我國基層環(huán)境保護執(zhí)法困境與出路

嚴念慈

摘要：生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟文明建設(shè)是當前我國貫徹科學發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。而環(huán)境執(zhí)法工作是生態(tài)文明建設(shè)中最為關(guān)鍵的一環(huán)，同時也是我國環(huán)境法制建設(shè)中最重要的組成部分。但是，基層環(huán)保執(zhí)法人員在實際執(zhí)行中卻被諸多因素所干擾而陷入困境，執(zhí)法效率不高。本文以漢川市為例，對基層環(huán)保情況及執(zhí)法現(xiàn)狀進行研究，分析影響其執(zhí)法效力的有關(guān)因素，并提出相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：基層環(huán)保；執(zhí)法困境；出路

一、問題的提出

漢川市位于湖北省中部偏東，漢水下游，漢川市區(qū)位優(yōu)勢明顯，地處江漢平原腹地，緊鄰武漢，境內(nèi)資源豐富、土地肥沃，素有“江漢明珠”和江漢平原“魚米之鄉(xiāng)”之美譽。隨著我國中部地區(qū)的崛起以及武漢城市圈的建立，漢川市的經(jīng)濟近年來處于高速的發(fā)展階段，政府不斷的招商引資，吸引了很多大企業(yè)來到當?shù)亟◤S。不過近年來，漢川市政府改變了以往粗放式發(fā)展策略，有選擇性的引進一些對環(huán)境污染較小的輕工業(yè)，例如食品加工業(yè)、紡織業(yè)、印染業(yè)等產(chǎn)業(yè)，漢川市產(chǎn)業(yè)園呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元化趨勢。對于歷史遺留下來的一些重污染企業(yè)，特別是二十多家造紙廠，近幾年來，已全部被限令關(guān)停。

此外，作為江漢平原重要的農(nóng)業(yè)基地，漢川市的養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展也特別迅猛，由工業(yè)化和農(nóng)業(yè)化帶來的人口劇增和環(huán)境污染情況問題浮現(xiàn)。環(huán)境的破壞給當?shù)鼐用竦纳钜约案浇r(nóng)民的生產(chǎn)帶來了巨大的威脅。

搞好基層環(huán)境保護工作，不僅是新時代中國的社會建設(shè)要求，同時也是貫徹科學發(fā)展觀，可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。特別是當史上最嚴的“新環(huán)保法”實施一周年后，基層環(huán)保執(zhí)法部門的執(zhí)法效力是否得到了有效提升？“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象是否還在基層存在？為此筆者及其調(diào)研小組通過深入漢川實地，深度訪談基層環(huán)保執(zhí)法部門及其當?shù)仄胀ò傩?，收集到大量一手材料，并對基層環(huán)保執(zhí)法存在的問題及應(yīng)采取的對策進行了探討。

二、漢川市環(huán)保執(zhí)法困境

（一）總體上企業(yè)環(huán)保意識和行為較過去明顯增強，但是力度不夠

1、企業(yè)的環(huán)保意識較以前已經(jīng)明顯的提高，部分企業(yè)已經(jīng)主動承擔起環(huán)保的職責，對企業(yè)生產(chǎn)的污染物進行治理。部分企業(yè)已經(jīng)主動承擔起環(huán)保的職責，對企業(yè)生產(chǎn)的污染物進行治理。目前漢川市有三個污水處理廠，分別是馬口污水處理廠、川東環(huán)能公司、以及城鎮(zhèn)居民生活污水處理廠。大部分企業(yè)已經(jīng)加入污水處理官網(wǎng)，由污水處理廠統(tǒng)一處理工廠排放的污水，并實行在線監(jiān)控。部分大型企業(yè)，例如達利園、銀鷺等企業(yè)自身安置了污水處理設(shè)備，自行處理工廠排放的污水。特別是號稱“史上最嚴”的新《環(huán)保法》開始實施后，“按日處罰”、“查封扣押”、“區(qū)域限批”、“黑名單制度”甚至“行政拘留”對部分企業(yè)是有一定威懾力的，過去環(huán)境執(zhí)法軟弱的狀態(tài)得到了一定程度的改善。如在現(xiàn)場執(zhí)法過程中，基層環(huán)保執(zhí)法人員態(tài)度可以更為強硬，說話也更有力度

2、部分企業(yè)仍存在僥幸心理。雖然新環(huán)保法被稱為“長著牙齒的法律”，尤其是其對環(huán)保部門的充分授權(quán)和嚴苛的失職問責制度對某些違反企業(yè)有著一定的威懾力和震撼力，但是只要企業(yè)的環(huán)保的“守法成本”高于“違法成本”，就會導致部分只顧生產(chǎn)利益的企業(yè)缺乏對污染物的治理，導致污染物的直接排放。

3、即使引進了污水處理工廠，但企業(yè)生產(chǎn)污水處理后產(chǎn)生的污泥同樣會導致二次污染?；鶎迎h(huán)保部門對此顯得舉手無措。需要政府、企業(yè)和社會各方的努力，引進更先進有效的污染治理技術(shù)，從政策的層面解決區(qū)域環(huán)境污染問題。

4、小作坊式的企業(yè)環(huán)保意識偏低，污染相對于大中型企業(yè)而言更為隱蔽。使得環(huán)保監(jiān)察和執(zhí)法工作的難度更為增加。環(huán)保部門常常接群眾舉報，現(xiàn)場執(zhí)法時卻出現(xiàn)“人去樓空”的現(xiàn)象。

（二）基層環(huán)保執(zhí)法工作效率低下

1、執(zhí)法力量呈“倒金字塔”型，基層環(huán)保執(zhí)法缺乏相應(yīng)手段

我國環(huán)保執(zhí)法力量從中央到省一級執(zhí)法力量雄厚，擁有高新技術(shù)、現(xiàn)代化裝備和充裕的資金，環(huán)保執(zhí)法人員的專業(yè)化程度也相當高，但是基層環(huán)保執(zhí)法能力有限、條件欠缺，執(zhí)法力量呈現(xiàn)“倒金字塔型”。具體體現(xiàn)在：

（1）基層執(zhí)法人員專業(yè)化程度低。類似漢川這類的市縣級環(huán)保部門的領(lǐng)導班子成員中，軍轉(zhuǎn)干的非專業(yè)干部占據(jù)相當程度的比例，容易出現(xiàn)非專業(yè)官員官僚化的不良現(xiàn)象。環(huán)保執(zhí)法部門對工作人員專業(yè)化程度的需求相當高，但是市縣，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的執(zhí)法力量特別薄弱。很多人不具有專業(yè)素質(zhì)，絕大多數(shù)也都是軍轉(zhuǎn)過來的，沒有受過正規(guī)的訓練，自身對環(huán)保執(zhí)法的意識不夠強烈，也缺乏一定的專業(yè)技能。此外，基層環(huán)保執(zhí)法人員的數(shù)量配備也無法完全滿足實際需要。例如漢川市級環(huán)境監(jiān)測大隊有編制的執(zhí)法人員只有4-5人，卻要負責全市上千家企業(yè)。這些基層環(huán)保執(zhí)法人員每天都要出勤，奔波于各企業(yè)之間。一旦有緊急需要處理的突發(fā)事件，出去監(jiān)督執(zhí)法的人員都是疲于奔命。尤其是實施突擊檢查時更顯人手不足。

（2）基層環(huán)保執(zhí)法資金短缺、執(zhí)法人員工資較低。調(diào)查中，某位基層環(huán)保執(zhí)法工作者強調(diào)由于缺乏公共財政的投入，目前污染治理的投入非常缺乏、環(huán)保工作經(jīng)費普遍沒有保障。特別是作為基層環(huán)保工作人員，收入水平相對于政府其他行政事業(yè)單位而言總體是比較偏低的。由于取消了過去由環(huán)保部門征收的“排污費”，統(tǒng)一由政府財政撥款支付執(zhí)法人員工資。是否有可能出現(xiàn)涉污企業(yè)行賄執(zhí)法人員以躲避處罰就不得而知了。

（3）裝備配備落后、檢測取證困難。由于我國公布的第一批執(zhí)法部門中沒有環(huán)保監(jiān)察部門，尤其是環(huán)保部門現(xiàn)在被國家有關(guān)部委列為非行政執(zhí)法部門，這些都會給環(huán)保部門在執(zhí)法用車、裝備配備方面造成諸多困難。例如整個漢川市環(huán)保局總共就十幾臺環(huán)境監(jiān)察車，這些車要負責全市包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全部環(huán)境監(jiān)察和執(zhí)法工作，完全是捉襟見肘。此外，基層環(huán)保執(zhí)法還面臨著檢測技術(shù)不夠先進、取證難的問題，不能及時對污染物進行實地檢測，需要借助實驗化驗的手段，使得執(zhí)法工作的現(xiàn)場開展也面臨一定困難。

2、執(zhí)法人員缺乏現(xiàn)場執(zhí)法權(quán)。對于各類環(huán)境違法行為，法律規(guī)定環(huán)境保護行政主管部門只有行政處罰權(quán)，而無現(xiàn)場強制執(zhí)行權(quán)，屬于委托執(zhí)法。面對違法行為，執(zhí)法人員除下達整改通知書責令改正外，再無其他措施保證違法行為不再繼續(xù)發(fā)生。而且環(huán)境保護行政主管部門做出行政處罰決定3個月后才能申請人民法院強制執(zhí)行。這一系列瑣碎的程序下來，需要很多時間和精力，無疑造成了執(zhí)法效率低。而且環(huán)境違法企業(yè)多數(shù)屬中小型企業(yè)，在做出行政罰3個月后早已人去樓空，致使很多違法者逃過了法律的懲處。

3、環(huán)境權(quán)責不明確、執(zhí)法呈現(xiàn)“多龍治水”局面。新環(huán)保法雖然對政府環(huán)境責任進行了規(guī)定，將環(huán)境責任主體規(guī)定為地方各級人民政府、環(huán)保主管部門和其他環(huán)保監(jiān)管部門，但是在實際中，由于缺乏統(tǒng)一的環(huán)境綜合協(xié)調(diào)或監(jiān)管機構(gòu)，政府各部門的協(xié)調(diào)合作也有待加強，這些都會導致環(huán)境責任的落實面臨障礙，產(chǎn)生踢皮球的現(xiàn)象。比如交通運輸車產(chǎn)生了噪音，這個到底是由環(huán)保部門來負責還是交通運輸部門來負責呢？職責不清的時候，由于違法交叉的情況很難處理，一般會導致舉報居民也不清楚到底應(yīng)該交給誰來處理。這樣也會造成執(zhí)法效率低的情況。

4、執(zhí)法尺度以難拿捏、執(zhí)法落實難。首先環(huán)境保護立法一般是框架性的，相對比較抽象，缺乏操作層面的相關(guān)指導和相應(yīng)的處罰規(guī)定。例如新環(huán)保法賦予環(huán)保部門按日計罰的監(jiān)管手段。但是多位基層環(huán)保工作人員表示，目前新環(huán)保法沒有細化處罰條例，自由裁量權(quán)較大。例如新環(huán)保法規(guī)定最高罰100萬元，但從0到100萬元范圍很大，到底罰多少缺乏細則。如何處罰才能既讓執(zhí)法對象心服口服，又能起到有效的震懾作用是目前基層環(huán)保執(zhí)法面臨的又一難題。此外，目前環(huán)境保護的一些法規(guī)與其他法律和規(guī)章有一定的沖突。例如土地法要求臨時用地不允許有臨時圍墻，但是環(huán)保要求必須修建圍墻，控制污染區(qū)域。這些都會讓基層環(huán)保執(zhí)法工作處于兩難的境地。

（四）基層百姓對環(huán)保執(zhí)法工作評價偏低

1、由于環(huán)保執(zhí)法的宣傳不夠到位，環(huán)保執(zhí)法人員雖然在近些年做了許多努力，污水處理的情況有所好轉(zhuǎn)。但是老百姓對政府的刻板印象和以及河流污染并未徹底改變的現(xiàn)狀，百姓們對環(huán)保執(zhí)法仍然存在很多不滿。他們認為政府沒有什么作為，只會一味的貪污，以犧牲老百姓的生存環(huán)境作為代價。

2、基層百姓對環(huán)境污染的認識不足。調(diào)查中，幾乎所有當?shù)鼐用穸疾涣私庠谖覈r(nóng)村面源污染已經(jīng)超過了企業(yè)造成的點源污染。面源污染主要表現(xiàn)在三個方面：一是化肥、農(nóng)藥和地膜污染；二是畜禽排泄物污染；三是農(nóng)村生活垃圾污染。面源污染由于形式上具有分散性、不確定性、污染源多樣性等特點，其治理本身也是一個難題。例如現(xiàn)階段漢川市的生活廢水污染遠超工業(yè)廢水的污染，居民的生活污水和畜牧業(yè)污水其實對環(huán)境也產(chǎn)生了很大的傷害，但基層百姓并沒有覺察到。由于基層環(huán)保部門對農(nóng)村面源污染的執(zhí)法情況基本處于失靈的狀態(tài)。加之基層百姓缺乏相應(yīng)的環(huán)保意識和環(huán)保知識。于是就會將環(huán)境污染之過完全推卸到企業(yè)和政府環(huán)保執(zhí)法部門身上。

三、相應(yīng)對策

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)，加大執(zhí)法行政強制權(quán)

進一步完善相關(guān)環(huán)境保護法律法規(guī)，加大對違法行為的處罰力度，提高環(huán)境違法處罰標準，提高法律成本。賦予基層環(huán)保部門一定的強制執(zhí)行權(quán)，如查封、凍結(jié)、扣押、沒收、責令停產(chǎn)等必要的環(huán)境執(zhí)法強制措施。制定法律來解決有法不依、違法不究、違法成本低、守法成本高的問題，特別應(yīng)加強對環(huán)保部門查處違法排污行為時，拒不改正和執(zhí)行的，繼續(xù)排放有毒有害物質(zhì)此類無視法律法規(guī)的行為的企業(yè)或個人處罰方面的立法。如賦予基層執(zhí)法人員可現(xiàn)場查封設(shè)備、責令立即停產(chǎn)等必要的環(huán)境執(zhí)法強制措施，阻止環(huán)境與群眾身心健康繼續(xù)受到侵害。

同時加強地方立法。市、地區(qū)人大應(yīng)根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況制訂出切實可行、操作性強的地方性法律、法規(guī)和細則。行政處罰不僅要懲處違法者的第一次，還要預防第二次，杜絕第三次，為徹底消滅違法行為的繼續(xù)提供法律支持。

（二）加強部門聯(lián)動機制和環(huán)保執(zhí)法部門內(nèi)部建設(shè)

環(huán)境保護事業(yè)單靠環(huán)保一個部門的力量是遠遠不夠的，必須進一步健全“黨委領(lǐng)導、政府負責、人大監(jiān)督、環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管、有關(guān)部門分工協(xié)作，污染者治理，群眾參與”的環(huán)境保護工作機制。在各級黨委政府的領(lǐng)導下在各級人大的監(jiān)督支持下，發(fā)揮環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管的職能加強與監(jiān)察、司法等部門聯(lián)合行動，推動各行各業(yè)按照環(huán)保法的要求，齊抓共管，才能使“踢皮球”的現(xiàn)象慢慢消失，使環(huán)境保護的各項政策和工作措施落到實處。

同時，當?shù)卣蜕霞壄h(huán)保部門，應(yīng)當對其下屬的環(huán)保部門的環(huán)境執(zhí)法工作情況進行有效監(jiān)督。此外，國家財政部門還應(yīng)該加大環(huán)保執(zhí)法的財政預算，加大對環(huán)保執(zhí)法人員的資金投入，設(shè)立獎勵機制，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)和工作積極性。

（三）加大宣傳力度，發(fā)揮媒體的作用，提高社會公眾的環(huán)保意識和參與程度

政府應(yīng)該把各項工作責任向社會公開承諾，廣泛接受人民群眾的監(jiān)督。及時澄清誤解，完善環(huán)境信訪制度。設(shè)置環(huán)境信訪專員與突發(fā)事件發(fā)言人，以方便群眾投訴、反映情況，也可以就突發(fā)事件及時向社會公布信息，以免不良恐慌的發(fā)生，提高政府的公信力。加強政府在環(huán)保作為方面的宣傳，改變社會公眾對政府的負面刻板印象。特別是作為基層的環(huán)境保護部門更應(yīng)加強環(huán)境保護的宣傳教育，轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊乃枷胗^念。如聯(lián)合報紙、雜志、電視、互聯(lián)網(wǎng)等多種媒體，通過利用“六·五”世界環(huán)境日等一切可利用的機會進行環(huán)境保護法的大力宣傳工作，讓環(huán)保的觀念深入人心。

社會公眾是環(huán)境保護的生力軍，國家要建立起各種相關(guān)的加強公眾參與環(huán)境保護的制度，創(chuàng)造和擴大公眾參與環(huán)境保護的機會，確保公眾參與的有效性，使公眾廣泛參與到環(huán)境保護中來。