救助管理機(jī)構(gòu)引入社會(huì)工作的可行性與實(shí)踐路徑

摘 要 城市救助管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)著生活無著流浪乞討人員的救助任務(wù)，現(xiàn)行的救助管理工作存在著資源協(xié)同整合不足、救助方式簡單以及救助服務(wù)專業(yè)性不強(qiáng)等問題。將社會(huì)工作引入救助管理工作是解決現(xiàn)存問題的可行選擇，其具體實(shí)踐路徑主要包括理念轉(zhuǎn)變、管理模式建構(gòu)、隊(duì)伍建設(shè)和能力提升等。

關(guān)鍵詞 救助管理 社會(huì)工作 可行性 實(shí)踐路徑

作者簡介：吳建眉，浙江省金華市救助管理站。

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-180-02

一、城市救助管理工作的現(xiàn)狀及問題

（一）J市救助管理的基本情況

J市地處浙江省中西部，是浙江省和華東地區(qū)重要的交通樞紐。滬昆、金溫、金千等鐵路干線和滬昆、甬金、長深、臺(tái)金、諸永等8條高速公路交匯于此。優(yōu)越的地理位置使金華成為了浙中最大的交通中轉(zhuǎn)站，而周邊的義烏市、永康市等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的縣級(jí)市吸引了大量外來務(wù)工人員。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年全市流動(dòng)人口數(shù)量已突破260萬人，大量涌入的外來人口導(dǎo)致城市生活無著的流浪乞討人員的數(shù)量日益增長，救助管理工作任務(wù)責(zé)任重大。

J市救助管理站始建于1958年，承擔(dān)全市生活無著、流浪乞討人員的救助、管理、護(hù)送、教育、救治等工作職責(zé)。全站建筑面積8532平方米，建筑面積6100平方米，擁有救助用房16間，床位50張，設(shè)有警務(wù)室、值班室、接待大廳、醫(yī)務(wù)室、觀察室、男女救助區(qū)、室內(nèi)外活動(dòng)場所、儲(chǔ)藏室、餐廳、洗浴間和衛(wèi)生間等多個(gè)區(qū)域。1996年9月，成立了流浪未成年人救助保護(hù)中心，建筑面積1800平方米，內(nèi)設(shè)寢室8間，教室、活動(dòng)室2間，救助床位18張。

隨著《城市生活無著流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺(tái)，金華市救助管理站本著自愿受助、無償救助為原則，從被動(dòng)救助走向主動(dòng)救助，加大街頭主動(dòng)巡查力度，積極宣傳救助政策，著力構(gòu)建橫縱雙向的流浪乞討人員救助模式。一方面，與7個(gè)縣（市）級(jí)救助管理站和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社區(qū)救助點(diǎn)形成市、縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村四級(jí)救助體系網(wǎng)絡(luò)，按照屬地管理的要求，對(duì)轄區(qū)內(nèi)流浪乞討人員開展源頭治理和妥善安置。另一方面，市救助管理站與市公安局、市城市管理行政執(zhí)法局、市衛(wèi)生局等橫向部門建立聯(lián)合救助機(jī)制。由公安、城管負(fù)責(zé)引導(dǎo)護(hù)送流浪乞討人員前往市救助管理站，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)將患病的流浪乞討人員送往定點(diǎn)醫(yī)院進(jìn)行醫(yī)療救助。每年的夏冬兩季和發(fā)生災(zāi)害性天氣時(shí)，市救助管理站都會(huì)定期開展上街巡查救助工作，為流浪乞討人員送去避暑御寒物品。同時(shí)，向社會(huì)公布救助管理站值班電話，并在車站和繁華地段設(shè)置救助引導(dǎo)牌，站內(nèi)配備流動(dòng)救助車2輛，形成救助服務(wù)綜合網(wǎng)絡(luò)。

（二）現(xiàn)行救助工作存在的問題

《城市生活無著流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺(tái)，切實(shí)改變了以往收容遣送制度的弊端，有效保障流浪乞討人員基本權(quán)益。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們價(jià)值觀的多樣化， 街頭流浪乞討人員的成分日趨復(fù)雜化和多樣化， 現(xiàn)行的救助工作也出現(xiàn)了新的瓶頸：

一是救助服務(wù)的協(xié)同性不足，資源整合有待加強(qiáng)。新政確定了流浪乞討人員的救助原則為自愿受助、無償救助。由于民政部門和救助管理站沒有執(zhí)法權(quán)，對(duì)于不愿意到站求助的人員，如職業(yè)乞丐、流浪乞討精神病患者；或是違法現(xiàn)象，如脅迫未成年人行乞等行為沒有任何約束力，只能告知公安部門進(jìn)行管理。由于協(xié)調(diào)配合和資源整合不足，流浪乞討人員的問題常常難以有效解決。

二是救助方式簡單化，難以滿足救助對(duì)象的多樣化需求。流浪乞討人員的數(shù)量眾多，且成分復(fù)雜，存在需求的多樣化和個(gè)性化。但救助管理站的救助方式基本都是“食宿+通訊+車票”。這種程序化的救助方式，導(dǎo)致“跑站”和惡意求助的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

三是救助服務(wù)的專業(yè)性有待提升。來站求助人員大多因生活困苦、不被社會(huì)接受導(dǎo)致心理卑微?，F(xiàn)行的救助過程中，救助管理機(jī)構(gòu)工作者主要以了解求助者的個(gè)人或家庭信息為主，缺乏與求助者開展心理上的交流溝通。這種訊問式的談話使得求助者的心理變得自我封閉，不愿過多透露真實(shí)的需求和想法，導(dǎo)致無法提供針對(duì)性的有效救助。

二、社會(huì)工作介入救助管理工作的可行性分析

社會(huì)工作遵循“助人自助”的宗旨，綜合運(yùn)用專業(yè)知識(shí)、技能和方法，幫助有需要的個(gè)人、家庭、群體、組織和社區(qū)，整合社會(huì)資源，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，預(yù)防和解決社會(huì)問題，恢復(fù)和發(fā)展社會(huì)功能，促進(jìn)社會(huì)和諧的職業(yè)活動(dòng)。社會(huì)工作服務(wù)對(duì)象多數(shù)為弱勢群體，工作強(qiáng)調(diào)以綜合性的專業(yè)知識(shí)、價(jià)值和技能幫助服務(wù)對(duì)象認(rèn)識(shí)到面臨的困境，整合各方資源幫助解決，提升服務(wù)對(duì)象自身能力。作為救助管理工作的社會(huì)支持力量，開展社會(huì)工作介入模式具有以下幾方面優(yōu)勢：

（一）國家的政策支撐保障

黨的十六屆六中全會(huì)明確提出“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍。造就一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的社會(huì)工作人才隊(duì)伍，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的迫切需要?！泵裾?007年3月下發(fā)《民政部關(guān)于開展社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，“從2007年開始，集中2年左右的時(shí)間……普及社會(huì)工作知識(shí)，儲(chǔ)備社會(huì)工作人才，明確社會(huì)工作崗位，積累社會(huì)工作人才評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，為中央有關(guān)部門制定和完善社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)政策法規(guī)提供依據(jù)，為民政系統(tǒng)和民政范圍全面推進(jìn)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)創(chuàng)造條件。”國家對(duì)社會(huì)工作的認(rèn)可和推動(dòng)，是社會(huì)工作長期、快速發(fā)展的有效保證。

（二）社會(huì)工作核心價(jià)值觀與救助管理精神具有內(nèi)在一致性

社會(huì)工作的價(jià)值觀包括“以人為本，回應(yīng)需要”、“注重和諧，促進(jìn)發(fā)展”、“平等待人，注重參與”、“道德與責(zé)任并舉”、“個(gè)人潛能提升與社會(huì)發(fā)展相結(jié)合”等五個(gè)方面。具體表現(xiàn)為：社會(huì)工作充分尊重服務(wù)對(duì)象個(gè)人價(jià)值的尊嚴(yán)；相信每個(gè)人都具有發(fā)展?jié)摿?，鼓?lì)和協(xié)助個(gè)人在顧及他人權(quán)益的情況下實(shí)現(xiàn)自我；運(yùn)用社工的專業(yè)知識(shí)推動(dòng)個(gè)人和社會(huì)的進(jìn)步；維護(hù)公民的合法權(quán)益和社會(huì)的公平公正；待人真誠守信；注重服務(wù)過程中人與人之間關(guān)系的重要性，幫助建立良性溝通交流關(guān)系。這些專業(yè)的助人價(jià)值觀同樣也是流浪乞討人員救助管理工作中的精神所在，只有在這些價(jià)值觀的指導(dǎo)下，流浪乞討人員才能真正感受到國家和社會(huì)帶來的關(guān)懷，逐步被社會(huì)接納并最終實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。

（三）社會(huì)工作具有助人服務(wù)的專業(yè)優(yōu)勢

由于救助管理站服務(wù)對(duì)象的多樣性，社會(huì)工作方法分為個(gè)案工作、小組工作、社區(qū)工作等模式，針對(duì)不同類型的服務(wù)對(duì)象開展多樣化服務(wù)，并與社區(qū)服務(wù)有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)流浪乞討人員的源頭治理和妥善安置。在服務(wù)過程中，社會(huì)工作者需要承擔(dān)起服務(wù)提供者、支持者、倡導(dǎo)者、資源籌措者、研究者等多種社會(huì)角色，從而形成了一套社會(huì)工作獨(dú)特的專業(yè)助人技能，如：傾聽服務(wù)對(duì)象的敘述并表示充分理解；整理各方信息材料，形成診斷報(bào)告；幫助服務(wù)對(duì)象獲取自助技能；爭取政府部門、社會(huì)組織的可利用資源并傳遞到服務(wù)對(duì)象手中；形成評(píng)估報(bào)告并開展后續(xù)追蹤等。通過專業(yè)的技能，社會(huì)工作者在幫助流浪乞討人員解決生活困境的同時(shí)，不斷鼓勵(lì)其提升和挖掘自身潛能，重新回歸社會(huì)，從根本上解決惡意求助和 “跑站”現(xiàn)象的發(fā)生，最終建立起救助管理工作長效運(yùn)作機(jī)制。

三、救助管理機(jī)構(gòu)引入社會(huì)工作的實(shí)踐路徑

通過可行性分析，在今后的救助管理工作中，逐步改善傳統(tǒng)的以解決溫飽、護(hù)送返鄉(xiāng)為主的救助模式，建立以政府救助管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，社會(huì)組織和社工志愿者廣泛參與，以社會(huì)工作理論體系為支持，采取社會(huì)工作專業(yè)方法和救助管理機(jī)構(gòu)常規(guī)救助相結(jié)合的政社互助合作的救助管理格局，不斷拓展救助管理工作的內(nèi)涵和外延，幫助流浪乞討人員重拾信心，回歸社會(huì)。

（一）轉(zhuǎn)變理念，步入流浪乞討人員的“同心圓”內(nèi)層

流浪乞討人員身處社會(huì)邊緣，在他們看來，無論是救助管理機(jī)構(gòu)的工作人員還是社會(huì)工作者，都是社會(huì)地位高于他們的“外人”，因此他們?cè)诮涣鲿r(shí)常有戒備或自卑之心，不愿透露過多信息，而諸如“要不要回家”、“我們買車票送你回去”等程序化的問答方式就會(huì)拉開雙方距離，難以建立有效的溝通關(guān)系。這時(shí)，就需要借助社會(huì)工作的專業(yè)技巧，消除流浪乞討人員的戒備心理，進(jìn)入他們所構(gòu)建的“同心圓”。社會(huì)工作者通過表露出真誠的助人意愿，以傾聽、鼓勵(lì)、感同身受等技巧，逐步取得服務(wù)對(duì)象的信任，一旦步入服務(wù)對(duì)象的“同心圓”內(nèi)層，便可進(jìn)行高質(zhì)量的互動(dòng)。由于這類互動(dòng)建立在高度信任的基礎(chǔ)上，因此服務(wù)對(duì)象的態(tài)度和行為都會(huì)十分配合。此時(shí)再將救助管理機(jī)構(gòu)的救助職能和社會(huì)工作專業(yè)化的助人技能介入救助中，在保障生活的基礎(chǔ)上，不斷激發(fā)服務(wù)對(duì)象潛力，最終實(shí)現(xiàn)“助人自助”的目標(biāo)。

（二）合作互助，構(gòu)建社工介入的多元化救助管理模式

結(jié)合目前全國救助管理工作開展的情況，借鑒鄭州、濟(jì)南等地社工介入救助管理領(lǐng)域的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)金華市的實(shí)際情況，我們?cè)O(shè)想分三個(gè)階段開展政社合作的多元化流浪乞討人員救助管理模式。

階段一：以個(gè)案工作為主，初步實(shí)現(xiàn)站內(nèi)社會(huì)工作介入。以取得社會(huì)工作者資格證的在職人員為探索者，嘗試社會(huì)工作介入救助管理模式，開展一對(duì)一的個(gè)案工作模式，通過社會(huì)實(shí)務(wù)專業(yè)理念的技能，塑造“救助精神”。首先對(duì)上門求助對(duì)象實(shí)行生活救助，并選擇合適時(shí)機(jī)與其開展溝通交流，分析困難發(fā)生的原因，進(jìn)行心理疏導(dǎo)和人文關(guān)懷，利用社會(huì)工作行為治療和人本治療等專業(yè)救助模式進(jìn)行服務(wù)。針對(duì)想回家的求助者，可與流出地的救助管理機(jī)構(gòu)聯(lián)系協(xié)調(diào)，實(shí)施社會(huì)工作的個(gè)案轉(zhuǎn)介，并做好追蹤和回訪工作。在社會(huì)工作的價(jià)值觀的指導(dǎo)下，轉(zhuǎn)變?cè)染戎^念和工作內(nèi)容，加強(qiáng)站內(nèi)社工專業(yè)知識(shí)和工作方法的培訓(xùn)，促進(jìn)救助管理機(jī)構(gòu)向?qū)I(yè)化、規(guī)范化方向發(fā)展。

階段二：根據(jù)不同的對(duì)象需求，逐步實(shí)施分類介入。由于流浪乞討人員成分的多樣性和復(fù)雜性，在個(gè)案工作取得一定經(jīng)驗(yàn)后，可將社會(huì)工作根據(jù)求助對(duì)象的不同身份和不同需求分為多個(gè)救助小組，分類進(jìn)行。如街頭社工外展工作組主要負(fù)責(zé)上街開展救助政策宣傳，引導(dǎo)流浪乞討人員進(jìn)站接受救助；婦女支持組側(cè)重于開展婦女維權(quán)、法律咨詢和心理疏導(dǎo)；兒童協(xié)助組重點(diǎn)為流浪乞討未成年人提供特殊教育、技能培訓(xùn)和心理干預(yù)，促進(jìn)其健康成長；社會(huì)預(yù)防組注重家庭走訪、心理咨詢和行為矯正，實(shí)行源頭預(yù)防治理。各工作小組采用個(gè)案工作、小組工作、社區(qū)工作等模式，為不同類型的流浪乞討人員提供專業(yè)化的介入服務(wù)，開展物質(zhì)幫扶，關(guān)注心理和精神層面，幫助其最終擺脫流浪乞討的生活方式。

階段三：以救助管理站為平臺(tái)，拓展強(qiáng)化社會(huì)工作。在社會(huì)工作充分介入救助管理的同時(shí)，救助管理站也要依托各社工組織，發(fā)揮社會(huì)工作對(duì)各方資源的整合作用，吸納更多的社會(huì)救助資源和人才隊(duì)伍，將救助管理工作由站內(nèi)向全社會(huì)拓展，為城市流浪乞討人員營造一個(gè)相對(duì)良性的社會(huì)環(huán)境而努力。通過新聞媒體、志愿者和社工的積極宣傳，樹立大眾對(duì)流浪乞討人員的包容、關(guān)心和接納的態(tài)度，使其感受到社會(huì)的溫暖，重新樹立回歸社會(huì)自信，實(shí)現(xiàn)助人自助的目的。

（三）強(qiáng)化核心能力，提高社會(huì)工作自身建設(shè)水平

目前，我國的社會(huì)工作組織大多還處于起步階段，謀求社會(huì)工作和救助管理工作的良性發(fā)展，一是需破除社工組織現(xiàn)有的行政依賴、依靠政府等思想，轉(zhuǎn)變到自主發(fā)展、自謀出路的軌道上，倡導(dǎo)社會(huì)工作的活躍性和創(chuàng)造性，不斷提高自身治理、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)等各方面的能力建設(shè)。二是適時(shí)引入市場競爭機(jī)制，確保社會(huì)工作組織的公平競爭，促使各組織間趕超發(fā)展，提高自身服務(wù)水平，杜絕出現(xiàn)公共服務(wù)資源壟斷等現(xiàn)象。三是加快社會(huì)工作者隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)，充分發(fā)揮救助管理站在職社會(huì)工作者的作用，并與當(dāng)?shù)馗叩仍盒ｉ_展交流合作，充實(shí)社會(huì)工作專業(yè)課程的師資力量，培養(yǎng)出一批具有優(yōu)秀道德力、專業(yè)力、創(chuàng)造力和敬業(yè)精神為核心能力的社會(huì)工作人才。

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