PPP模式在新疆城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用

張麗君

[提要] 本文對(duì)PPP模式作簡(jiǎn)單的分析，指出其效率優(yōu)勢(shì)和應(yīng)用優(yōu)勢(shì)；分析新疆城市基礎(chǔ)設(shè)施融資現(xiàn)狀，指出引入PPP模式的必要性；最后提出政策建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式；基礎(chǔ)設(shè)施；新疆

中圖分類號(hào)：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2016年2月16日

一、引言

一直以來新疆地處西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，地方財(cái)政收支缺口較大，從而導(dǎo)致新疆城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源渠道單一且嚴(yán)重不足。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，加快轉(zhuǎn)變政府職能，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用；深化投融資體制改革，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，建立現(xiàn)代財(cái)政制度。因此，選擇合適的融資模式來大力推進(jìn)新疆城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已成為當(dāng)務(wù)之急。

PPP，是“Public Private Partnership”的縮寫，中文直接翻譯為“公私合作關(guān)系”。該模式主要目的是為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，更為具體一點(diǎn)就是說，政府在建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，由于資金不足，就可以讓民營(yíng)部門參與投資，民營(yíng)部門通過收費(fèi)的形式收回投資。2015年5月，財(cái)政部、發(fā)改委及人民銀行聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》，該意見明確了在公共服務(wù)產(chǎn)品供給方面推廣政府和社會(huì)資本合作模式（及PPP模式）的重大意義，而城市基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共服務(wù)產(chǎn)品。

在上述背景下，采取公私合作的PPP模式進(jìn)行新疆城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行，將適度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與政府規(guī)制相結(jié)合，可以在實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的同時(shí)也給企業(yè)帶來利潤(rùn)，同時(shí)也能夠加快新疆城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度。因此，有必要對(duì)PPP模式在新疆城市基礎(chǔ)設(shè)施中的應(yīng)用進(jìn)行研究分析，以更好服務(wù)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、改善公共物品的供給效益。

二、PPP模式簡(jiǎn)介

PPP是“Public Private Partnership”的縮寫，中文直接翻譯為“公私合作關(guān)系”，指的是公共部門與私人投資者的一種合作模式?！癙PP”一詞作為外來詞匯，本身是一個(gè)很寬泛的概念范疇，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展、意識(shí)形態(tài)及文化背景的不同，學(xué)術(shù)界對(duì)其形成了多種的理解和不同的表述。綜合國(guó)內(nèi)外的研究，目前對(duì)于PPP的定義大致分為廣義和狹義兩種。以下是幾種代表性的表述：

（一）歐盟委員會(huì)對(duì)PPP的定義為：“PPP是指公共部門和私人部門的一種合作關(guān)系，雙方根據(jù)各自的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)共同承擔(dān)責(zé)任、共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，以提供傳統(tǒng)意義上由公共部門提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)?！?img alt="" src="https://cimg.fx361.com/images/2021/07/28/qkimageshzjjhzjj201608hzjj20160828-1-l.jpg"/>

（二）聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院對(duì)PPP的定義為：“PPP涵蓋了不同社會(huì)系統(tǒng)倡導(dǎo)者之間的所有制度化合作方式，目的是解決當(dāng)?shù)鼗騾^(qū)域內(nèi)的某些復(fù)雜問題。PPP包含兩層含義：一是為了滿足公共產(chǎn)品需要而建立的公共和私人倡導(dǎo)者之間的各種合作關(guān)系；二是為了滿足公共產(chǎn)品需要，公共部門和私人部門建立伙伴關(guān)系進(jìn)行的大型公共項(xiàng)目的實(shí)施?！?/p>

（三）加拿大公私合作協(xié)會(huì)（Canadian Council for Public Private Partnerships）對(duì)PPP的定義為：“PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作經(jīng)營(yíng)關(guān)系，它建立在雙方各自經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制，最好地滿足事先清晰界定的公共需求?！?/p>

三、PPP模式的優(yōu)勢(shì)

（一）效率優(yōu)勢(shì)。PPP模式下政府公共部門與私人部門之間以共贏為合作理念，通過契約，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利益。與傳統(tǒng)的政府采購直接提供公共物品和市場(chǎng)機(jī)制提供相比，PPP模式具有多主體供給和負(fù)責(zé)的特點(diǎn)，能夠開辟新的資金來源，發(fā)揮政府資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，提高公共物品供給的效率和質(zhì)量，提升基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平。

在PPP模式中，公共部門與私人部門通過契約建立全程伙伴關(guān)系，共同負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目過程。以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為例，政府與民營(yíng)企業(yè)等私人部門共同參與項(xiàng)目的識(shí)別、可行性分析等前期工作，并將共贏的合作理念貫穿于項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等整個(gè)過程。

從私人部門的角度來看，與政府公共部門的合作可以有效降低項(xiàng)目的各種風(fēng)險(xiǎn)，比如通過政府承諾可以降低融資的難度和風(fēng)險(xiǎn)，政府的稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等政策手段能夠降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。從政府公共部門角度來看，私人部門參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供可以減輕政府部門所要面對(duì)的政府資金不足的壓力，同時(shí)能讓政府全方位、大范圍開發(fā)私人部門的創(chuàng)造性技能，有效利用其先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，從而提高公共物品的供給效率、降低供給成本。通過整合公私兩部門主體的優(yōu)勢(shì)，使得在PPP模式中盡管參與各方都沒有達(dá)到自身利益的最大化，但是參與各方卻可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果，實(shí)現(xiàn)了總收益的最大化。

（二）應(yīng)用優(yōu)勢(shì)。PPP模式使政府部門和私人部門能夠充分利用各自的優(yōu)勢(shì)，即把政府部門的社會(huì)責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與私人部門的創(chuàng)業(yè)精神、民間資金和管理效率結(jié)合到一起。即PPP模式的應(yīng)用優(yōu)勢(shì)如下：

1、拓寬公共投資項(xiàng)目資金來源。我國(guó)正處于新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的加速發(fā)展階段，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資需求呈加速擴(kuò)張趨勢(shì)。與此同時(shí)，許多地方政府財(cái)力薄弱、政府控制公共資源較少、市場(chǎng)價(jià)值低、自身投資能力不足、財(cái)政的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資不堪重負(fù)、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進(jìn)程較慢。PPP模式有利于整合社會(huì)資源、盤活社會(huì)存量資本、激發(fā)民間投資活力、拓展企業(yè)發(fā)展空間、引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入公共投資領(lǐng)域；有利于減輕地方政府財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，彌補(bǔ)公共投資資金需求與政府資金供給能力之間的缺口；有利于拓寬城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的投融資渠道、方式和工具，形成市場(chǎng)化程度較高、創(chuàng)新性較強(qiáng)、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。

2、減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。近年來，地方債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)迅速，政府償債負(fù)擔(dān)明顯增加。PPP模式有助于緩解政府債務(wù)不斷增加的困境。私人部門承擔(dān)公共項(xiàng)目投融資的大部分任務(wù)，以換取公共產(chǎn)品與服務(wù)項(xiàng)目的長(zhǎng)期特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府則將部分債務(wù)轉(zhuǎn)移至私人部門。PPP模式雖不能從總量上降低政府支出，但是通過分期支付的方式平緩當(dāng)期的財(cái)政支出壓力。在PPP模式下，政府部門雖然仍需承擔(dān)新建項(xiàng)目的部分融資任務(wù)，但由于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率較高，獲得的凈收益多，將有助于消化政府的債務(wù)。另外，由于PPP模式鼓勵(lì)私人部門參股、控股現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)，從而可利用社會(huì)融資置換和替代政府債務(wù)。

四、新疆城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資現(xiàn)狀分析

一直以來，新疆地處西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較落后，建設(shè)資金來源渠道單一，這對(duì)新疆的城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了很大的障礙。但是，現(xiàn)在新疆面臨著新的發(fā)展機(jī)遇，新疆作為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的核心區(qū)，發(fā)揮著獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和向西開放重要窗口作用，形成絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶上重要的交通樞紐、商貿(mào)物流和文化科教中心。因此，未來幾年新疆的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將進(jìn)入快速發(fā)展階段。但是，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源將是政府面臨主要問題。目前，新疆的城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資占同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例仍然很低。（圖1）

如圖1所示，2001～2010年這10年間新疆市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資完成額增長(zhǎng)緩慢。2010年以后新疆市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資完成額出現(xiàn)飛躍式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，至2013年完成額3，787，954萬元。

目前，地方財(cái)政撥款、國(guó)內(nèi)貸款和自籌資金是新疆城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要來源渠道，但總體來說地方財(cái)政撥款、國(guó)內(nèi)貸款在整個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的比例越來越小，自籌資金凸顯了其重要性；而其他資金，主要是外商投資和民間資本雖然相對(duì)較小，但呈逐年遞增趨勢(shì)，且其發(fā)展空間巨大。

資金短缺是制約新疆城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的根本性矛盾。面對(duì)龐大的資金需求，財(cái)政預(yù)算支出增長(zhǎng)遠(yuǎn)跟不上基礎(chǔ)設(shè)施投資需求的增長(zhǎng)，銀行債務(wù)融資的風(fēng)險(xiǎn)日益嚴(yán)重，通過增發(fā)城投債和向銀行借款的籌資空間有限。在此種情況下，只有進(jìn)行投融資模式創(chuàng)新才能夠保證新形勢(shì)下新疆城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展需要。

五、政策建議

（一）制定相關(guān)法律法規(guī)。PPP融資模式中，私人部門處于劣勢(shì)地位，因而希望能夠通過合同和法規(guī)來保障自己的權(quán)益，從簽約、合同內(nèi)容及簽約后的實(shí)施無一例外都需要法律法規(guī)制度進(jìn)行支撐和保證。沒有法律制度的保證，PPP融資模式的應(yīng)用面臨巨大困難，PPP融資模式的效率也很難體現(xiàn)出來，因此必須完善相關(guān)的法律法規(guī)制度。

隨著新疆城市化進(jìn)程的加快，新疆城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模也在擴(kuò)大，這吸引了越來越多國(guó)內(nèi)外大型企業(yè)和財(cái)團(tuán)，希望能夠從中分得一杯羹，而PPP融資模式則是它們參與其中的重要模式。在與國(guó)外投資者進(jìn)行談判中不僅要遵循國(guó)內(nèi)的法律，同時(shí)也要遵循國(guó)際慣例，目前新疆尚沒有明確的法律文件或可操作性的法律條款，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該迅速完善相關(guān)領(lǐng)域的立法，以適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要。

（二）加大政府支持力度

1、財(cái)政支持。PPP模式的良好運(yùn)行離不開地方財(cái)政的大力支持。新疆地方財(cái)政部門要統(tǒng)籌運(yùn)用城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)資金，優(yōu)化調(diào)整使用方向，擴(kuò)大資金來源渠道，對(duì)PPP項(xiàng)目予以適度政策傾斜。在PPP項(xiàng)目運(yùn)行過程中，應(yīng)該綜合采用財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、投資補(bǔ)助、融資費(fèi)用補(bǔ)貼、政府付費(fèi)等方式，支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目實(shí)施落實(shí)。且要逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”、“前補(bǔ)助”向“后獎(jiǎng)勵(lì)”轉(zhuǎn)變。鼓勵(lì)社會(huì)資本建立城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金，重點(diǎn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目。

2、稅收優(yōu)惠。綜合國(guó)內(nèi)外PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)行良好的PPP項(xiàng)目離不開政府的稅收支持。如我國(guó)廣西來賓B電廠項(xiàng)目、北京奧運(yùn)會(huì)體育館“鳥巢”項(xiàng)目。廣西來賓B電廠項(xiàng)目是我國(guó)第一個(gè)經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的BOT項(xiàng)目。因此，新疆在大力推行PPP項(xiàng)目時(shí)也要給予私人部門必要的稅收優(yōu)惠政策，激勵(lì)私人部門，從而加快新疆城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）加強(qiáng)PPP模式管理能力建設(shè)

1、組建專業(yè)的PPP管理機(jī)構(gòu)。新疆應(yīng)在借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合本地區(qū)實(shí)際的基礎(chǔ)上，由地方財(cái)政部門下設(shè)專門的PPP管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)PPP的相關(guān)工作，同時(shí)下設(shè)PPP項(xiàng)目評(píng)估、合同管理等經(jīng)濟(jì)咨詢機(jī)構(gòu)，并與其他技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作，滿足各行業(yè)對(duì)PPP模式應(yīng)用的需要。

2、規(guī)范項(xiàng)目伙伴選擇。合適的項(xiàng)目伙伴是PPP項(xiàng)目順利啟動(dòng)、成功實(shí)施的重要保障。因此，近年來我國(guó)頒布了一些相關(guān)的法律法規(guī)來規(guī)范項(xiàng)目伙伴的選擇，這些法律法規(guī)在保證工程質(zhì)量、保護(hù)社會(huì)公共利益等方面取得了成效。但是，在實(shí)踐中還是存在很多問題。如腐敗問題仍未得到有效遏制、違法違紀(jì)行為仍然處于易發(fā)多發(fā)狀態(tài)、伙伴選擇流程流于形式，等等。新疆屬于我國(guó)西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，有其特殊的區(qū)情，同時(shí)新疆還是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的核心區(qū)及向西對(duì)外開放的重要窗口。因此，新疆應(yīng)該在結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況的基礎(chǔ)上制定符合本地區(qū)區(qū)情的規(guī)章制度，規(guī)范PPP項(xiàng)目伙伴選擇規(guī)范?！?/p>