我國高校財政績效撥款創(chuàng)新研究

胡服　楊春麗

摘 要：高校是我國培育高新技術(shù)人才及后備人才的核心基地，肩負(fù)著“教育興國、科技強(qiáng)國”的重要?dú)v史使命，其教學(xué)質(zhì)量的好壞、科研水平的高低直接關(guān)系到“中國夢、強(qiáng)國夢”的實現(xiàn)程度。因此，進(jìn)一步完善高校財政撥款政策導(dǎo)向，健全高等教育經(jīng)費(fèi)績效撥款體系，充實財政撥款績效考評指標(biāo)，著力解決高校收入瓶頸和績效瓶頸，全面提升教學(xué)質(zhì)量、科研水平、人才培養(yǎng)能力和社會服務(wù)水平，構(gòu)筑李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)的“政府搭臺，高校唱戲”的寬松環(huán)境，才能促進(jìn)我國高校走內(nèi)涵式可持續(xù)發(fā)展道路。

關(guān)鍵詞：高校 財政撥款 績效指標(biāo) 公開透明 獎優(yōu)罰劣 質(zhì)量提升

中圖分類號：F233 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）06-108-03

從1978年到2014年不到40年時間，我國高等教育呈現(xiàn)出以學(xué)生人數(shù)增加和校舍規(guī)模擴(kuò)大為標(biāo)志的外延式快速增長態(tài)勢，實現(xiàn)了教育領(lǐng)域普及化和大眾化，為“強(qiáng)國夢、中國夢”培育了越來越多的社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需的經(jīng)世致用的知識型、科技型及應(yīng)用型人才，為我國的日益強(qiáng)盛和繁榮做出了功不可沒的貢獻(xiàn)。但在我國高?？缭绞桨l(fā)展中由于絕大多數(shù)高校只顧擴(kuò)大校舍占地規(guī)模和在校學(xué)生規(guī)模，從而引發(fā)了我國高等教育資源的全面緊張。同時由于盲目擴(kuò)招和盲目圈地，造成了極大的社會資源浪費(fèi)，教學(xué)質(zhì)量日益下滑，人才培養(yǎng)不斷退步，科研水平滯步不前，資金績效難以體現(xiàn)，以“增加招生人數(shù)、校舍面積、新建學(xué)校數(shù)”為標(biāo)志和以生均定額撥款為標(biāo)準(zhǔn)的高等教育經(jīng)費(fèi)撥款制度已越來越為人所詬病。

一、我國高校財政績效撥款的現(xiàn)狀與問題分析

我國高校在經(jīng)費(fèi)來源上以財政撥款為主，學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等收入為輔。如果沒有國家允許的收費(fèi)政策和財政撥款，我國高校的發(fā)展將舉步維艱。雖然國家對高校的資金投入呈逐年上升趨勢，但仍滿足不了高校增長更快的學(xué)生規(guī)模和校舍規(guī)模，滿足不了高校提升教學(xué)質(zhì)量、科研水平和擴(kuò)大社會服務(wù)能力的迫切需要。

（一）高校財政績效撥款的涵義

高校財政績效撥款是以高校在教學(xué)質(zhì)量、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)等方面的績效狀況作為撥款依據(jù)，以“績效好壞”作為撥款標(biāo)準(zhǔn)，堅持“少花錢，多辦事，辦好事，辦實事”的原則，保證財政資金花得值得，花得有效。與傳統(tǒng)的投入撥款制度相比，績效撥款的主要特征是非常注重資金的使用效率和社會效益，它實現(xiàn)了政府對高校財政撥款經(jīng)費(fèi)使用的有效控制，促使高校在發(fā)展過程中把有限的資金用在刀刃上，促使高校更加注重教育資金的效率與效益，避免了以往高?！澳瓿跎焓忠X，年中設(shè)法花錢，年末突擊付錢。錢用了事辦了，有效無效誰也不知道。有的甚至事還沒辦錢就用完”的“不管效益只管要錢花錢”的陋習(xí)，很容易把高校從單純注重財政撥款的資金數(shù)量轉(zhuǎn)向財政撥款資金的數(shù)量和使用效益并舉上來，一方面使我國教育的資源配置更加合理和更加注重績效，另一方面更能激發(fā)高校提升教學(xué)水平、科研水平和社會服務(wù)水平的積極性、創(chuàng)新性、有效性。

（二）我國高校財政績效撥款存在的問題及原因分析

為適應(yīng)我國教育領(lǐng)域的綜合改革和高等教育由“精英教育”向“大眾教育”的轉(zhuǎn)變，從2007年開始，我國對高校的撥款制度進(jìn)行了史無前列的改革，雖然實現(xiàn)了以重視預(yù)算績效為主，以“基本支出+項目支出”為類別的財政績效撥款制度，但仍以高校在校學(xué)生人數(shù)為主要依據(jù)，按照既定的生均定額撥款標(biāo)準(zhǔn)確定各高校下一年度的財政撥款總額，并沒有完全考慮高校的辦學(xué)成本，更沒有考慮財政撥款的績效因素，不利于高校的可持續(xù)發(fā)展。

1.財政績效撥款“馬太效應(yīng)”突出。以云南省為例，從2005～2012年的8年內(nèi)，對各高校的經(jīng)費(fèi)安排仍執(zhí)行“生均定額撥款+學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)收入”的制度，同時通過對省屬各高校的績效考評額外安排部分績效考評專項資金給各高校。另外，雖然歷經(jīng)了8年績效考評，但至今沒有向社會或各高校公布相關(guān)的考評原則、標(biāo)準(zhǔn)、方法、口徑、指標(biāo)內(nèi)涵及計算公式、評分標(biāo)準(zhǔn)及考評結(jié)果、績效考評專項資金安排標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，并且對省屬24所高校采取同樣的評分標(biāo)準(zhǔn)，不區(qū)分辦學(xué)層次和辦學(xué)類型。由此可看出，我國對高校的績效撥款并沒有真正體現(xiàn)，且績效考評部門是政府財政部門，指標(biāo)以財政部門確定的為準(zhǔn)（指標(biāo)類型并沒有考慮各高校的類別與層次），各指標(biāo)權(quán)重也不十分科學(xué)和合理，從而很容易導(dǎo)致高等教育資金配置出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”。所謂馬太效應(yīng)是指將辦學(xué)實力參差不齊的高校放在一起進(jìn)行考核評價，就會導(dǎo)致實力越弱的高?？冃гu價結(jié)果就會越低，從而其所獲得的財政績效撥款就會越少，最終導(dǎo)致其用于提高辦學(xué)層次的資金與資源就更少，投入到教學(xué)質(zhì)量提升方面的資金也就更少，其教學(xué)質(zhì)量的提高速度就會越來越慢，這樣又會導(dǎo)致財政績效撥款評價更低，如此形成一個惡性循環(huán)過程，很難實現(xiàn)高校“大眾化”教育質(zhì)量的提升。

2.績效考評缺乏公正性和透明度。國家對高校經(jīng)費(fèi)撥款按照“學(xué)校申報—教育主管部門審核匯總—財政部門核實撥付—高校據(jù)實依規(guī)開支—年終決算上報—下年績效考評”的程序進(jìn)行管理與監(jiān)督，形成了“政府主管部門—高校”的經(jīng)費(fèi)管控與被管控的兩元機(jī)制。在這兩元機(jī)制中主要存在以下問題：

第一，政府主管部門即財政部門要績效考核，且由它來考核，經(jīng)費(fèi)使用部門即高校被考核且不愿被考核，由于缺乏有效的考核評價政策和獎懲激勵措施，高校處于“被動、承受、應(yīng)付”的狀態(tài)，使得高校對績效考評的積極性并不高。

第二，參與績效考評的相關(guān)專家均由財政部門臨時安排或聘請，在考評成員安排上缺乏公開性、廣泛性和專業(yè)性。雖然后來引入了會計師事務(wù)所參與高校資金績效考評，但會計師事務(wù)所的主要任務(wù)是核實和審核各高校賬務(wù)處理和決算報表編報的正確性、合理性，以及績效自評報告的真實性等內(nèi)容，并沒有履行社會中介對績效的評價職能。

第三，政府財政部門每年對高校的績效考評結(jié)果和績效獎勵資金情況并沒有對社會公開；

第四，政府財政部門至今沒有形成一個規(guī)范的文件公布對高校進(jìn)行財政撥款績效考核的內(nèi)涵、內(nèi)容、原則、標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序和考核結(jié)果獎懲標(biāo)準(zhǔn)等核心內(nèi)容。

3.績效評價指標(biāo)體系亟待完善。以云南為例，省財政廳自2008年起組織相關(guān)專家對云南省各高校進(jìn)行省屬院?？冃Э荚u，根據(jù)重點學(xué)科（8%）；重點特色專業(yè)（6%）；精品課程（5%）等14個一級指標(biāo)和國家級、精品課程數(shù)、博士點數(shù)、碩士點數(shù)等38個二級指標(biāo)對各高校提供的自評報告和相關(guān)證明材料進(jìn)行評價和考核，最后由省財政廳根據(jù)專家考評結(jié)果分別撥給各高校50～300萬元的績效考評專項經(jīng)費(fèi)，由于這些指標(biāo)設(shè)計不全面，評價分值不科學(xué)，特別是博士點、碩士點占比較高，這對大多數(shù)沒有博士、碩士點的高校來說極為不公平，同時由于考評不分類型不分層次，反而影響了高校參評的積極性，同時較少的績效考評專項資金對高校的刺激性并不強(qiáng)，難以達(dá)到提升資金績效的目的。

二、健全法制，細(xì)化指標(biāo)，嚴(yán)格考評，突出獎懲，全面提升資金績效

為全面推進(jìn)我國高校精細(xì)化、績效化、責(zé)任化、標(biāo)準(zhǔn)化和質(zhì)量化的內(nèi)涵式發(fā)展，促進(jìn)教學(xué)科研水平和人才培養(yǎng)水平跨步子、上臺階，保證我國“教育興國，科技強(qiáng)國”的重大決策得以貫徹落實，實現(xiàn)“強(qiáng)國夢、中國夢”的偉大奮斗目標(biāo)，急需采取措施完善教育經(jīng)費(fèi)績效撥款體制，細(xì)化資金績效考評指標(biāo)，嚴(yán)格資金績效考評過程，加大獎優(yōu)罰劣力度，全面推行“以績效為導(dǎo)向，責(zé)任為保證，獎懲為手段，質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)”的高校教育經(jīng)費(fèi)績效撥款制度，做精、做細(xì)、做實、做好資金績效，確保我國高校自我約束、自我提升，創(chuàng)新教學(xué)，提升科研，突出特色，保證績效，持續(xù)發(fā)展。

（一）完善績效撥款機(jī)制

全面深化教育領(lǐng)域綜合改革的核心是我國各級政府部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步簡政放權(quán)，加大力度改革現(xiàn)行高校財政撥款體制機(jī)制，提高高校生均定額撥款標(biāo)準(zhǔn)，采取有效措施加強(qiáng)高校績效考評獎懲，充分?jǐn)U大高校收費(fèi)自主權(quán)和經(jīng)費(fèi)支配自主權(quán)，全面構(gòu)建高校資金使用績效考核評價規(guī)范體系，重點引導(dǎo)高校走“教學(xué)強(qiáng)校、科研強(qiáng)校和服務(wù)強(qiáng)?！眱?nèi)涵式發(fā)展道路。

1.政府主管部門應(yīng)當(dāng)將提升高校教學(xué)、科研質(zhì)量，人才培養(yǎng)水平和社會服務(wù)能力做為教育經(jīng)費(fèi)財政撥款體制機(jī)制改革的攻關(guān)重點，與時俱進(jìn)，針對當(dāng)前高校走內(nèi)涵式發(fā)展道路形成的新局面完善并制定傾斜高校的財政撥款政策和投融資鼓勵及優(yōu)惠措施，進(jìn)一步簡政放權(quán)，要形成李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)的“政府搭臺，高校唱戲”的寬松環(huán)境。

2.改革現(xiàn)行高校教育經(jīng)費(fèi)撥款體制，全面實行“生均定額足額撥款+績效考評撥款”的高校新型教育經(jīng)費(fèi)撥款制度?！吧~足額撥款”指對高校日常教學(xué)科研經(jīng)費(fèi)及維持經(jīng)費(fèi)一律以實際在校學(xué)生人數(shù)為依據(jù)，按生均1.2萬元/生·年足額安排財政資金，除按月由財政直接支付高校人員工資部分外，其余資金應(yīng)在一年內(nèi)分四次在每個季度初足額下達(dá)至高校零余額賬戶用款額度，授權(quán)高校根據(jù)日常教學(xué)科研情況和設(shè)備設(shè)施維護(hù)情況統(tǒng)籌安排使用，政府財政部門和教育主管部門應(yīng)加強(qiáng)對高校資金使用的監(jiān)管，實時糾正、指導(dǎo)和督促高校合理、合法、高效使用財政資金?！翱冃Э荚u撥款”指除足額撥付生均定額財政資金外，財政部門還應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家改革發(fā)展方向、人才培養(yǎng)重點和社會需求等方面制定以績效為導(dǎo)向，考評為手段，獎懲為重點的財政績效撥款雙評獎懲制度。其具體做法：一是在足額安排生均定額撥款外，再安排每個高校1000～8000萬元的績效資金指標(biāo)；二是每年10月末前由政府財政部門和教育主管部門會同發(fā)展改革委員會研究下達(dá)財政績效資金申報重點、要求及指南；三是每年10～11月由每個高校根據(jù)申報重點、要求和指南以及本校實際情況、教學(xué)科研能力和競爭實力進(jìn)行申報；四是每年12月由績效考評部門（注：該部門應(yīng)由政府直接領(lǐng)導(dǎo)，綜合財政、教育、稅收、科研、企業(yè)等方面的權(quán)威專家組成）對各高校申報的材料進(jìn)行考核評價，并參照以前年度績效情況，綜合評定各高?？冃陥蟮梅?，根據(jù)申報得分情況提出對各高校財政績效撥款總額安排的建議；五是次年1月份績效考評部門對高校上年績效目標(biāo)實現(xiàn)情況進(jìn)行全面、規(guī)范、嚴(yán)格考評，確定年度績效考評得分總額；六是根據(jù)既定的財政績效考評獎懲制度確定各高校的績效獎懲額度。即績效目標(biāo)完成程度小于100%的高校，不獎勵，并按上年該?？冃зY金總額的10%～60%扣減該校當(dāng)年生均定額撥款總額（扣減比率按實際績效目標(biāo)完成程度不足100%的部分的2倍計算）；績效目標(biāo)完成程度等于100%的高校，不獎勵，也不扣除生均定額撥款總額；績效目標(biāo)完成程度大于100%的高校，給予上年該?？冃зY金總額的10%～30%的績效獎勵資金；七是根據(jù)績效申報得分和年度績效考評得分情況以及績效獎懲政策，由績效考評部門確定各高校當(dāng)年財政績效撥款總額，報請政府人大常委會同意；八是為保證高校及時完成，甚至超額完成績效目標(biāo)，財政績效撥款資金應(yīng)在當(dāng)年1～2月份內(nèi)一次性下達(dá)至高校財政資金零余額賬戶用款額度中，由高校按照項目實施計劃合理、合法、統(tǒng)籌安排使用。

3.取消高校學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi)納入財政預(yù)算外資金專戶管理的規(guī)定，高校每年按規(guī)定收取的學(xué)生學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等收入全額留歸學(xué)校統(tǒng)籌安排使用，不再執(zhí)行全額上繳財政預(yù)算外資金專戶，政府也不再對高校收取的學(xué)生學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等收入進(jìn)行統(tǒng)籌。

（二）細(xì)化考核評價指標(biāo)

科學(xué)、合理的績效考核評價指標(biāo)是客觀、公正、公開進(jìn)行財政績效撥款效率效果評價的定量、定性的核心標(biāo)準(zhǔn)，是評價績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的主要標(biāo)準(zhǔn)和關(guān)鍵依據(jù)，是實事求是評價高校教學(xué)質(zhì)量、人才培養(yǎng)質(zhì)量、社會服務(wù)質(zhì)量和科研水平是否保持和持續(xù)提升的判斷尺度。要保證高校資金績效考評真正做到客觀、公正、公平，真正能夠促進(jìn)高校重視資金績效，提升教學(xué)科研水平和學(xué)生綜合素質(zhì)及社會服務(wù)能力，就必須使用針對性強(qiáng)，適用性高，涵蓋面廣，重點突出、便于操作的可量化、能細(xì)化且公開透明的考評指標(biāo)體系。筆者結(jié)合高校實情制定了綜合績效、科研績效、社會服務(wù)績效、教學(xué)績效及發(fā)展績效等5個一級指標(biāo)；財務(wù)管理績效、科研成果績效、社會培養(yǎng)能力、畢業(yè)生就業(yè)能力、資本積累能力等20個二級指標(biāo)，生均收入增長率、收支結(jié)余率、國家級科研獎、著作權(quán)、專利權(quán)等77個三級指標(biāo)，以期能夠涵蓋高校方方面面，做實、做細(xì)績效考評。

（三）嚴(yán)格資金績效評價

政策的生命力在于執(zhí)行?？茖W(xué)合理的績效考評政策如果沒有得以嚴(yán)格的執(zhí)行那將是一紙空文，無法起到提升高校資金績效的目標(biāo)。

1.應(yīng)成立獨(dú)立的由政府直接管理的高校財政績效撥款考評部門，抽調(diào)財政、教育、稅收、高校、企業(yè)等領(lǐng)域中的綜合素質(zhì)高、專業(yè)技術(shù)強(qiáng)、科研水平突出的各行各業(yè)知名專家組成財政績效撥款考評工作組，由政府分管高校工作的省級領(lǐng)導(dǎo)任組長，全面負(fù)責(zé)高校財政績效撥款考評工作。

2.明確考評工作組成員的入選標(biāo)準(zhǔn)和身份、職責(zé)、權(quán)限和保密責(zé)任等，保證入選專家確能勝任此項工作，且能夠全身心投入此項工作進(jìn)行公正、公開、嚴(yán)格的績效考評。

3.在規(guī)定時間、規(guī)定地點及時組織工作組專家開展考評工作，從收集資料一直到公布考評結(jié)果都要按照規(guī)定的程序，明確的標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)的方法，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度進(jìn)行公正、公開、實事求是的考核與評價，最終向社會統(tǒng)一公布評審結(jié)果。

（四）注重獎優(yōu)罰劣導(dǎo)向

對高校進(jìn)行資金績效考評的主要目的是讓高校全力重視教學(xué)質(zhì)量、科研水平、人才培養(yǎng)能力和社會服務(wù)水平的效率效果。因此應(yīng)當(dāng)針對高?？冃Э荚u結(jié)果制定導(dǎo)向明顯、激勵強(qiáng)烈、懲罰嚴(yán)厲的財政績效撥款獎懲政策。逐步完善績效問責(zé)制和績效獎懲制，明確資金使用主體責(zé)任，形成“誰做事誰花錢，誰花錢誰擔(dān)責(zé)，誰花錢誰求效”的績效使用機(jī)制，建立健全評價程序、評價標(biāo)準(zhǔn)、評價結(jié)果公開通報機(jī)制。每一年根據(jù)績效考評結(jié)果，對績效考評全額完成（即績效目標(biāo)完成程度為100%）的，不獎也不懲；對績效考評超額完成（即績效目標(biāo)完成程度超過100%以上）的，應(yīng)按上年核定的財政績效撥款總額的10～30%獎勵；對績效考評未完成（即績效目標(biāo)實現(xiàn)程度在100%以下）的，一方面嚴(yán)格審查和控制下一年度的績效申報，從嚴(yán)從緊核定績效撥款資金，另一方面應(yīng)按實際績效目標(biāo)完成程度不足100%的部分的2倍計算扣減該校當(dāng)年生均定額撥款總額。對不積極申報且沒有財政績效撥款資金的高校應(yīng)每年扣減其生均定額財政撥款總額10%的經(jīng)費(fèi)。

總之，高校是我國高等教育的核心力量和領(lǐng)軍中樞，肩負(fù)著“教育強(qiáng)國、科技強(qiáng)國”的歷史使命，是實現(xiàn)“強(qiáng)國夢、中國夢”，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中堅力量。因此，轉(zhuǎn)變高校發(fā)展戰(zhàn)略，完善高校撥款體制機(jī)制，著力解決高校收入瓶頸、指標(biāo)瓶頸、績效瓶頸和發(fā)展瓶頸，全面建立健全“以績效為導(dǎo)向，責(zé)任為保證，獎懲為手段，質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)”的“權(quán)利到位，責(zé)任到位，資金到位，績效到位”的以績效為核心的新型體制機(jī)制，做精、做細(xì)、管實、管好資金績效，切實解決高校外延式發(fā)展的疑難雜癥，確保高校自我約束有保障，資金使用有效益，教學(xué)質(zhì)量有保證，科研成果上檔次，辦學(xué)特色更顯著，持續(xù)發(fā)展更牢固。

[基金項目：本文系中國教育會計學(xué)會2014年重點課題“我國高校內(nèi)涵式發(fā)展與績效撥款研究——以云南省為例從財務(wù)視角探析高校發(fā)展”階段性成果。]

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[3] 胡服.我國高校內(nèi)涵式發(fā)展與財政績效撥款研究.云南人民出版社專著，2015.10

[4] 孫慧玲.完善我國高等教育財政績效撥款模式的思考[J].會計之友，2014

（作者單位：云南財經(jīng)大學(xué)，云南省保安協(xié)會 云南昆明 650221）

（責(zé)編：呂尚）