規(guī)范、過(guò)程合理、透明，真正引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；四是繼續(xù)完善相關(guān)法律法規(guī)，并提高法律法規(guī)執(zhí)行效率。

三、我國(guó)PPP實(shí)踐存在的問(wèn)題

雖然PPP在我國(guó)已經(jīng)有三十年的歷史，但總的來(lái)看我國(guó)PPP實(shí)踐尚不成熟，在前期的PPP實(shí)踐中也有很多失敗的案例。通過(guò)世界銀行數(shù)據(jù)庫(kù)，也可以看出在“金磚五國(guó)”中我國(guó)項(xiàng)目失敗的概率僅次于印度，屬于第二高的國(guó)家。分析目前我國(guó)PPP實(shí)施存在的問(wèn)題，主要有以下幾方面：

第一，從政府參與主體來(lái)看，PPP項(xiàng)目涉及多個(gè)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)，領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)之間政策可能發(fā)生沖突。政府政策變動(dòng)也是PPP項(xiàng)目面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)，如電力市場(chǎng)改革、中央政府強(qiáng)電政策、2008年政府出臺(tái)的4萬(wàn)億刺激計(jì)劃，以及政府實(shí)行節(jié)假日高速免費(fèi)政策，即使一個(gè)很小的政策調(diào)整，都可能給PPP項(xiàng)目帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。以及政府違約等機(jī)會(huì)主義行為，也會(huì)影響PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。更重要的是我國(guó)公共物品定價(jià)機(jī)制尚不完善，公共物品提供項(xiàng)目的定價(jià)權(quán)，如水價(jià)、電價(jià)、交通費(fèi)等仍掌握在政府手中。

第二，從民營(yíng)參與主體看。在我國(guó)，民營(yíng)參與主體主要有外商、民營(yíng)企業(yè)和包括央企在內(nèi)的國(guó)有企業(yè)。從外商來(lái)說(shuō)，外國(guó)投資人往往偏好經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)性項(xiàng)目，影響基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的平衡；從國(guó)有企業(yè)看，目前，我國(guó)國(guó)有企業(yè)成為PPP私人參與主體的主流，然而由于國(guó)有企業(yè)官員級(jí)別往往與地方政府評(píng)級(jí)，依托政治優(yōu)勢(shì)和資金實(shí)力，國(guó)有企業(yè)對(duì)私人企業(yè)有擠出效應(yīng)，破壞了PPP公平競(jìng)爭(zhēng)的生態(tài)。而且，國(guó)有企業(yè)常常具有國(guó)有企業(yè)法人缺位、管理效率不佳的詬病，限制了PPP模式自身優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮；從民營(yíng)企業(yè)說(shuō)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資大、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，民營(yíng)企業(yè)資金籌措渠道少，一方面中國(guó)金融機(jī)構(gòu)缺少對(duì)項(xiàng)目貸款的認(rèn)識(shí)，不能為PPP項(xiàng)目提供項(xiàng)目貸款，另一方面企業(yè)債券市場(chǎng)不成熟，并且國(guó)際同行的項(xiàng)目擔(dān)保方式在中國(guó)也沒(méi)有配套的法律支持。除此之外，民營(yíng)企業(yè)也缺乏基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)。

第三，從法律制度上看。目前我國(guó)PPP法律環(huán)境不完善。中國(guó)的PPP法律配套制度不完善，如PPP項(xiàng)目的爭(zhēng)端解決機(jī)制、再談判機(jī)制、項(xiàng)目調(diào)整機(jī)制、信息公開(kāi)程度、公開(kāi)透明的招投標(biāo)程序等方面都有待提高。我國(guó)出臺(tái)的PPP方面的法律法規(guī)主要以辦法、通知形式居多，上升到法律層面的比較少。PPP模式具有“雙邊鎖定”特點(diǎn)，由于PPP資產(chǎn)的專(zhuān)用性，私人企業(yè)進(jìn)行投資后不能隨意撤資，而對(duì)于政府的違約行為往往無(wú)能為力。由于PPP項(xiàng)目的時(shí)間長(zhǎng)，面臨不完全合約情況，而我國(guó)的PPP項(xiàng)目往往缺乏調(diào)整機(jī)制，如價(jià)格調(diào)整機(jī)制、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整機(jī)制、退出機(jī)制等。

注釋

{1}柯永建，王守清，陳炳泉.激勵(lì)私營(yíng)部門(mén)參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的措施.清華大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版）2009年第49卷第9期。

{2}金永祥.從中國(guó)PPP發(fā)展歷程看未來(lái)-中國(guó)水網(wǎng) http：//news.h2o-china.com/html/2014/08/129906_1.shtml。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：趙陽(yáng)（1987-），女，滿(mǎn)族，北京人，畢業(yè)于中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院經(jīng)濟(jì)系，研究方向：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，學(xué)歷：博士。