英美高校內(nèi)部控制機制及啟示

王春舉　梁勇

【摘 要】 健全和完善的內(nèi)部控制是高校持續(xù)、健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。近年來，在國家大力增加高校投入的背景下，我國高等教育得到了迅猛的發(fā)展，但由于高校內(nèi)部控制建設(shè)沒有跟上學(xué)?？焖侔l(fā)展的步伐，致使高校在管理方面暴露出許多問題，影響了學(xué)校教學(xué)、科研和管理等工作的正常進行。借鑒英美等高等教育發(fā)達國家高校加強內(nèi)部控制建設(shè)的做法和經(jīng)驗，對促進我國高校良性發(fā)展，增強我國高等教育的國際競爭力具有重要的意義。

【關(guān)鍵詞】 高等學(xué)校； 內(nèi)部控制； 治理結(jié)構(gòu)； 啟示

中圖分類號：F224.5；G647 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2016）10-0098-06

20世紀90年代以來我國實施的高等教育管理體制和投入機制的改革，促進了我國高等教育的迅猛發(fā)展，這為高校帶來了發(fā)展的機遇，同時也帶來了挑戰(zhàn)。由于我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時間不長，高校在幾十年的計劃經(jīng)濟體制下形成了相對固定的傳統(tǒng)，國家主管部門在高校建設(shè)和發(fā)展中起主導(dǎo)性作用。高校習(xí)慣于被動地接受國家相關(guān)政府部門的監(jiān)管，而在完善內(nèi)部控制以“強身健體”方面缺乏主動思考，往往滿足于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。近年來高校貪污受賄案件時有發(fā)生，經(jīng)費違規(guī)使用常有出現(xiàn)，涉及的人員層次、范圍廣泛，既有學(xué)校和二級單位領(lǐng)導(dǎo)，也有一般員工，既有教學(xué)一線人員，也有教輔、后勤等人員。這些不僅給國家造成了經(jīng)濟損失，而且嚴重影響了高校的聲譽，也在社會上造成了不良的影響。究其原因是多方面的，除了管理體制、觀念、管理水平等外，主要是高校內(nèi)部控制薄弱，導(dǎo)致高校在管理方面暴露出許多問題，影響了學(xué)校教學(xué)、科研和管理等工作的正常進行。

美國和英國是世界上公認的高等教育最發(fā)達的國家，在數(shù)量、質(zhì)量、規(guī)模等方面都處于遙遙領(lǐng)先的地位[ 1 ]，英國夸夸雷利·西蒙茲咨詢公司（QS）2014年9月發(fā)布的2014—2015年世界大學(xué)排行榜中，排名前十的高等院校均為英美大學(xué)①。英美高校十分重視內(nèi)部控制，并將這項工作作為高校管理層的重要工作內(nèi)容，建立了較完善的內(nèi)部控制體系和嚴格有效的執(zhí)行機制。研究美國、英國等高等教育發(fā)達國家高校在內(nèi)部控制建設(shè)方面的做法和成功經(jīng)驗，借鑒其先進理念，對加強我國高校內(nèi)部控制、構(gòu)建適合我國高校實際情況的內(nèi)部控制體系、提升我國高校整體管理水平具有重要的現(xiàn)實意義。

一、英美高校的內(nèi)部控制機制

鑒于COSO（Committee of Sponsoring Organizations）②《內(nèi)部控制——整合框架》成熟的思想和廣泛的應(yīng)用，下面根據(jù)《內(nèi)部控制——整合框架》提出內(nèi)部控制五要素：控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通和監(jiān)督（見圖1），從五個方面對英美高校內(nèi)部控制機制的主要特點進行詳細比較研究和分析，為加強我國高校內(nèi)部控制機制建設(shè)提供理論指導(dǎo)與實踐參考。

（一）控制環(huán)境方面——完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

英美高校經(jīng)過多年不斷的改革與發(fā)展，已具備了較完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)（見圖2、圖3）。無論是在正確處理學(xué)校決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)管權(quán)的關(guān)系方面，還是在校院兩級財權(quán)劃分方面，都充分體現(xiàn)了學(xué)校行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的和諧共生，有效保障了高校利益相關(guān)者在高校內(nèi)部治理方面的合法權(quán)益。各高校均建立了權(quán)責(zé)明晰的決策機制，都能圍繞高校的辦學(xué)需求來設(shè)計最合理的管理體制。學(xué)校管理的重心在院系一級，學(xué)院的事權(quán)和財權(quán)相匹配。學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)非常重視內(nèi)部控制和經(jīng)費的監(jiān)督與管理，“當家理財”意識較濃，資源配置不偏離學(xué)校的基本宗旨和辦學(xué)目標，并且與校院兩級事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和學(xué)校運行發(fā)展結(jié)合緊密，服務(wù)于學(xué)校的重點工作和任務(wù)。

而在我國高校，治理結(jié)構(gòu)中利益相關(guān)者缺位，還未真正建立現(xiàn)代大學(xué)制度。我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，政府作為高校的舉辦者，向高校無償提供財政撥款支持，并通過委托代理的方式將高校的管理權(quán)委托給高校黨政領(lǐng)導(dǎo)班子。因此，政府有理由對高校的辦學(xué)行為進行監(jiān)督和管理，以確保高校正確履行人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)的職能。但從外部來看，由于信息的不對稱以及缺乏監(jiān)管，政府在高校治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮的作用有限；而作為高校經(jīng)費供給方的學(xué)生及家長、資金捐贈者等，極少參與到高校的治理中，所以多方利益相關(guān)者缺位，造成高校管理層的決策行為缺乏有效的監(jiān)管[ 3 ]。在校院兩級管理方面，學(xué)院是承擔(dān)學(xué)校教學(xué)和科研工作的主體單位，學(xué)院處在第一線，對經(jīng)費使用的必要性和經(jīng)費開支的合理性最清楚，但目前大多數(shù)高校的財權(quán)主要集中在學(xué)校管理層，而事權(quán)主要集中在學(xué)院管理層，導(dǎo)致學(xué)院財權(quán)和事權(quán)不匹配，學(xué)院沒有參與財務(wù)治理的積極性。學(xué)校機關(guān)部處掌握過多經(jīng)費再分配權(quán)，自由裁量權(quán)過大，人為因素較多，缺乏科學(xué)透明的二次分配量化指標體系，資源分配不盡科學(xué)合理。職能部門將過多的精力放在經(jīng)費分配和使用上，對學(xué)院教學(xué)、科研等業(yè)務(wù)的監(jiān)管力度不夠。此外，我國高校普遍對內(nèi)部控制建設(shè)重視不夠，大部分高校還未真正建立適合本校實際情況的內(nèi)部控制體系：一是沒有以正式文件來確定學(xué)校內(nèi)部控制工作的牽頭部門，各部門在內(nèi)部控制建設(shè)工作中各自為政，缺乏對學(xué)校內(nèi)部控制框架的頂層設(shè)計、系統(tǒng)規(guī)劃和業(yè)務(wù)協(xié)同；二是缺乏專門部門對內(nèi)部控制進行監(jiān)督檢查和評價。

（二）風(fēng)險評估方面——健全的風(fēng)險管理措施

健全的風(fēng)險管理措施對確保高校各項工作的良性運轉(zhuǎn)具有重要的意義，如果高校的風(fēng)險管理關(guān)注了學(xué)校教學(xué)、科研、人事、資產(chǎn)、財務(wù)、招生、后勤等盡可能多的業(yè)務(wù)活動，有盡可能多的不同部門參與，那么高校將從風(fēng)險管理中獲益良多。英美高校非常注重風(fēng)險管理，在學(xué)校管理層和全體教職員工中樹立了全面風(fēng)險管理的理念，高校設(shè)立有專門的風(fēng)險管理機構(gòu)，建立了完善的工作機制，制定了詳細的管理制度。學(xué)校負責(zé)風(fēng)險管理的機構(gòu)通過梳理學(xué)校各項業(yè)務(wù)活動流程，找出關(guān)鍵風(fēng)險點，科學(xué)識別和系統(tǒng)、全面、客觀地評估風(fēng)險，合理制定風(fēng)險應(yīng)對策略，建立風(fēng)險預(yù)警機制，將學(xué)校辦學(xué)和日常管理過程中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險消滅在萌芽狀態(tài)，確保了學(xué)校教學(xué)、科研和管理工作的正常有序開展。

我國2014年1月1日施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》規(guī)定：“單位應(yīng)當建立經(jīng)濟活動風(fēng)險定期評估機制，對經(jīng)濟活動存在的風(fēng)險進行全面、系統(tǒng)和客觀評估。經(jīng)濟活動風(fēng)險評估至少每年進行一次，外部環(huán)境、經(jīng)濟活動或管理要求等發(fā)生重大變化的，應(yīng)及時對經(jīng)濟活動風(fēng)險進行重估?！盵 4 ]根據(jù)目前情況來看，我國高校在風(fēng)險管理方面較為薄弱，風(fēng)險管理意識不強，大部分高校還沒有成立風(fēng)險評估工作小組對經(jīng)濟活動風(fēng)險進行定期評估，更沒有建立風(fēng)險預(yù)警機制。近年來多個高校在基建、招生、設(shè)備采購、科研、財務(wù)管理等領(lǐng)域出現(xiàn)的貪污受賄案件，均反映出高校對一些重要崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺乏應(yīng)有的風(fēng)險管理措施。

（三）控制活動方面——嚴格的績效考核機制

高校經(jīng)費投入的最終目的是要產(chǎn)生效益，促進教育事業(yè)的健康發(fā)展。英美等國高校在經(jīng)費使用監(jiān)管方面都非常重視經(jīng)費投入績效的考核，注重資源的全面和有效利用[ 5 ]。高校內(nèi)部的預(yù)算安排和管理是極為嚴格的[ 6 ]。高校決策層在每年初均要對學(xué)校的年度預(yù)算進行充分討論和決策，以確保經(jīng)費投向與學(xué)校長期發(fā)展規(guī)劃相符，并且在預(yù)算編制方面做到科學(xué)化和精細化，預(yù)算好每一分錢，避免不必要的損失和浪費。建立嚴格的問責(zé)機制是英美高校內(nèi)部管理的一大特色，如果學(xué)校職能部門和學(xué)院在經(jīng)費分配和使用中出現(xiàn)了違規(guī)行為，他們將面臨學(xué)校管理層和教職工嚴格的問責(zé)，并會受到相應(yīng)的處罰。在經(jīng)費使用和管理方面，學(xué)校除制定有嚴格的獎懲制度外，還形成了一系列約定俗成的做法，使得全體教職工都遵守。其基本要求是要將個人行為所使用的經(jīng)費與職務(wù)行為使用的經(jīng)費分開，做到公私分明，如果違反了這一規(guī)則，可能招致懲罰甚至身敗名裂。同時，對經(jīng)費監(jiān)管方面出現(xiàn)問題的單位和個人，教職工有權(quán)要求有關(guān)部門按規(guī)定進行相應(yīng)的處理。

在我國高校，隨著國家對高校投入的不斷增長，高校在內(nèi)部管理方面出現(xiàn)了一些不規(guī)范的行為，如經(jīng)費使用不講效益，科研經(jīng)費支出不明晰，儀器設(shè)備等物資的采購、使用和管理不嚴謹，資源共享程度不高，用虛假發(fā)票套取資金，違規(guī)轉(zhuǎn)撥科研經(jīng)費，不按規(guī)定使用“三公”經(jīng)費和會議費等。產(chǎn)生這些問題的原因主要是高校內(nèi)部沒有建立科學(xué)合理的績效評價體系，也缺乏嚴格有效的問責(zé)機制，沒有真正實現(xiàn)“用錢必問效、無效必問責(zé)”。學(xué)院重要錢、輕管理、忽視效益的現(xiàn)象比較普遍，預(yù)算與規(guī)劃的意識不濃，一方面是經(jīng)費大量結(jié)余，另一方面又不斷申請經(jīng)費。經(jīng)費支出隨意，預(yù)算執(zhí)行沒有進度概念，而經(jīng)費使用理念又不適應(yīng)新形勢的要求。同時，在校院兩級管理中，由于作為委托人的學(xué)校和作為代理人的學(xué)院之間存在利益的不一致，各學(xué)院有可能根據(jù)自身利益最大化作出相關(guān)決策而影響學(xué)校整體利益的最大化，如私設(shè)“小金庫”、增加行政辦公經(jīng)費、減少教學(xué)科研支出等，從而損害整個學(xué)校的經(jīng)費使用效率。

（四）信息與溝通方面——通暢的信息溝通渠道

信息公開是推動高校依法辦學(xué)、依法理財?shù)闹匾e措，是促進高校各項管理工作公開、透明的重要途徑，是強化社會監(jiān)督作用的重要內(nèi)容。英美高校非常重視信息公開工作，并制定相關(guān)的法律保證信息公開工作的實施，在高校的網(wǎng)站可查到高校歷年公布的財務(wù)報告和招生等信息。學(xué)校規(guī)定師生員工對學(xué)校的財務(wù)信息享有充分的知情權(quán)，學(xué)校也有責(zé)任和義務(wù)將每年學(xué)校的財務(wù)收支、預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)費使用績效、資金運作和重大投資等情況通過網(wǎng)站等渠道向教職工公開，接受教職工的詢問和質(zhì)疑。政府的信息公開法案也明確規(guī)定了高校的信息應(yīng)向利益相關(guān)方公開，不公開或故意隱瞞是非法的。在高校內(nèi)部，各職能部門之間、職能部門和學(xué)院之間借助現(xiàn)代信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立了通暢的信息溝通渠道，實現(xiàn)了業(yè)務(wù)協(xié)同和數(shù)據(jù)實時同步，確保了學(xué)校各項工作有序、高效運轉(zhuǎn)。

目前我國高校信息公開不夠，還不同程度存在信息不對稱的狀況，高校利益相關(guān)者無法及時獲取高校各項管理制度、辦事流程、經(jīng)費使用管理等相關(guān)信息，不能有效監(jiān)督高校的各項工作。如在財務(wù)管理信息公開方面，雖然教育部出臺了高校財務(wù)信息公開的相關(guān)管理辦法，要求高校建立科學(xué)高效的財務(wù)信息公開工作機制和嚴格的制度規(guī)范，但高校財務(wù)管理信息的公開程度還遠遠不夠。一方面，高校推行財務(wù)信息公開的積極性不高，怕財務(wù)信息公開后引來不必要的麻煩，因此不愿意主動公開相關(guān)經(jīng)費管理信息；另一方面，教育部強制性的財務(wù)信息公開也僅限于高校每年經(jīng)費預(yù)算、決算和教育收費等情況，社會各界對高校各項經(jīng)費使用和管理更詳細的信息則無法知曉。由于高校財務(wù)管理信息公開不夠，不僅剝奪了納稅人和全體學(xué)生及其家長的知情權(quán)，而且還剝奪了他們的監(jiān)督權(quán)，同時，這也是造成高校浪費嚴重與違紀違法行為發(fā)生的重要原因之一。在高校內(nèi)部，各部門之間缺乏有效的信息溝通平臺和協(xié)作機制，在管理中各自為政，沒有形成合力，難以有效地實現(xiàn)優(yōu)勢互補。學(xué)校教學(xué)、科研、人事、資產(chǎn)、學(xué)生、財務(wù)、審計、紀檢監(jiān)察等各領(lǐng)域的分管校領(lǐng)導(dǎo)之間，部門與部門之間在管理方面缺乏良好的信息互通與共享、協(xié)同配合與整體推進，常常各拿各的方案，各做各的數(shù)據(jù)，互不干擾，彼此口徑不一，矛盾沖突不斷。

（五）監(jiān)督方面——有效的審計監(jiān)督防線

英美高校的審計監(jiān)督包括內(nèi)部審計和外部審計兩大類。高校每年都要委托外部審計組織對學(xué)校的會計報表和內(nèi)部控制等進行審計，并向高校提出審計報告和管理建議書。外部審計是需要付費的，并且通過合同進行約束，聘請外部審計由高校自主決定，政府部門不進行干涉。為了加強對學(xué)校各項經(jīng)濟活動的日常監(jiān)督，高校都設(shè)有內(nèi)部審計機構(gòu)，并配備專職審計人員履行內(nèi)部審計職責(zé)。學(xué)校負責(zé)內(nèi)部審計的職能部門每年都要對學(xué)校及學(xué)院等二級單位的預(yù)算執(zhí)行情況、經(jīng)費投入效益、經(jīng)濟責(zé)任等進行審計和評價，并對自己作出的評價結(jié)果負責(zé)。學(xué)校內(nèi)部審計具有相對的獨立性，直接向校董會提交審計報告，不受學(xué)校行政系統(tǒng)官員的任何干涉。英美高校在內(nèi)部控制建設(shè)方面將重心放在建立健全內(nèi)部控制機制，確保學(xué)校內(nèi)部控制體系設(shè)計的完整性與執(zhí)行的有效性，筑牢內(nèi)部控制防線，同時聘請會計師事務(wù)所等第三方進行審計鑒證。這種以高校自律為基礎(chǔ)、他律與自律結(jié)合的問責(zé)機制，推動高校教職員工、政府相關(guān)部門、社會公眾等內(nèi)外部利益相關(guān)者共同來監(jiān)督高校的辦學(xué)行為，使監(jiān)督的角度更為全方位，監(jiān)督的過程更為持續(xù)、廣泛、密集、深入[ 7 ]。從政府部門對高校進行監(jiān)管的角度來講，這種方式既避免了無人牽頭和多頭監(jiān)管的局面，也使各個監(jiān)管主體的監(jiān)督責(zé)任更為明確，監(jiān)督成本也更小。在各高校大學(xué)章程中，詳細規(guī)定了大學(xué)的制度規(guī)則、操作的原則程序等，具體包括大學(xué)的權(quán)利、義務(wù)和應(yīng)履行的責(zé)任，教師和學(xué)生享有的權(quán)益等，大學(xué)方方面面的事務(wù)均涉及，屬于大學(xué)的自我監(jiān)督和約束機制[ 8 ]。

我國高校更多是依靠教育、財政、審計、物價、稅收等政府部門對其進行監(jiān)督，而高校內(nèi)部審計的作用沒有得到有效的發(fā)揮。盡管內(nèi)部審計對高校經(jīng)費監(jiān)管的作用十分重要，內(nèi)部審計人員對本校的財務(wù)制度、人員及運作程序等比較熟悉，能及時、準確地開展審計工作，但由于種種原因高校內(nèi)部審計的獨立性卻受到了很大限制，沒有充分發(fā)揮審計監(jiān)督的職能作用，還存在稽核“死角”和問題“隱患”。而且，內(nèi)部審計監(jiān)督工作滯后，事后審計多，事前、事中審計少；有問題審計多，無問題審計少；被動審計多，主動審計少，沒有參與到經(jīng)費預(yù)算、經(jīng)費使用和管理的全過程中。由于高校內(nèi)部審計部門與財務(wù)部門是平行設(shè)置的處室，往往難以開展對全校層面的審計監(jiān)督，獨立性不強，不利于審計監(jiān)督制度和獎懲機制的建立和執(zhí)行。在大學(xué)章程制度方面，我國高校還處于起步階段，大部分高校還沒有根據(jù)本校實際情況建立大學(xué)章程，在自我監(jiān)督和約束方面做得不到位。

二、對我國高校的啟示與借鑒

英美高校內(nèi)部控制機制是其國情下的選擇，我國高校與其所處的制度環(huán)境差異較大。我國高校的內(nèi)部控制與國外高校在指導(dǎo)思想、治理結(jié)構(gòu)、運行機制、監(jiān)督檢查等方面存在諸多不同，他們的方法不一定都適用于我國高校。我們要結(jié)合我國高校實際，從國外高校做法中得到啟示，進一步規(guī)范和加強我國高校內(nèi)部控制工作。

（一）優(yōu)化控制環(huán)境，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

如前所述，我國高校在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面還沒有真正建立完善的現(xiàn)代大學(xué)制度，政府與高校之間權(quán)責(zé)的定位還不夠清晰，高校的辦學(xué)自主權(quán)還沒有得到充分體現(xiàn)，學(xué)校校院兩級責(zé)權(quán)利不匹配，學(xué)院主動參與內(nèi)部控制建設(shè)的積極性不高。當前高校首要的工作就是完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，明確黨委系統(tǒng)和行政系統(tǒng)在財務(wù)治理中的權(quán)利和責(zé)任；積極推動高校制定大學(xué)章程，建立高校理事會，充分發(fā)揮各利益相關(guān)方在治理結(jié)構(gòu)中的積極作用；通過實行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互制衡，實現(xiàn)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的和諧共生，推動“以院為主體”的校院兩級管理體制改革，充分發(fā)揮學(xué)院的主觀能動性，讓學(xué)院“自主當家理財”，增強學(xué)院辦學(xué)的活力與競爭力。同時，對學(xué)校內(nèi)部控制框架進行頂層設(shè)計、系統(tǒng)規(guī)劃和業(yè)務(wù)協(xié)同，建立真正適合本校實際情況的內(nèi)部控制體系和實施機制。首先，建立由校長辦公室等綜合部門牽頭，組織、監(jiān)察、人事、招生、資產(chǎn)、基建、科研、財務(wù)、審計等相關(guān)職能部門共同參與的內(nèi)部控制協(xié)調(diào)機制。通過加強溝通、協(xié)調(diào)和配合，進一步明確工作分工，齊抓共管，形成合力，定期對各單位、部門的內(nèi)部控制建設(shè)工作進行檢查和指導(dǎo)，共同監(jiān)督各個單位做好內(nèi)部控制制度的建設(shè)和實施工作。機關(guān)各部處、各業(yè)務(wù)實體單位和各學(xué)院負責(zé)人為本單位內(nèi)部控制建設(shè)工作的責(zé)任人，具體負責(zé)本單位的內(nèi)部控制工作。

（二）加強風(fēng)險評估，實施全面風(fēng)險管理

我國高校在風(fēng)險管理方面做得不夠，特別是在高校財務(wù)、招生、基建、設(shè)備采購等重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制較為薄弱，這也是導(dǎo)致高校近幾年來貪污和腐敗案件頻發(fā)的重要原因。因此，高校必須重視加強風(fēng)險管理，成立由校長任組長、相關(guān)職能部門參與的經(jīng)濟活動風(fēng)險評估工作小組，制定評價指標，對內(nèi)部控制的有效性進行評價，對學(xué)校經(jīng)濟活動存在的風(fēng)險進行全面、系統(tǒng)和客觀評估，根據(jù)評估發(fā)現(xiàn)的問題提出整改措施和建議。

高校各職能部門和學(xué)院要堅持以“效率優(yōu)先、兼顧內(nèi)控”為原則實施面向師生的服務(wù)流程再造，堅持以“優(yōu)質(zhì)、高效、穩(wěn)健”為原則實施內(nèi)部管理工作流程再造，按照“點”（個人崗位職責(zé)）—“線”（工作流程）—“面”（制度）相結(jié)合的辦法，分級梳理和明確各個崗位的工作流程和具體職責(zé)，進行分析后找出風(fēng)險點（見表1），進行風(fēng)險評估，制定風(fēng)險應(yīng)對措施。同時，制定關(guān)鍵崗位業(yè)務(wù)流程示范圖（見圖4），將內(nèi)部控制措施“嵌入”關(guān)鍵崗位業(yè)務(wù)流程中，實現(xiàn)制度與流程的協(xié)同，強化風(fēng)險管理。

（三）完善制度流程，建立績效評價體系

高校應(yīng)根據(jù)國家的有關(guān)法律、法規(guī)和財務(wù)制度，結(jié)合自身實際，建立健全內(nèi)部控制制度和內(nèi)部約束機制，以便維護規(guī)范、科學(xué)、有序的校內(nèi)經(jīng)濟秩序[ 9 ]。高校作為提供公共服務(wù)的重要載體，其經(jīng)費投入的最終目的是要實現(xiàn)相應(yīng)的績效目標，讓有限的經(jīng)費用在刀刃上，在學(xué)校人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、師資隊伍建設(shè)、學(xué)生資助、后勤保障等方面充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，促進教育事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。目前我國高校還存在重經(jīng)費投入、輕經(jīng)費管理的現(xiàn)象，經(jīng)費使用績效不高，沒有建立有效的績效考核體系和激勵機制。我們應(yīng)借鑒英美高校做法，注重資源的全面和有效利用，通過建立健全激勵約束機制、績效考評和問責(zé)機制，把績效的理念貫穿于高校經(jīng)費管理的全過程。如在經(jīng)費管理方面建立經(jīng)費支出績效評估指標，加強對經(jīng)費投入的績效考核。對經(jīng)費使用績效好的學(xué)院用經(jīng)濟的手段進行獎勵，鼓勵學(xué)院將經(jīng)費投入到人才培養(yǎng)、師資隊伍建設(shè)、學(xué)科建設(shè)和公共服務(wù)體系建設(shè)等方面，促進學(xué)校教育事業(yè)又快又好發(fā)展；對經(jīng)費使用績效差的學(xué)院進行嚴格的問責(zé)，提高經(jīng)費監(jiān)管的到位性、有效性，最大限度地提高辦學(xué)效益。同時，加強預(yù)算的科學(xué)化和精細化管理，將預(yù)算和學(xué)院發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來，加強對重大項目經(jīng)費的績效評價，杜絕經(jīng)費使用中的浪費和不規(guī)范行為，充分發(fā)揮每一分錢的效益，實現(xiàn)高校從規(guī)模擴張時期的投入主導(dǎo)型理財向質(zhì)量提升階段的產(chǎn)出主導(dǎo)型理財?shù)膽?zhàn)略轉(zhuǎn)移。

（四）促進信息溝通，推行學(xué)校信息公開

隨著我國高校經(jīng)費來源渠道的多元化，高校利益相關(guān)者管理越來越現(xiàn)實，越來越需要認真研究，需要更加重視和合理滿足利益相關(guān)者對高校信息的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。高校通過推進信息公開，讓高校各項工作在陽光下運行，可以消除腐敗的溫床和土壤，確保高校教學(xué)和科研等工作的正常運行。在國家和上級主管部門的不斷推進下，我國高校近年來在信息公開方面邁出了重要的一步，但還做得不夠，還僅僅滿足于強制性公開的內(nèi)容，主動公開信息的意識不強。我國高校應(yīng)該借鑒英美高校做法，建立通暢的信息溝通機制，主動通過網(wǎng)站、QQ群、微博、微信、郵箱、短信平臺、教代會、工代會和各種專題會等多種渠道，讓教職工、學(xué)生和社會各界了解高校的辦學(xué)情況，暢通經(jīng)費民主監(jiān)督渠道，爭取各方的理解和支持，不斷順應(yīng)規(guī)范管理的要求。同時，在高校內(nèi)部通過利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，在各部門之間建立有效的信息溝通平臺和協(xié)作機制，實現(xiàn)各領(lǐng)域的分管校領(lǐng)導(dǎo)之間、部門與部門之間、部門和學(xué)院之間的常態(tài)化信息互通與共享、協(xié)同配合與整體推進，促進學(xué)校各項工作的良性運轉(zhuǎn)。

（五）提高監(jiān)督能力，構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)督防線

設(shè)立高校內(nèi)部審計部門是加強高校內(nèi)部控制建設(shè)和經(jīng)費監(jiān)管的一項重要制度安排，是對財務(wù)監(jiān)督的再監(jiān)督。我國高校應(yīng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計部門的作用，增強內(nèi)部審計的獨立性和權(quán)威性，提高審計人員素質(zhì)，為內(nèi)部審計工作創(chuàng)造良好的工作環(huán)境和條件，探索搞好高校內(nèi)部監(jiān)督的有效辦法。內(nèi)部審計部門除了對學(xué)校年度財務(wù)收支進行常規(guī)審計和例行專項審計外，還應(yīng)參與到經(jīng)費開支的具體細節(jié)中，尤其要加強從經(jīng)費預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行到?jīng)Q算的全過程監(jiān)督，加強對重大項目建設(shè)和經(jīng)費使用全過程的審計，強化內(nèi)部審計部門對學(xué)校各項經(jīng)濟工作的全方位介入，促進高校財務(wù)管理水平的提高。高校內(nèi)部審計部門應(yīng)將內(nèi)部控制審計納入年度工作計劃，加強對校內(nèi)各單位內(nèi)部控制制度建立與實施情況的內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評價，并發(fā)布學(xué)校內(nèi)部控制審計公告。必要時可聘請會計師事務(wù)所等專業(yè)機構(gòu)對學(xué)校內(nèi)部控制進行審計，以健全和完善高校內(nèi)部控制體系，有效防范高校各項經(jīng)濟活動風(fēng)險。通過強化內(nèi)部審計在完善資源管理和規(guī)范權(quán)力運行中的作用，把重大經(jīng)濟決策執(zhí)行、預(yù)算管理與執(zhí)行、經(jīng)濟責(zé)任履行、資源績效等納入常規(guī)審計工作。加強對重點領(lǐng)域資金、資產(chǎn)、資源的全過程審計監(jiān)督，促進完善內(nèi)部控制、落實經(jīng)濟責(zé)任、提高資源績效；加強審計結(jié)果運用，逐步推行審計結(jié)果公開。在實施內(nèi)部監(jiān)督過程中，高校對審計檢查出的問題要嚴格執(zhí)行責(zé)任追究機制，經(jīng)費的使用管理人員和相關(guān)負責(zé)人要對違規(guī)使用經(jīng)費承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，以增強制度的嚴肅性和約束力。同時，高校還應(yīng)充分發(fā)揮財務(wù)、紀檢監(jiān)察等監(jiān)督部門的作用，將內(nèi)部控制制度的完善和加強廉政風(fēng)險建設(shè)相結(jié)合，構(gòu)建高校內(nèi)部監(jiān)督的多重免疫防線。

三、結(jié)束語

內(nèi)部控制既是行政事業(yè)單位的一項重要管理活動，又是一項重要的制度安排，是行政事業(yè)單位治理的基石[ 10 ]。內(nèi)部控制是向內(nèi)看的管理，其強調(diào)的重點是控制性、程序性、全面性、遵循性、一貫性和同一性[ 11 ]。高校內(nèi)部控制建設(shè)是一項長期的、系統(tǒng)的工程，需要領(lǐng)導(dǎo)重視，全員參與，加強宣傳，健全體制機制，監(jiān)督檢查到位。在經(jīng)濟全球化和世界經(jīng)濟一體化背景下，我國高校在參與國際化辦學(xué)、創(chuàng)建世界一流大學(xué)的過程中，必然會面臨各種各樣的困難、風(fēng)險和挑戰(zhàn)。完善的內(nèi)部控制被實踐證明不僅是高校持續(xù)健康發(fā)展的“奠基石”、防范風(fēng)險舞弊的“防火墻”、走向世界舞臺的“通行證”、接受公眾檢閱的“試金石”，而且是高校切實加強內(nèi)部管理、創(chuàng)造社會效益及服務(wù)國家和地方經(jīng)濟建設(shè)與發(fā)展的重要舉措[ 12 ]。因此，高校應(yīng)通過加強內(nèi)部控制體系建設(shè)，提高管理水平，規(guī)范辦學(xué)行為，實現(xiàn)高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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