京津冀協(xié)同發(fā)展背景下保定市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的思考

趙秀麗　邱銳

摘 要 京津冀協(xié)同發(fā)展是保定市重要發(fā)展機(jī)遇，在這一宏觀戰(zhàn)略背景下，應(yīng)當(dāng)利用保定特殊的區(qū)位優(yōu)勢(shì)承接京、津產(chǎn)業(yè)，通過(guò)科學(xué)規(guī)劃提升新型城鎮(zhèn)化水平。新型城鎮(zhèn)化要突出生態(tài)理念，這要求在產(chǎn)業(yè)承接上有所取舍；新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)民生理念，要求實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，這就要注重產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展應(yīng)當(dāng)與城市發(fā)展有機(jī)結(jié)合。

關(guān)鍵詞 新型城鎮(zhèn)化 京津冀 協(xié)同發(fā)展 產(chǎn)業(yè)承接 園區(qū)建設(shè)規(guī)劃

基金項(xiàng)目：本文系保定市社會(huì)發(fā)展研究院2015年度第二批委托課題：“京津冀協(xié)同發(fā)展背景下，保定市新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設(shè)研究”成果。

作者簡(jiǎn)介：趙秀麗，河北金融學(xué)院法律系教師；邱銳，河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院2013級(jí)法學(xué)專業(yè)學(xué)生。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-223-02

2015年4月30日，中共中央政治局審議通過(guò)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略開(kāi)始步入實(shí)施階段。保定市作為“京保石發(fā)展軸”和“津保發(fā)展帶”的交匯點(diǎn)，面臨著重要發(fā)展機(jī)遇。作為農(nóng)業(yè)大市，如何通過(guò)培育產(chǎn)業(yè)承接能力、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)承接環(huán)境、提升產(chǎn)業(yè)承接競(jìng)爭(zhēng)力，成為保定市在京津冀協(xié)同發(fā)展中的關(guān)鍵任務(wù)。

一、新型城鎮(zhèn)化的概念和內(nèi)涵

一般認(rèn)為“傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化”包含：人口集聚、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大、城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張和城鎮(zhèn)觀念意識(shí)轉(zhuǎn)化4個(gè)方面的內(nèi)容。 2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次正式提出：“把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過(guò)程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”。 根據(jù)中央要求，新型成鎮(zhèn)化規(guī)劃和建設(shè)中應(yīng)該增加“集約、智能、綠色、低碳”四個(gè)價(jià)值取向和評(píng)價(jià)指標(biāo)。

2015年9月23日河北省委書(shū)記趙克志在新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設(shè)專題研討班上的報(bào)告指出：縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要貫穿一條主線、堅(jiān)持兩輪驅(qū)動(dòng)、促進(jìn)三個(gè)集中、實(shí)施四大戰(zhàn)略。一條主線，就是建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣、建成全面小康。兩輪驅(qū)動(dòng)，就是改革驅(qū)動(dòng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。三個(gè)集中，就是工業(yè)向園區(qū)集中，人口向縣城集中，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向農(nóng)業(yè)園區(qū)和新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體集中。四大戰(zhàn)略，就是新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和開(kāi)放帶動(dòng)戰(zhàn)略。

保定市的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須置于“京津冀”協(xié)同發(fā)展背景下。通過(guò)對(duì)當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的觀察、思考，將中央和省委的要求與保定市城鎮(zhèn)化建設(shè)的客觀條件有機(jī)結(jié)合，明確保定市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本思路和政策方向。

二、保定市城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

（一）城市功能分區(qū)格局基本形成

在城鎮(zhèn)化中堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃為中心的功能分區(qū)，是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)集約發(fā)展的重要要求。保定市目前已經(jīng)形成了“兩片”、“三組團(tuán)”的功能分區(qū)基本格局。

“兩片”：鐵路以西是市級(jí)商業(yè)金融、信息服務(wù)等綜合服務(wù)中心；鐵路以東是歷史文化名城保護(hù)區(qū)。“三組團(tuán)”：北部組團(tuán)區(qū)主要功能是高科技產(chǎn)業(yè)、行政辦公、商業(yè)服務(wù)；南部組團(tuán)結(jié)合長(zhǎng)城、中興等汽車產(chǎn)業(yè)形成以汽車制造為生產(chǎn)主鏈并向外延伸的產(chǎn)業(yè)集群；東部組團(tuán)結(jié)合現(xiàn)狀形成的教育研發(fā)和近期建設(shè)的客運(yùn)專線客運(yùn)站形成集會(huì)展、信息流通、商務(wù)活動(dòng)、地方文化展示為一體的現(xiàn)代綜合功能區(qū)。

功能分區(qū)基本格局的形成，營(yíng)造了相對(duì)較為完善的相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，對(duì)于承接京津部分產(chǎn)業(yè)奠定了一定基礎(chǔ)。

（二）產(chǎn)業(yè)條件優(yōu)勢(shì)明顯

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，保定市部分產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)具有一定的積淀和優(yōu)勢(shì)。汽車、新能源、物流、新型建材等產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，很多都走在全國(guó)前列，在重點(diǎn)企業(yè)帶動(dòng)下，相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)成熟，產(chǎn)業(yè)集群逐漸形成。這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅解決了大量農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)就業(yè)，而且成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

（三）法治環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力有待提高

過(guò)去甚至目前很多地方政府，吸引外來(lái)投資、承接京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，主要策略是通過(guò)土地出讓金優(yōu)惠、稅收照顧和政策承諾。但這些措施已不具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，不具有可持續(xù)性。首先，土地、稅收的優(yōu)惠條件已經(jīng)受到了相關(guān)立法的硬約束，是不能突破的底線。其次，這些優(yōu)惠的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)際上是一種“惡性競(jìng)爭(zhēng)”，即便爭(zhēng)取來(lái)了項(xiàng)目，由于本該由地方獲取的利益全部讓出去了，項(xiàng)目建設(shè)和發(fā)展如同“雞肋”。最后，由于地方競(jìng)相壓低價(jià)格、吸引外來(lái)產(chǎn)業(yè)，本地相關(guān)合作方和民眾對(duì)待外來(lái)產(chǎn)業(yè)的態(tài)度趨于不友好，因此在合作中往往狀況頻出。因此，當(dāng)前和今后很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，制度競(jìng)爭(zhēng)、法治競(jìng)爭(zhēng)可能成為提升地方競(jìng)爭(zhēng)力的根本手段。

（四）產(chǎn)業(yè)園區(qū)與城鎮(zhèn)化發(fā)展不同步

以長(zhǎng)城汽車工業(yè)園區(qū)為例，由于缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，長(zhǎng)城汽車發(fā)展起來(lái)以后，周邊農(nóng)民在宅基地甚至承包經(jīng)營(yíng)土地上建設(shè)多層住宅，改造成出租屋，出租給長(zhǎng)城汽車的產(chǎn)業(yè)工人。一方面基礎(chǔ)設(shè)施落后、居住環(huán)境差，社會(huì)管理混亂，存在治安和消防等多重隱患；另一方面也增加了征地和拆遷補(bǔ)償?shù)葘?shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的成本，增加了涉地不穩(wěn)定事件的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)變滯后

在城市擴(kuò)張和工業(yè)園區(qū)建設(shè)中，被納入市區(qū)區(qū)劃管理的農(nóng)民，特別是宅基地和承包經(jīng)營(yíng)土地被征收后，未能及時(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化。一方面，對(duì)農(nóng)民的征收補(bǔ)償以貨幣、房產(chǎn)為主，由于社會(huì)保障制度的二元化，未能實(shí)現(xiàn)及時(shí)轉(zhuǎn)換和接續(xù)，短期內(nèi)這些農(nóng)民的生活保障沒(méi)有問(wèn)題，長(zhǎng)期來(lái)看，存在一定的社會(huì)隱患。此外，這些城鎮(zhèn)化中的“失地農(nóng)民”，受到教育、技能、就業(yè)保障等方面的限制，就業(yè)水平和質(zhì)量較低，不能及時(shí)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)工人，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)。

三、保定市城鎮(zhèn)化建設(shè)的約束條件

保定市在京津冀協(xié)同發(fā)展背景下謀劃新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中必須立足我市的客觀現(xiàn)實(shí)條件，作為區(qū)域協(xié)同發(fā)展中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，保定市的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須正視來(lái)自環(huán)境、土地資源等方面的約束條件。

（一）環(huán)境污染問(wèn)題

保定市位于京、津、石三地的形成的三角形區(qū)域的中心位置。無(wú)論是自身原因還是外來(lái)因素，保定市大氣污染狀況十分嚴(yán)重。據(jù)綠色和平數(shù)據(jù)，2013年城市PM2.5污染排名保定排第三位。 2015年第一季度Pm2.5均值，保定市以157微克/立方米高舉全國(guó)首位。霧霾治理形勢(shì)嚴(yán)峻，直接關(guān)系人們?nèi)罕姷纳眢w健康，群眾呼聲日益高漲。

保定市目前的工業(yè)和社會(huì)發(fā)展水平已經(jīng)達(dá)到了生態(tài)系統(tǒng)承受的極限，在這種情況下推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，承接外地產(chǎn)業(yè)，需要面臨巨大的環(huán)境壓力。

（二）土地資源緊張

在京津冀協(xié)同發(fā)展中，由于保定特殊的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，交通、市政等基礎(chǔ)建設(shè)土地需求量大。因此用于承接外來(lái)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)土地資源更加緊張。最為一個(gè)農(nóng)業(yè)大市，隨著糧食安全在國(guó)家戰(zhàn)略體系中地位的增加，保定市城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地供需矛盾將更加尖銳。

（三）城市規(guī)劃和交通條件限制

保定市是一座古城，歷史文化古跡眾多，這些都是我們寶貴的精神財(cái)富和重要的文化資源，但是客觀上這些歷史遺跡對(duì)于城市建設(shè)規(guī)劃也產(chǎn)生了一些不利影響。特別是在主城區(qū)，為了保持歷史古跡的風(fēng)貌，周邊建筑高度、設(shè)計(jì)風(fēng)格、道路寬度等都會(huì)受到影響。特別是在以直隸總督署為中心的老城區(qū)，道路狹窄，嚴(yán)重影響出行效率，人們生活的便捷性受到很大影響。

四、 保定市新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設(shè)的基本思路

（一）承接京津產(chǎn)業(yè)必須和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合起來(lái)

無(wú)論是京津冀協(xié)同發(fā)展，還是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，都將釋放巨大的政策紅利。無(wú)論是中央層面還是省級(jí)地方政府在這兩個(gè)戰(zhàn)略方面的頂層設(shè)計(jì)和政策落實(shí)上都將有較大突破，會(huì)有大量的政策支持。我市應(yīng)該抓住這個(gè)歷史機(jī)遇，提前謀劃，利用處于“京-保-石”縱向和“津-?！睓M向兩個(gè)發(fā)展軸線的地緣優(yōu)勢(shì)，積極承接外來(lái)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)園區(qū)建設(shè)，提高城鎮(zhèn)化建設(shè)的水平和質(zhì)量。

（二）產(chǎn)業(yè)承接需要考慮環(huán)境的承載能力

保定相較于京津等發(fā)達(dá)地區(qū)，與我國(guó)上世紀(jì)80年代末90年代初與世界發(fā)達(dá)國(guó)家之間的發(fā)展落差類似。因此我們應(yīng)該用歷史的眼光審視當(dāng)下的作為。過(guò)去我們?cè)谡猩桃Y中不注重對(duì)外資規(guī)模和產(chǎn)業(yè)的控制和選擇，最終使得中國(guó)的發(fā)展付出了巨大的環(huán)境代價(jià)。保定市在承接京津等外來(lái)產(chǎn)業(yè)時(shí)應(yīng)做好科學(xué)、充分的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。首先要對(duì)引入的產(chǎn)業(yè)有所選擇，絕對(duì)不能成為京津落后產(chǎn)能、淘汰產(chǎn)能的轉(zhuǎn)移地，引進(jìn)項(xiàng)目不以犧牲環(huán)境為代價(jià)。其次，要對(duì)引入產(chǎn)業(yè)規(guī)模進(jìn)行控制，考慮整體的環(huán)境承載能力。最后，要科學(xué)規(guī)劃選址和布局，遠(yuǎn)離水源地、考慮季節(jié)性方向等，降低對(duì)人民生活的影響。

（三）吸引產(chǎn)業(yè)的政策應(yīng)從各種物質(zhì)優(yōu)惠條件競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向法治等軟環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)，營(yíng)造良好政商環(huán)境

在京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略下，京津冀地區(qū)將成為全國(guó)乃至世界上重要的都市圈，成為中國(guó)未來(lái)重要的發(fā)展極。因此我們不能僅著眼于與兄弟城市競(jìng)爭(zhēng)承接京津項(xiàng)目。應(yīng)該以更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光吸引更大范圍的資本、人力、技術(shù)等生產(chǎn)要素在保定的聚集。隨著全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施和政治體制改革的深入，未來(lái)區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)主要的是法治環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)。應(yīng)該提高地方政府治理的現(xiàn)代化和法治化水平，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高服務(wù)意識(shí)，營(yíng)造良好的政商環(huán)境。

（四）產(chǎn)業(yè)選址應(yīng)避免在城市或近郊過(guò)度密集，防止出現(xiàn)“大城市病”

北京、天津等城市的發(fā)展過(guò)于強(qiáng)調(diào)功能的集中，造成了嚴(yán)重的“大城市病”——交通擁堵、環(huán)境污染嚴(yán)重。因此，我們?cè)诔擎?zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)避免過(guò)度、過(guò)密聚集。應(yīng)避免“劃圈攤餅”式環(huán)線建設(shè)擴(kuò)張模式，采用“飛地模式”規(guī)劃園區(qū)建設(shè)實(shí)現(xiàn)“多中心”的城市發(fā)展格局。例如在距中心城區(qū)較遠(yuǎn)的清苑區(qū)、滿城區(qū)等根據(jù)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)設(shè)立相應(yīng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，引導(dǎo)相關(guān)產(chǎn)業(yè)在園區(qū)內(nèi)聚集，吸引外來(lái)產(chǎn)業(yè)落地。

（五）新建產(chǎn)業(yè)園區(qū)應(yīng)注重“產(chǎn)城結(jié)合”

過(guò)去產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的核心問(wèn)題是土地征收和項(xiàng)目建設(shè)。特別是在邊遠(yuǎn)城郊的園區(qū)建設(shè)中，存在兩個(gè)突出的問(wèn)題：

一是園區(qū)周邊基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施配置水平低，園區(qū)內(nèi)企業(yè)和從業(yè)者生活極不便利。

二是因園區(qū)建設(shè)“失地農(nóng)民”就業(yè)保障不充分，大多聚集在園區(qū)周圍通過(guò)小攤點(diǎn)、出租屋等形式自謀職業(yè)，造成周邊環(huán)境、市場(chǎng)秩序和社會(huì)治安的混亂。

所謂“產(chǎn)城結(jié)合”是指，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中，應(yīng)將新型城鎮(zhèn)化與之結(jié)合。其核心內(nèi)涵是在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中同步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。具體有兩個(gè)方面的要求：

一是工業(yè)園區(qū)應(yīng)該是城鎮(zhèn)雛形，政府應(yīng)加大周邊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與配套，保障居住、教育、醫(yī)療、娛樂(lè)等基本公共服務(wù)需求。例如保定市大王店工業(yè)園區(qū)，現(xiàn)在僅僅是個(gè)工業(yè)園區(qū)，產(chǎn)業(yè)工人需要通過(guò)交通工具在園區(qū)和市區(qū)之間往返，不僅占用道路資源造成尾氣污染，而且支付了大量的時(shí)間成本。

二是工業(yè)園區(qū)建設(shè)和城鎮(zhèn)化結(jié)合的核心是人的城鎮(zhèn)化。在園區(qū)建設(shè)中應(yīng)當(dāng)促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化。重慶市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)改革中，就采用了這樣的做法，在農(nóng)民失去土地獲得城市居民身份的同時(shí)給他穿上養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)“五件衣服”。在完成戶籍身份和社會(huì)保障的市民化以后，更重的是要通過(guò)政府的就業(yè)援助計(jì)劃，通過(guò)與園區(qū)內(nèi)企業(yè)協(xié)作開(kāi)展對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)等方式實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民就近非農(nóng)化就業(yè)，提升新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

注釋：

單卓然、黃亞平.“新型城鎮(zhèn)化”概念內(nèi)涵、目標(biāo)內(nèi)容、規(guī)劃策略及認(rèn)知誤區(qū)解析.城市規(guī)劃學(xué)刊.2013（2）.

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新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設(shè)研討班趙克志張慶偉作報(bào)告.河北新聞網(wǎng).2015- 09-24.

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