新興業(yè)態(tài)背景下上海提升政府監(jiān)管服務(wù)能力研究

摘 要：在“互聯(lián)網(wǎng)+”和智能制造的推動(dòng)下，上海的新興業(yè)態(tài)發(fā)展迅猛，這在滿足人們多樣化、個(gè)性化的社會(huì)需求的同時(shí)，也對(duì)政府的監(jiān)管服務(wù)能力造成了沖擊，政府原有的行業(yè)性、階段性、實(shí)體性、確定性監(jiān)管服務(wù)模式不適應(yīng)新興業(yè)態(tài)的發(fā)展要求。在這種情況下，上海應(yīng)該構(gòu)建彈性化的政府管理模式，著力加強(qiáng)政府監(jiān)管服務(wù)的融合性、整體性、虛擬性和開放性。

關(guān)鍵詞：新興業(yè)態(tài) 政府監(jiān)管服務(wù)能力 彈性化政府 產(chǎn)業(yè)融合

中圖分類號(hào)：F127

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）06-023-02

一、上海新興業(yè)態(tài)的崛起

當(dāng)前以信息技術(shù)為核心的新產(chǎn)業(yè)革命正在顛覆傳統(tǒng)制造業(yè)、商業(yè)和金融業(yè)模式，以互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等新技術(shù)為支撐的信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)生了深度融合，網(wǎng)絡(luò)借貸、跨境電子商務(wù)、創(chuàng)客空間等新興業(yè)態(tài)正是這種產(chǎn)業(yè)融合的結(jié)晶。新興業(yè)態(tài)在給人們的生活帶來便利的同時(shí)，也對(duì)傳統(tǒng)的政府管理模式和機(jī)制構(gòu)成了沖擊與挑戰(zhàn)。如何使政府適應(yīng)新興業(yè)態(tài)的發(fā)展，為新興業(yè)態(tài)企業(yè)構(gòu)建科學(xué)的市場(chǎng)治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)高效的監(jiān)管與優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，成為了一個(gè)政府和學(xué)界共同面臨的現(xiàn)實(shí)問題。

新興業(yè)態(tài)培育是上海推動(dòng)工業(yè)化與信息化深度融合、建設(shè)具有全球影響力的科創(chuàng)中心的重要舉措。目前，上海的國家級(jí)、市級(jí)、區(qū)級(jí)企業(yè)技術(shù)中心分別達(dá)到48家、399家和899家。高新技術(shù)企業(yè)在科技創(chuàng)新中的主導(dǎo)性作用明顯增強(qiáng)，全市共有78家技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，其中有52家是由高新技術(shù)企業(yè)牽頭建立的。在新興業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展的過程中，涌現(xiàn)出以快錢、一號(hào)店、車聯(lián)網(wǎng)、聚力傳媒、掌健網(wǎng)為代表的一批優(yōu)秀企業(yè)及項(xiàng)目。彼得·德魯克認(rèn)為，創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)在于為顧客創(chuàng)造出新的價(jià)值。市民在消費(fèi)新興業(yè)態(tài)帶來的新價(jià)值時(shí)，滿足了自己潛在的、個(gè)性化的生活需求。

上海在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和建設(shè)科技創(chuàng)新中心的過程中，出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)融合與業(yè)態(tài)創(chuàng)新的趨勢(shì)。目前，上海的新興業(yè)態(tài)主要有三類：一類是“從制造到智造”，使產(chǎn)品的信息化、智能化程度大幅提高，如智能機(jī)器人、3D打印、新型顯示等；一類是“從制造到制造+服務(wù)”的制造業(yè)服務(wù)業(yè)相融合的新興業(yè)態(tài)，如衛(wèi)星導(dǎo)航、車聯(lián)網(wǎng)、智慧醫(yī)療等；還有一類是“從服務(wù)到服務(wù)”的以跨界融合服務(wù)為基本特征的新興業(yè)態(tài)，包括互聯(lián)網(wǎng)金融、云計(jì)算、大宗商品交易平臺(tái)等。為了適應(yīng)新興業(yè)態(tài)的發(fā)展，上海市正在轉(zhuǎn)變政府公共服務(wù)和行業(yè)管理方式，在政府信息資源公開、數(shù)據(jù)開放和共享應(yīng)用以及實(shí)施負(fù)面清單管理等方面做出了積極的探索，為新興業(yè)態(tài)的發(fā)展創(chuàng)造更加開放的市場(chǎng)條件和更為廣闊的市場(chǎng)空間。

二、新興業(yè)態(tài)對(duì)上海政府監(jiān)管服務(wù)提出的挑戰(zhàn)

新興業(yè)態(tài)的發(fā)展從四個(gè)方面對(duì)現(xiàn)行的政府管理模式造成了沖擊。第一，對(duì)政府管理的行業(yè)性造成了沖擊。在傳統(tǒng)的科層體制下，政府以部門和層級(jí)的方式對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管和服務(wù)。在上海的政府體系中，市科委負(fù)責(zé)管理科技型企業(yè)，市經(jīng)信委負(fù)責(zé)管理制造業(yè)企業(yè)，市商委負(fù)責(zé)商業(yè)貿(mào)易企業(yè)，市發(fā)改委負(fù)責(zé)審批固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。四個(gè)經(jīng)濟(jì)管理部門各司其職，按照規(guī)范與慣例對(duì)不同的行業(yè)與企業(yè)進(jìn)行管理。新興業(yè)態(tài)的發(fā)展模糊了產(chǎn)業(yè)和部門間的界限，原有的行業(yè)性管理無法應(yīng)對(duì)新興業(yè)態(tài)層出不窮的局面。例如，電子商務(wù)行業(yè)屬于市商委的管轄范圍，然而商業(yè)模式的創(chuàng)新也同樣需要市科委出臺(tái)激勵(lì)政策。第二，對(duì)政府管理的階段性造成了沖擊。在傳統(tǒng)的管理模式之下，政府對(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的管理遵循著產(chǎn)業(yè)鏈邏輯，即按照產(chǎn)業(yè)鏈的上下游區(qū)分不同的管理領(lǐng)域，有針對(duì)生產(chǎn)領(lǐng)域的管理，有針對(duì)物流領(lǐng)域的管理，還有針對(duì)銷售領(lǐng)域的管理。隨著信息技術(shù)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的不斷滲透，某些產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)鏈上下游之間融合發(fā)展的新興業(yè)態(tài)。政府原有的階段性管理模式難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)鏈整合的需要。例如，上海出現(xiàn)了平臺(tái)企業(yè)自營物流業(yè)務(wù)的案例，而現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)法規(guī)禁止沒有自營貨運(yùn)工具的平臺(tái)企業(yè)開具物流行業(yè)的增值稅發(fā)票，進(jìn)而提高了企業(yè)的經(jīng)營成本。第三，對(duì)政府管理的實(shí)體性造成了沖擊?，F(xiàn)行的政府管理體制機(jī)制，是根據(jù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行特點(diǎn)設(shè)計(jì)的。而新興業(yè)態(tài)大多屬于虛擬經(jīng)濟(jì)或?qū)嶓w與虛擬的融合，因此政府在監(jiān)管和服務(wù)的時(shí)候，經(jīng)常捉襟見肘，雖然有宏觀層面的指導(dǎo)性政策，但是在政府管理的“最后一公里”缺乏執(zhí)行力。例如，上海交通部門按照實(shí)體出租車行業(yè)的發(fā)展規(guī)律來規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)約租車行業(yè)，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)約租車行業(yè)進(jìn)入門檻偏高與管制效能低下并存。第四，對(duì)政府管理的確定性造成了沖擊。政府對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的管理具有確定性特征，政府可以根據(jù)自己掌握的信息來判斷產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，以此為基礎(chǔ)制定產(chǎn)業(yè)政策。新興業(yè)態(tài)對(duì)應(yīng)的是以前從未有過的產(chǎn)業(yè)，它的出現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)格局產(chǎn)生了顛覆性的影響。無論是政策制定部門，還是一線執(zhí)法部門，都無法判斷新興業(yè)態(tài)將在何時(shí)何地出現(xiàn)，以及以何種面目出現(xiàn)。有關(guān)部門雖然制定了針對(duì)新興業(yè)態(tài)的鼓勵(lì)政策，但正如上海市經(jīng)信委的一位官員所言，我們其實(shí)并不知道企業(yè)想要什么樣的政策，因?yàn)槲覀儾恢缹?huì)出現(xiàn)什么樣的企業(yè)。

三、政府應(yīng)對(duì)新興業(yè)態(tài)發(fā)展的理論探討

從公共管理方面對(duì)新業(yè)態(tài)發(fā)展的討論，主要集中在政府的適應(yīng)性方面?？缇畴娮由虅?wù)等新業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展，已經(jīng)對(duì)現(xiàn)有的政府管理體制造成了沖擊。在案例研究當(dāng)中，現(xiàn)有的政府管理體制在市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、稅收優(yōu)惠政策、投融資政策、技術(shù)創(chuàng)新政策以及人力資源管理政策等方面都無法適應(yīng)新業(yè)態(tài)的發(fā)展要求，出現(xiàn)了“政府失靈”。{1}

從政府改革的角度來看，彈性化政府理論最能滿足新業(yè)態(tài)發(fā)展背景下政府管理變革的需求。美國學(xué)者彼得斯總結(jié)了20世紀(jì)80年代以來的新公共管理運(yùn)動(dòng)和政府改造實(shí)踐，認(rèn)為彈性化政府是改善當(dāng)代政府治理的模式之一。但他并沒有明確彈性化政府的含義，只是籠統(tǒng)地指出：政府及其機(jī)構(gòu)應(yīng)該有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，而不是用固定的方式回應(yīng)新的挑戰(zhàn)。{2}

在彈性化政府理論提出以后，國內(nèi)學(xué)者也對(duì)它做了一些學(xué)理性闡述。汪玉凱等人從電子政務(wù)的角度討論了彈性化政府的建設(shè)實(shí)踐，指出電子政務(wù)為政府管理模式的彈性化提供了必要條件。{3}蔣滿元從政策制定的角度分析了彈性化政府的特征，發(fā)現(xiàn)彈性化政府在政策制定過程中遵循實(shí)驗(yàn)主義和漸進(jìn)主義的方法。{4}我國臺(tái)灣學(xué)者林水波則在肯定彈性化政府理論積極意義的同時(shí)，指出了彈性化政府發(fā)揮最大效能的條件。{5}

從理論層面來看，建設(shè)彈性化政府是上?；貞?yīng)新興業(yè)態(tài)發(fā)展的最佳途徑。所謂彈性化政府，是與剛性化政府相對(duì)應(yīng)的公共管理理念。剛性化政府是與工業(yè)社會(huì)發(fā)展規(guī)律相適應(yīng)的政府管理模式，這種模式的優(yōu)點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)分工與效率，缺點(diǎn)是缺乏制度彈性。而彈性化政府是后工業(yè)社會(huì)的產(chǎn)物，它體現(xiàn)了知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，與“互聯(lián)網(wǎng)+”和智能制造的內(nèi)在邏輯相吻合。

后工業(yè)社會(huì)是一個(gè)張揚(yáng)個(gè)性與基本生活需要充分滿足的社會(huì)。在這種條件下，公民很容易對(duì)政府提出個(gè)性化的需求，并將這種需求的滿足作為評(píng)價(jià)政府工作的重要標(biāo)準(zhǔn)。新興業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，正是為了滿足人們個(gè)性化的消費(fèi)需求。通過新的商業(yè)模式與服務(wù)形式，新興業(yè)態(tài)將人們內(nèi)心深處潛藏的消費(fèi)欲望充分激發(fā)出來，使其轉(zhuǎn)化為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力。

四、新興業(yè)態(tài)監(jiān)管服務(wù)創(chuàng)新的典型案例：上海跨境電子商務(wù)

2013年11月20日，中國在跨境電子商務(wù)方面取得了突破性進(jìn)展，國內(nèi)首家跨境電子商務(wù)一站式平臺(tái)在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)境內(nèi)成立了。這家名為跨境通的平臺(tái)公司可以為經(jīng)營跨境電子商務(wù)的企業(yè)提供各種配套服務(wù)。通過該平臺(tái)，國內(nèi)買家可以享受一站式跨境商品導(dǎo)購與交易服務(wù)，跨境電商企業(yè)可以體驗(yàn)上海口岸的通關(guān)一體化服務(wù)。截至2015年底，跨境通平臺(tái)提供的進(jìn)口通道，倉儲(chǔ)保稅模式和海外直郵模式兩種。倉儲(chǔ)保稅模式是指進(jìn)口商品從保稅區(qū)內(nèi)的倉庫發(fā)往買家，海外直郵是指進(jìn)口商品直接從國外賣家發(fā)往國內(nèi)買家。

在國家級(jí)政策試驗(yàn)區(qū)的制度框架下，跨境通平臺(tái)既擁有先行先試的稅收優(yōu)惠，又擁有保稅區(qū)傳統(tǒng)的展示交易功能。它的主要優(yōu)勢(shì)集中在三個(gè)方面：第一，擁有功能強(qiáng)大、實(shí)力雄厚的跨境支付平臺(tái)，它的控股股東是上海市屬國有企業(yè)——東方支付有限公司，該公司在跨境支付領(lǐng)域具有豐富的管理運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)；第二，擁有先進(jìn)的物流體系，它與國內(nèi)外大型物流公司展開了密切的合作，包括TNT、DHL、UPS以及順豐速遞等行業(yè)巨頭，跨境電商平臺(tái)與物流企業(yè)之間的戰(zhàn)略合作有效地確保了進(jìn)口商品配送的安全與準(zhǔn)時(shí)；第三，擁有高效快捷的通關(guān)體系，欣海報(bào)關(guān)公司是一家大型的報(bào)關(guān)企業(yè)，在2014年成為了跨境通平臺(tái)的戰(zhàn)略合作伙伴，在欣海報(bào)關(guān)公司的幫助下，跨境通平臺(tái)的進(jìn)口通關(guān)效率大幅度提升，縮短了客戶的等待時(shí)間，極大地改善了平臺(tái)的購物體驗(yàn)。

2013—2016年間，跨境通平臺(tái)享有一定程度的稅收優(yōu)惠，這在一定程度上提高了它的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。普通商品的進(jìn)口稅包括關(guān)稅、進(jìn)口增值稅和消費(fèi)稅，而跨境通平臺(tái)的進(jìn)口商品只需要繳納行郵稅。行郵稅的稅率分為10%、20%、30%、50%四檔，明顯低于一般的進(jìn)口商品稅率。以進(jìn)口嬰幼兒奶粉為例，通過跨境通平臺(tái)入境的奶粉，行郵稅是10%，如果按照普通商品入境，關(guān)稅和進(jìn)口增值稅之和高達(dá)57%。

五、上海提升政府監(jiān)管服務(wù)能力的對(duì)策建議

在新興業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展的背景下，上海提升政府監(jiān)管服務(wù)能力、構(gòu)建科學(xué)高效的市場(chǎng)治理體系，實(shí)現(xiàn)政府管理模式的彈性化變革，應(yīng)該追求以下三個(gè)目標(biāo)：第一，實(shí)現(xiàn)對(duì)新興業(yè)態(tài)項(xiàng)目及平臺(tái)的有效監(jiān)管，以互聯(lián)網(wǎng)思維應(yīng)對(duì)來自互聯(lián)網(wǎng)的挑戰(zhàn)；第二，提升對(duì)新興業(yè)態(tài)企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，根據(jù)企業(yè)的實(shí)際需求制定幫扶和激勵(lì)政策；第三，將新興業(yè)態(tài)的最新成果應(yīng)用到政府管理當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)新技術(shù)、新模式對(duì)政府管理的反哺。

根據(jù)新興業(yè)態(tài)發(fā)展的實(shí)際情況，上海應(yīng)該著力加強(qiáng)政府監(jiān)管服務(wù)的融合性、整體性、虛擬性和開放性。在融合性方面，建議整合不同政府部門的經(jīng)濟(jì)管理職能，調(diào)整委辦局以及內(nèi)設(shè)處室的設(shè)置。在市科委、市經(jīng)信委、市商委、市發(fā)改委等政策制定部門之間建立新興業(yè)態(tài)發(fā)展協(xié)調(diào)小組，在工商、國稅、地稅、食藥監(jiān)、城管等執(zhí)法部門之間建立新興業(yè)態(tài)監(jiān)管協(xié)調(diào)小組，由市政府分管經(jīng)濟(jì)的副市長(zhǎng)或常務(wù)副市長(zhǎng)牽頭組織。此外，不同部門的職能相似科室，應(yīng)該建立低級(jí)別的定期溝通機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管服務(wù)過程中的信息共享。

在整體性方面，建議重塑政府管理新業(yè)態(tài)企業(yè)的流程，通過簡(jiǎn)化審批程序、轉(zhuǎn)換審批方式等辦法，改造新業(yè)態(tài)企業(yè)的營商環(huán)境。改變?cè)械臍w口管理模式，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、企業(yè)融資、外匯管理、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等方面為新興業(yè)態(tài)的發(fā)展掃清障礙。針對(duì)新興業(yè)態(tài)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)融合特征，優(yōu)化財(cái)稅制度，減輕平臺(tái)類企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，可以為平臺(tái)類企業(yè)單獨(dú)制定稅收優(yōu)惠政策。

在虛擬性方面，建議在新興業(yè)態(tài)企業(yè)的登記地與營業(yè)地之間建立合理的稅收分配機(jī)制。建立企業(yè)虛擬登記制度，將稅收繳納、社保繳納、行政許可等事項(xiàng)與虛擬登記地址掛鉤，允許虛擬登記地址與實(shí)際營業(yè)地址長(zhǎng)期分離。在登記地政府與營業(yè)地政府之間建立信息共享機(jī)制，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管中的區(qū)域合作與部門協(xié)調(diào)，推進(jìn)新興業(yè)態(tài)企業(yè)的征信體系建設(shè)。

在開放性方面，建議有條件地放松對(duì)企業(yè)經(jīng)營模式創(chuàng)新的監(jiān)管，建立企業(yè)業(yè)態(tài)創(chuàng)新評(píng)估機(jī)制。在市科委建立新興業(yè)態(tài)發(fā)展服務(wù)中心，專門負(fù)責(zé)跟蹤和收集全市范圍內(nèi)新興業(yè)態(tài)企業(yè)的發(fā)展信息，建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫，為政策部門制定扶持或激勵(lì)政策提供依據(jù)。建立新興業(yè)態(tài)發(fā)展的容錯(cuò)機(jī)制，調(diào)整針對(duì)新興業(yè)態(tài)企業(yè)的政府補(bǔ)貼績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，營造寬容開放的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

[基金項(xiàng)目：2015年上海高校青年教師培養(yǎng)資助計(jì)劃項(xiàng)目（ZZGCD15056）。]

注釋：

{1}沈開艷.轉(zhuǎn)型條件下的新型業(yè)態(tài)及其對(duì)現(xiàn)行管理體制的挑戰(zhàn).廣東社會(huì)科學(xué)，2011（4）

{2}Guy Peters：“The Future of Governing”，University Press of Kansas，2001

{3}汪玉凱.電子政務(wù)與政府管理模式彈性化.中國信息界，2007（19）

{4}蔣滿元.關(guān)于彈性化政府治理模式問題的分析.北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2004（2）

{5}林水波.彈性化政府的設(shè)計(jì)與評(píng)估.公共管理評(píng)論（中國臺(tái)灣），2003

（作者單位：上海工程技術(shù)大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院 上海 201620）

[作者簡(jiǎn)介：潘同人（1985—），男，上海工程技術(shù)大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院講師，法學(xué)博士；研究方向：地方政府與治理]

（責(zé)編：若佳）