鄭州航空港管委會(huì)行政組織模式創(chuàng)新研究

摘 要 行政機(jī)構(gòu)的職權(quán)以及組織模式?jīng)Q定了行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行狀況及效率?！肮芪瘯?huì)”行政組織模式在眾多科技園區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)開區(qū)的管理中被普遍運(yùn)用。該模式涉及的本質(zhì)是地方行政權(quán)力的配置問題與劃分問題。鄭州航空港區(qū)作為新興的中原物流區(qū)也采用了“管委會(huì)”的組織模式，長(zhǎng)遠(yuǎn)看來的未來也會(huì)逐步走向?qū)嶓w行政機(jī)構(gòu)，結(jié)合國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的成熟作法，充分考慮行政職權(quán)的分配、管理層級(jí)調(diào)整以及職能轉(zhuǎn)變是管委會(huì)管理模式改造的必由之路。

關(guān)鍵詞 行政組織 行政機(jī)構(gòu) 管委會(huì) 法律地位

基金項(xiàng)目：本論文系2014年度河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目研究成果，課題名稱：空港管委會(huì)行政組織模式創(chuàng)新研究—天津?yàn)I海新區(qū)管委會(huì)改革的借鏡，課題編號(hào)：2014-qn-014。

作者簡(jiǎn)介：張衛(wèi)東，鐵道警察學(xué)院講師，研究方向：行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：C931 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-211-03

2007年鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合試驗(yàn)區(qū)設(shè)立，2010年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)正式設(shè)立鄭州新鄭綜合保稅區(qū)，2011年設(shè)立鄭州新鄭綜合保稅區(qū)（鄭州航空港區(qū)）管理委員會(huì)作為河南省政府的派出機(jī)構(gòu)對(duì)航空港進(jìn)行管理。空港試驗(yàn)區(qū)作為我國(guó)首個(gè)航空港經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)，主要依托地處中原四通八達(dá)的交通便利，以航空物流為中心，致力打造為國(guó)際航空物流中心、國(guó)際化陸港城市、國(guó)際性的綜合物流區(qū)、高端制造業(yè)基地和服務(wù)業(yè)基地。鄭州航空經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體按照“一城五區(qū)”的規(guī)劃，由核心區(qū)、主體區(qū)和帶動(dòng)輻射區(qū)三大部分組成，港區(qū)管委會(huì)內(nèi)設(shè)了12個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政事務(wù)管理。

一、國(guó)家行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)及地位

（一）憲法機(jī)關(guān)與法律機(jī)關(guān)的性質(zhì)及地位

傳統(tǒng)的憲法理論將國(guó)家形式分為國(guó)家政權(quán)組織形式和國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，該理論從實(shí)質(zhì)上看是一種橫向與縱向的國(guó)家權(quán)力劃分。按照橫向分權(quán)的方式將國(guó)家權(quán)力劃分為立法、司法、行政等權(quán)力，并按照權(quán)力的性質(zhì)成立了立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。國(guó)家結(jié)構(gòu)形式則是著眼于縱向的國(guó)家權(quán)利劃分，把國(guó)家機(jī)關(guān)按照行政區(qū)劃或者組織單元?jiǎng)澐殖刹煌瑢蛹?jí)和職權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)。這種劃分方式按照從整體到局部、中央與地方、上級(jí)與下級(jí)的權(quán)力配置方式進(jìn)行了分配，并根據(jù)權(quán)力配置設(shè)定相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)，構(gòu)成一個(gè)完成的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系及完成的國(guó)家行政組織運(yùn)行生態(tài)。

在國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，在地位上直接由憲法所明示和確定，并由憲法規(guī)定其地位、組成及職權(quán)的，將此類機(jī)構(gòu)稱為“憲法機(jī)關(guān)”。由憲法規(guī)定其職權(quán)、組成及運(yùn)行原則，比如，全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院、中央軍委、地方人大及地方人大常委會(huì)、民族自治地方、人民法院和人民檢察院，憲法對(duì)此進(jìn)行了原則性、制度性的規(guī)定。而除此之外的由相應(yīng)法律授權(quán)設(shè)立的國(guó)家機(jī)關(guān)可以被稱為“法律機(jī)關(guān)”，依照法律或者法律的授權(quán)即可成立并行使職權(quán)的機(jī)構(gòu)，這類機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多，涉及到中央行政機(jī)構(gòu)授權(quán)設(shè)立的、地方政府授權(quán)設(shè)立的機(jī)構(gòu)，比如，憲法規(guī)定了國(guó)務(wù)院的性質(zhì)、地位、任期、分工、職權(quán)等，但并未再對(duì)國(guó)務(wù)院下屬的部委的職權(quán)進(jìn)行規(guī)定，主要基于行政管理事務(wù)以及憲法最高性、原則性規(guī)定要求所考慮。除了以上兩種機(jī)關(guān)體系外，還具有一類比較特殊的行政機(jī)關(guān)，即“派出機(jī)關(guān)”，承擔(dān)臨時(shí)性、過渡性或者基于有利行政的原則設(shè)立的大量派出機(jī)關(guān)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十八條第一款、第三款規(guī)定了派出機(jī)關(guān)的設(shè)立，同時(shí)《立法法》規(guī)定的“法律保留”或者稱為“立法保留權(quán)力”，對(duì)于相應(yīng)的行政權(quán)力進(jìn)行保留，如修改后的《立法法》第一節(jié)“立法權(quán)限”，第八條所規(guī)定的事項(xiàng)必須由法律進(jìn)行規(guī)定等。從《立法法》的規(guī)定來看，我國(guó)關(guān)于法律保留的權(quán)力劃分具有明顯的中央與地方立法權(quán)關(guān)系的含義，是一種典型的縱向立法權(quán)限的劃分，與其相對(duì)應(yīng)的還有另外一種關(guān)于橫向立法權(quán)的劃分問題。從我國(guó)《憲法》對(duì)于全國(guó)人大及全國(guó)常委會(huì)的職權(quán)的規(guī)定可以與《立法法》對(duì)于法律保留的規(guī)定進(jìn)行比較，其中《憲法》第六十二條，第六十七條憲法關(guān)于全國(guó)人大的職權(quán)可以看出，全國(guó)人大是我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)不僅有權(quán)制定基本法律也有權(quán)制定所有法律。此條的表述在于確立和肯定全國(guó)人大的根本地位。我國(guó)《立法法》對(duì)于立法保留權(quán)力的規(guī)定是與我國(guó)人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)向相一致的，從根本上保證全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)重要事務(wù)的立法權(quán)。由此可以看出，我國(guó)憲法、法律規(guī)定了我國(guó)行政體系的完整系統(tǒng)，并根據(jù)相應(yīng)的職權(quán)或授權(quán)履行行政管理職責(zé)，認(rèn)識(shí)到行政系統(tǒng)整體所屬的法律地位和性質(zhì)，才能真正理解依法行政的真正含義。

（二）管委會(huì)的性質(zhì)及法律地位

我國(guó)行政法學(xué)使用“行政主體”概念通常有兩種用法：“其一，指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織及其他社會(huì)公權(quán)力組織；其二，具體指能獨(dú)立以自己名義對(duì)外行使行政職權(quán)和承擔(dān)法律責(zé)任的某一行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織及其他社會(huì)公權(quán)力組織?！?我國(guó)現(xiàn)行行政主體體系可以分為，國(guó)家行政機(jī)關(guān)和其他行政主體，這類國(guó)家行政機(jī)關(guān)主要指國(guó)務(wù)院、部委、直屬機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)、地方各級(jí)人民政府、地方各級(jí)人民的人民政府。其他行政主體也主要包括法律、法規(guī)授權(quán)的組織；另一類為其他社會(huì)公權(quán)力組織。

而從行政主體一般被劃分為職權(quán)性行政主體和授權(quán)性行政主體，職權(quán)性行政主體資格來源于憲法和有關(guān)組織法，授權(quán)性行政主體資格來源于憲法和有關(guān)組織法以外的法律、法規(guī)。行政機(jī)關(guān)超越法律規(guī)定的權(quán)限 “限度”，便構(gòu)成行政越權(quán)，視為無效。憲法和組織法對(duì)職權(quán)性行政主體的授權(quán)具有一定的原則性、概括性，職權(quán)性行政主體在法律、法規(guī)尚未明確規(guī)定的行政職能領(lǐng)域內(nèi)，在同法律、法規(guī)原則與精神不相抵觸前提下，行使一定的自由裁量管理權(quán)的能力。而授權(quán)性行政主體其職權(quán)的內(nèi)容、范圍和方式是專項(xiàng)的、單一的、具體的，必須按照授權(quán)規(guī)范所確定的職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)去行使。

管委會(huì)的性質(zhì)從行政主體的理論一般有三種性質(zhì)：第一種性質(zhì)是派出機(jī)構(gòu)。作為政府的派出機(jī)構(gòu)對(duì)派出地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)事務(wù)和部分社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理。比如，《天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》、《四川經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》、《長(zhǎng)春經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》等。第二種性質(zhì)是管委會(huì)作為法律、法規(guī)授權(quán)組織。如，《北京市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》、《重慶市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》、《河南省開發(fā)區(qū)條例》等均以地方人大通過地方性法規(guī)的行使授予管委會(huì)職權(quán)。第三種管委會(huì)是政府委托組織。受政府委托，對(duì)開發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理，行使以下職權(quán)。根據(jù)新修訂的《行政訴訟法》第第二十六條：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告?！姓C(jī)關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。”明確了行政機(jī)關(guān)和委托組織的行政訴訟地位。

二、“他山之石” ——天津?yàn)I海新區(qū)行政組織變革之路

天津?yàn)I海新區(qū)包括塘沽城區(qū)、漢沽城區(qū)、大港城區(qū)三個(gè)城區(qū)以及多個(gè)功能區(qū)。天津?yàn)I海新區(qū)的管理模式可以概括為四個(gè)時(shí)期：第一個(gè)時(shí)期：1994年至2000年的“領(lǐng)導(dǎo)小組”時(shí)期。第二個(gè)時(shí)期：2000年至2008年的“管委會(huì)”時(shí)期。在濱海新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組專職辦公室的基礎(chǔ)之上成立了作為天津市政府的派出機(jī)構(gòu)的濱海新區(qū)管委會(huì)，并頒布了《天津?yàn)I海新區(qū)條例》。第三個(gè)時(shí)期：2008年至2010年的“管委會(huì)改革”時(shí)期。2009年經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)同意，天津市調(diào)整了濱海新區(qū)的部分行政區(qū)劃。撤銷了濱海新區(qū)工委及管委會(huì)，成立了濱海新區(qū)政府，撤銷了塘沽、漢沽、大港三區(qū)政府，成立了塘、漢、大三個(gè)“城區(qū)管委會(huì)”。第四個(gè)時(shí)期：2010年至今的“濱海新區(qū)政府”時(shí)期。2010年初濱海新區(qū)的體制改革基本完成。濱海新區(qū)政府成立，濱海新區(qū)坐實(shí)為“一級(jí)政府”。

在天津?yàn)I海新區(qū)2000年至2008年的時(shí)期，一直以“管委會(huì)”為主要治理模式，結(jié)合“管委會(huì)”這一行政組織形式的設(shè)立來看，它是典型的 “派出機(jī)關(guān)”，它們不是一級(jí)國(guó)家政權(quán)，不設(shè)與之相應(yīng)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)派出機(jī)關(guān)有三種：省、自治區(qū)的人民政府根據(jù)需要設(shè)立的派出機(jī)關(guān)?？h、自治縣的人民政府根據(jù)需要，設(shè)立的區(qū)公所。市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府根據(jù)需要成立街道辦事處。派出機(jī)關(guān)的主要特點(diǎn)在于它不是一級(jí)獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)。派出機(jī)關(guān)雖然是上級(jí)政府派往下面的，但它并非屬于是下一級(jí)的行政機(jī)關(guān)。從屬于派出它的機(jī)關(guān)，要接受派出它的機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。派出機(jī)關(guān)的任務(wù)主要是代表派出它的行政機(jī)關(guān)或者接受派出它的機(jī)關(guān)的委托，指導(dǎo)、管理下級(jí)行政機(jī)關(guān)完成行政管理任務(wù)。行政機(jī)關(guān)設(shè)立派出機(jī)關(guān)必須以法律規(guī)定和上一級(jí)行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)為根據(jù)，這兩個(gè)條件是必須同時(shí)具備和缺一不可的。上級(jí)行政機(jī)關(guān)無權(quán)在沒有法律根據(jù)的情況下批準(zhǔn)設(shè)立派出機(jī)關(guān)；雖有法律根據(jù)，不經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)也不能派出。

天津?yàn)I海新區(qū)第三個(gè)時(shí)期，2008年至2010年期間，設(shè)置了三個(gè)“城區(qū)管委會(huì)”，其實(shí)在這個(gè)時(shí)期，“城區(qū)管委會(huì)”與“濱海新區(qū)管委會(huì)”并存，而這個(gè)“城區(qū)管委會(huì)”也無法從憲法和地方組織法中找到依據(jù)，并且在我國(guó)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的層級(jí)構(gòu)架中，也從未出現(xiàn)過類似于城區(qū)管委會(huì)這樣的組織機(jī)構(gòu)，這類組織的存續(xù)于法無據(jù)。塘沽、漢沽、大港三個(gè)城區(qū)管委會(huì)的存在客觀上在街鎮(zhèn)和濱海新區(qū)政府之間增加了一個(gè)行政層級(jí)，不利于提高行政效率，不符合行政體制改革的方向。城區(qū)管委會(huì)的存在，不利于濱海新區(qū)政府對(duì)區(qū)域內(nèi)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，使得在濱海新區(qū)政府和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，增加了一個(gè)管理層次，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹，政府管理成本增加，工作效率降低。不利于建立決策科學(xué)、權(quán)責(zé)對(duì)等、分工合理、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力、廉潔高效的行政管理體制?？傮w來看，天津?yàn)I海新區(qū)城區(qū)管委會(huì)基本是曇花一現(xiàn)的，并且設(shè)立缺乏法律依據(jù)，僅僅充當(dāng)了過渡性的角色，其中的經(jīng)驗(yàn)之一主要是設(shè)立行政機(jī)關(guān)需要綜合考慮行政主體設(shè)立的合法性以及設(shè)立后的法律地位，避免遭遇行政主體“先天性”不足的尷尬。經(jīng)驗(yàn)之二主要是需要綜合考慮“管委會(huì)”未來的發(fā)展之路，當(dāng)這些開發(fā)區(qū)發(fā)展成熟時(shí)，如何完善成熟其行政主體，是將管委會(huì)改革成和其他行政主體一樣的性質(zhì)、模式運(yùn)行機(jī)制，或者是較有前瞻性地發(fā)揮其改革創(chuàng)新的試點(diǎn)作用，探索并發(fā)展新的行政管理模式。

三、鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的未來展望

鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的性質(zhì)及地位，從我國(guó)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十八條第一款規(guī)定、第三款規(guī)定是典型的派出機(jī)關(guān)性質(zhì)，結(jié)合天津?yàn)I海新區(qū)管委會(huì)改革的經(jīng)驗(yàn)來看，具有一定的共性和借鑒意義。

（一）鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的未來升級(jí)：過渡性管理體制到實(shí)體行政區(qū)域轉(zhuǎn)變

鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)規(guī)劃期為2013-2025年，到2017年，實(shí)驗(yàn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)體系初步形成，主要功能區(qū)開發(fā)建設(shè)初具規(guī)模，航空港經(jīng)濟(jì)發(fā)展初見成效。到2025年，建成富有生機(jī)活力、彰顯競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、具有國(guó)際影響力的實(shí)驗(yàn)區(qū)。從發(fā)展規(guī)劃的時(shí)間節(jié)點(diǎn)可以看出，到2025年，空港試驗(yàn)區(qū)要經(jīng)歷初創(chuàng)期、發(fā)展期這兩個(gè)階段，之后進(jìn)入到穩(wěn)定成熟期階段?，F(xiàn)在規(guī)劃實(shí)施剛剛過去兩年，試驗(yàn)區(qū)同樣以“管委會(huì)”的管理模式進(jìn)行管理。而這種模式在十年內(nèi)基本上不會(huì)改變，但是一旦到了空港試驗(yàn)區(qū)穩(wěn)定成熟之后，也會(huì)應(yīng)走上一條從過渡性管理體制到實(shí)體區(qū)域政府管理的模式。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，空港試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)是政府的派出機(jī)構(gòu)，其主要職能是為試驗(yàn)區(qū)及試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的企業(yè)提供服務(wù)。從行政法學(xué)的角度來看，空港試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)是典型的授權(quán)性行政主體。根據(jù)憲法和組織法的規(guī)定，由憲法和組織法直接對(duì)其職權(quán)進(jìn)行授權(quán)并對(duì)其職責(zé)、組成進(jìn)行授權(quán)的，被視為職權(quán)性行政主體，因?yàn)槠渖矸萦蓱椃ê徒M織法直接授予，具有職權(quán)的“源生性”，即前文所稱的“憲法機(jī)關(guān)”。職權(quán)性主體在法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定的行政職能范圍內(nèi)，在憲法、法律的基本原則和精神下，行使一定的自由裁量管理權(quán)。而如果進(jìn)一步細(xì)化的話，這些可以自由裁量的行政管理權(quán)就包括了制定規(guī)范權(quán)（立法權(quán)）、行政許可權(quán)（行政審批）、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)等，依據(jù)行政法規(guī)范，在行政法律規(guī)范的范圍、幅度和職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行自由裁量。而授權(quán)性行政主體的職權(quán)、組成、范圍和方式則是需要專項(xiàng)的、單一的、具體的，必須按照授權(quán)規(guī)范所確定的職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)去行使。 而管委會(huì)一般擁有一定的行政審批權(quán)，其機(jī)構(gòu)和人員編制比一般建制政府的管理體制要精簡(jiǎn)得多。但同時(shí)管委會(huì)本身的法律地位不明確，使其行政主體地位受到質(zhì)疑，管委會(huì)行政執(zhí)法處境尷尬，隨著開發(fā)區(qū)管轄范圍的擴(kuò)大，園區(qū)人口不斷增多，于是產(chǎn)生了對(duì)政府社會(huì)職能的需求，開發(fā)區(qū)政府進(jìn)而根據(jù)需要設(shè)立相應(yīng)的管理部門，職能便從單一的經(jīng)濟(jì)功能變成以經(jīng)濟(jì)功能為主同時(shí)提供社會(huì)管理職能，進(jìn)而發(fā)展成為各項(xiàng)職能并重，即發(fā)展成為一般建制政府。

（二）從過渡性管理體制到“回歸”傳統(tǒng)行政管理體制的脈絡(luò)

地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新和改革的眾多工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)、科技園區(qū)等等以點(diǎn)分布的區(qū)域?qū)嶓w，在園區(qū)創(chuàng)立之初，管理體制在現(xiàn)行法律模式的選擇是只有依照關(guān)于“派出機(jī)關(guān)”的法律授權(quán)來進(jìn)行設(shè)計(jì)，以各種“管委會(huì)”進(jìn)行管理的眾多園區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，其本身的性質(zhì)本質(zhì)上就是一種過渡性組織架構(gòu)設(shè)計(jì)。其過渡性的表現(xiàn)體現(xiàn)在“管委會(huì)”在眾多園區(qū)設(shè)立的時(shí)間起點(diǎn)、地域范圍、運(yùn)行狀態(tài)等方面。而在發(fā)展的階段上，基本上可以將這些園區(qū)概括為初創(chuàng)期（3-5年）、發(fā)展期（5-15年）、成熟期（15年之后）。而一旦這些園區(qū)運(yùn)行成熟，渡過發(fā)展期，進(jìn)入到園區(qū)發(fā)展飽和，穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期，其過渡性管理模式的缺點(diǎn)就會(huì)凸顯出來。此外，由于眾多園區(qū)的發(fā)展過多依賴于國(guó)家政策的重點(diǎn)扶持，或者是根據(jù)國(guó)家或地方的政策階段性目標(biāo)的支持所決定。當(dāng)這些園區(qū)在發(fā)展時(shí)期及政策支持弱化的時(shí)候，原有的“管委會(huì)”管理體制不能滿足新興管理需求以及缺乏有效的管理模式導(dǎo)致在管理體制上影響這些園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

結(jié)合天津?yàn)I海新區(qū)在行政管理體制發(fā)展的路線來看，在短短的十年時(shí)間里，濱海新區(qū)就經(jīng)歷了由過渡性管理模式到一級(jí)實(shí)體政府的脈絡(luò)。那么，從“管委會(huì)”的過渡性體制到天津?yàn)I海新區(qū)管理模式的變革，現(xiàn)在看來，呈現(xiàn)出來的是一條由過渡性管理體制到我國(guó)普通行政區(qū)域?qū)嶓w行政組織模式“回歸”的道路。

（三）構(gòu)建新型鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合試驗(yàn)區(qū)行政機(jī)關(guān)管理模式建議：“回歸”傳統(tǒng)體制到創(chuàng)新公共管理服務(wù)

空港試驗(yàn)區(qū)在發(fā)展初期，管委會(huì)承擔(dān)的大多是經(jīng)濟(jì)管理職能，但是隨著空港試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展以及管轄范圍的增大，空港試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的常住人口的增加，空港試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)職能就會(huì)經(jīng)歷一個(gè)從單純的經(jīng)濟(jì)職能到經(jīng)濟(jì)職能為主，社會(huì)管理職能為輔最后到經(jīng)濟(jì)職能與社會(huì)管理行政職能并重的階段。也就是從單一職能到雙重職能的發(fā)展演變階段。而雙重職能階段其實(shí)與普通的行政組織建置的實(shí)體政府已經(jīng)在職能上沒有實(shí)質(zhì)的區(qū)別了。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這個(gè)過程應(yīng)當(dāng)是不可避免的，一方面我們應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)這個(gè)過程，另一方面，我們需要重點(diǎn)關(guān)注研究的是在空港試驗(yàn)區(qū)行政管理模式發(fā)展成熟時(shí)期，是從過渡性管理體制“回歸”到普通行政組織模式，或者是在過渡性管理體制在轉(zhuǎn)變過程中轉(zhuǎn)向另外一種管理體制模式。

從實(shí)踐上來看，無論是天津?yàn)I海新區(qū)管委會(huì)的改革，還是國(guó)內(nèi)眾多園區(qū)的制度設(shè)計(jì)，基本上都參照了上海浦東新區(qū)的設(shè)計(jì)模式。而要實(shí)現(xiàn)管委會(huì)模式的制度改革與創(chuàng)新，同樣需要上層政府改革機(jī)制的整體推進(jìn)。而關(guān)于管委會(huì)模式的發(fā)展路徑選擇上，主要的觀點(diǎn)主要三種，第一種是“回歸”體制模式。這種模式基本上只是在過渡性的管理之后重新回到了原有體制內(nèi)的權(quán)責(zé)職能模式。第二種被稱為“政區(qū)合一”的模式。第三種則是一種理想的演化模式，是通過制度環(huán)境的再造，遵循“有限政府”、“服務(wù)政府”和“法治政府”的改革思路，實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)管理體制的創(chuàng)新性演進(jìn)。通俗來看，第一種模式更像是一種保守模式，第二種模式類似漸進(jìn)改革模式，第三種模式是一種理論理想模式。

作為代表區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的示范園區(qū)、試驗(yàn)區(qū)，在體制演變與改革中更應(yīng)超脫一般建制的政府模式，而不應(yīng)由過渡性管理模式簡(jiǎn)單的“回歸”到舊有的體制，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)的同時(shí)，創(chuàng)新行政管理的模式并以此為引領(lǐng)來促進(jìn)建制政府在管理體制上的改革與創(chuàng)新。服務(wù)型政府是我國(guó)近年來政府管理體制改革所遵循的導(dǎo)向性原則，并成為過去若干年以來開發(fā)區(qū)管理模式探索的主要依據(jù)。地方政府重點(diǎn)實(shí)施宏觀層面的協(xié)調(diào)與控制，減少對(duì)微觀領(lǐng)域具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，并在一定程度上加大了對(duì)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的放權(quán)力度，賦予經(jīng)濟(jì)主體以決策的自由空間，以改良和創(chuàng)新政府管理模式。

注釋：

姜明安.行政法與行政訴訟法.北京大學(xué)出版社、高等教育出版社.2012.86.

王連昌主編.行政法學(xué).中國(guó)政法大學(xué)出版社.2007. 44-45 .

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