上海市徐匯區(qū)居民自治的現(xiàn)狀分析與對(duì)策建議

摘 要 近年來，各地都把城市社區(qū)居民自治作為社區(qū)管理向社區(qū)治理進(jìn)行轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，在創(chuàng)新機(jī)制、固化模式等方面進(jìn)行不斷探索與實(shí)踐。居民區(qū)是社會(huì)治理的基本單元，本文通過對(duì)上海市徐匯區(qū)社區(qū)居民自治現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和分析困難，提出進(jìn)一步的對(duì)策建議。通過培育發(fā)展各類居民自治組織，以激發(fā)基層活力、促進(jìn)居民區(qū)和諧穩(wěn)定為目標(biāo)，探索適合特大型城市規(guī)律和特點(diǎn)的城市社區(qū)治理模式。

關(guān)鍵詞 居民自治 自治組織 社區(qū)治理

近年來，城市社區(qū)建設(shè)過程中遇到的許多政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題，開始迫使政府由社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變，社會(huì)治理這一概念漸漸被社會(huì)大眾接受，并成為我國(guó)政府執(zhí)政的重要理念。費(fèi)孝通認(rèn)為，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深度發(fā)展，當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了新的變化，社區(qū)的居民內(nèi)部必然形成了不同的關(guān)系和組織結(jié)構(gòu)，在外部就必然要求新的管理模式和服務(wù)方式，這就要求社區(qū)建設(shè)中應(yīng)當(dāng)確立起以群眾自治為核心的基層民主化的主導(dǎo)方向。在當(dāng)前的社區(qū)建設(shè)中，不僅需要政府參與，更需要社區(qū)自治組織和社區(qū)居民的廣泛參與，一個(gè)多元主體參與、社區(qū)居民自治的社會(huì)治理時(shí)代已經(jīng)悄然到來。

一、居民自治的理論背景

（一）社區(qū)民主理論

這是一種將基層民主與社區(qū)自治相結(jié)合的理論，國(guó)內(nèi)研究主要以費(fèi)孝通、雷潔瓊為代表，主張居民自主自治是基層民主的重要實(shí)踐形式，主要觀點(diǎn)為：社區(qū)民主對(duì)整合基層社會(huì)具有重要作用。社區(qū)居民自治是城市居民群眾依法直接管理社會(huì)基層公共事務(wù)的一種民主形式，是社會(huì)主義民主在城市社區(qū)的廣泛實(shí)踐，這種實(shí)踐有利于團(tuán)結(jié)基層社會(huì)，整合各方意見和資源。社區(qū)民主對(duì)民主政治建設(shè)具有重大影響。社區(qū)民主是中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容，是社會(huì)主義民主政治發(fā)展的必然要求，有利于培養(yǎng)居民的民主自治意識(shí)，形成現(xiàn)代民主國(guó)家的基礎(chǔ)，對(duì)于我國(guó)政治體制改革意義深遠(yuǎn)。

（二）公共治理理論

20世紀(jì)80年代，一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的行政改革浪潮在世界范圍內(nèi)掀起，推動(dòng)新公共管理理論獲得長(zhǎng)足發(fā)展，主要表現(xiàn)之一就是“公共治理”理論的產(chǎn)生和發(fā)展。20世紀(jì)90年代，以俞可平等為代表的中國(guó)學(xué)者將學(xué)術(shù)觸角敏銳地伸向這一理論前沿領(lǐng)域，把“公共治理”理論引入國(guó)內(nèi)?！肮仓卫怼崩碚搹?qiáng)調(diào)特定范圍內(nèi)各類主體之間的多向互動(dòng)與影響，以及公共事務(wù)相關(guān)主體對(duì)于社會(huì)事務(wù)的平等參與，是各類主體圍繞社會(huì)事務(wù)的協(xié)商互動(dòng)。相對(duì)于“管理”在內(nèi)涵上的單打獨(dú)斗與居高臨下，“治理”的提出是理念上的一個(gè)巨大進(jìn)步，有利于促進(jìn)社會(huì)參與、激發(fā)社會(huì)活力、維護(hù)居民利益。

二、徐匯區(qū)居民自治的實(shí)踐和探索

為了促進(jìn)社區(qū)居民自治，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，近年來徐匯區(qū)積極參加上海市居委會(huì)自治家園創(chuàng)建活動(dòng)，努力探索城市社區(qū)居民自治的典型模式，各居民區(qū)自治內(nèi)容豐富多彩，自治主題和平臺(tái)機(jī)制也各不相同。

（一）典型案例

（1）“綠主婦，我當(dāng)家”——凌云街道梅隴三村居委會(huì)的低碳環(huán)保自治行動(dòng)。梅隴三村居委會(huì)積極引導(dǎo)培育居民區(qū)內(nèi)各類自治組織，共同參與小區(qū)的自治管理工作?！熬G主婦”議事會(huì)是一支由居民區(qū)家庭主婦為主體力量構(gòu)成的服務(wù)管理自治組織。這些主婦們?cè)劝丫Ψ旁诩彝ド钪校诰用駞^(qū)黨總支和居委會(huì)的引導(dǎo)下，部分家庭主婦自發(fā)組織起一支以“綠主婦，我當(dāng)家”為主題的低碳環(huán)保行動(dòng)小組，開展環(huán)保知識(shí)宣傳、社區(qū)垃圾減量等活動(dòng)。

（2）燈塔下的自治家園——斜土街道江南新村居委會(huì)的船長(zhǎng)俱樂部。江南新村居委會(huì)深入挖掘小區(qū)原“江南造船廠職工新村”的歷史特色和文化沉淀，創(chuàng)造性地提出了“燈塔指引下的一個(gè)平臺(tái)三個(gè)方陣”的自治管理新格局。居委會(huì)發(fā)揮了“燈塔”的指引作用，積極推動(dòng)社區(qū)居民、群文團(tuán)隊(duì)和共建單位三方的力量，形成了“船長(zhǎng)俱樂部”這一社區(qū)自治平臺(tái)。

（二）自治類型

（1）從發(fā)動(dòng)機(jī)制上看。按產(chǎn)生自治行為的原因和觸發(fā)點(diǎn)不同主要分為兩類： 1）興趣引導(dǎo)型。社區(qū)中有許多由于居民共同愛好、共同背景而自發(fā)成立的群眾團(tuán)體，這些團(tuán)體在自我運(yùn)作、凝聚居民的同時(shí)，引導(dǎo)居民積極參與社區(qū)事務(wù)，成為居民自治的有效主體和平臺(tái)。例如，虹梅街道航天新苑居委居民以社區(qū)舞蹈、合唱等興趣愛好小組為基礎(chǔ)，成立以“安心、舒心、愛心、開心”的“四心”活動(dòng)室，在積極開展各類活動(dòng)的同時(shí)，參與到小區(qū)平安巡邏、幫困互助和志愿服務(wù)中來，為居民提供討論小區(qū)重大事項(xiàng)的場(chǎng)所與平臺(tái)。2）問題導(dǎo)向型。小區(qū)居民為解決小區(qū)一些重點(diǎn)問題和突出矛盾而自發(fā)組織起來，群策群力，共同推動(dòng)問題解決，從而實(shí)現(xiàn)自我組織、自我管理。例如，湖南街道是典型的老弄堂社區(qū)，弄堂間差異大、問題多，物業(yè)管理缺失。弄堂居民為解決弄堂管理問題，自發(fā)成立“弄管會(huì)”，自我管理弄堂保安、保潔、綠化等問題。

（2）從運(yùn)作機(jī)制上看。既有對(duì)小區(qū)公共事務(wù)廣覆蓋的綜合性自治平臺(tái)，也有聚焦某一難點(diǎn)熱點(diǎn)問題的專項(xiàng)型平臺(tái)。1）綜合型自治。在居民區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，成立由居民代表、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司等各方參與的綜合性社區(qū)自治平臺(tái)，對(duì)小區(qū)的整體事務(wù)進(jìn)行協(xié)商處理。例如，凌云街道閔朱居委通過搭建自治聯(lián)席會(huì)，凡是居民關(guān)心的社區(qū)公共事務(wù)，都通過“三會(huì)”進(jìn)行討論、協(xié)商，形成建議后，提交自治聯(lián)席會(huì)。2）專項(xiàng)型自治。主要針對(duì)某個(gè)具體的公共事務(wù)開展居民自治活動(dòng)，主題和參與對(duì)象都較為明確，有一定的專業(yè)化需求。例如，田林街道通過項(xiàng)目化購(gòu)買，引入社會(huì)組織“和房家園物業(yè)指導(dǎo)中心”，為小區(qū)居民提供物業(yè)管理、業(yè)委會(huì)運(yùn)作等方面的專業(yè)咨詢服務(wù)，化解減少了大量物業(yè)管理問題。

（三）主要問題和原因分析

（1）居委會(huì)行政事務(wù)壓力依然沉重——自治的時(shí)間與空間相對(duì)不足。居委會(huì)工作的行政色彩越來越強(qiáng)烈，居委協(xié)助基層政府所做的事務(wù)性工作隨著政府職能擴(kuò)充不斷增多。隨著條線工作不斷下沉，街鎮(zhèn)承擔(dān)著越來越多的工作，最終不少工作都是要通過居委完成的，居委會(huì)也就變成了社區(qū)管理的神經(jīng)末梢和政府職能落實(shí)的前沿陣地。

（2）居民參與度不夠，參與意愿需要加強(qiáng)——自治的議題和平臺(tái)相對(duì)缺少。由于當(dāng)前社會(huì)人員流動(dòng)性大、社會(huì)階層分化較大、社會(huì)思想多元，居民參與自治的意愿還很參差不齊。目前社區(qū)公共事務(wù)的處理，大部分還停留在政府自上而下的推銷任務(wù)上，缺失基于居民實(shí)際生活需要和自發(fā)意愿的建構(gòu)方式。

（3）缺乏制度保障，自治水平有待提升——自治的能力和活力相對(duì)缺乏。目前，徐匯區(qū)居民自治總體上還處于“自發(fā)”階段，既有“百花齊放”的特點(diǎn)，也存在因人而異、因人而廢的情況，缺乏一套成熟可復(fù)制的自治制度來保障居民自治項(xiàng)目的持續(xù)性。

三、徐匯區(qū)深化居民自治的對(duì)策建議

隨著基層社區(qū)建設(shè)的不斷深入，“社區(qū)營(yíng)造”應(yīng)當(dāng)成為社區(qū)居民自治的發(fā)展方向和目標(biāo)，即要以社區(qū)共同體的存在和意識(shí)為前提，通過居民自治，推動(dòng)社區(qū)居民群眾積極參與社區(qū)公共事務(wù)，凝聚社區(qū)共識(shí)，增強(qiáng)居民的歸屬感、責(zé)任感，讓各類社區(qū)居民建立起自己屬于這個(gè)社區(qū)的觀念。

（一）社區(qū)再動(dòng)員，提高居民參與意愿

居民自治除了轉(zhuǎn)變政府職能，如何進(jìn)行社區(qū)居民的社會(huì)動(dòng)員，調(diào)動(dòng)居民積極性，找好居民參與自治的“切入點(diǎn)”是關(guān)鍵。要善于抓住居民群眾的實(shí)際需要，把解決居民普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題作為社區(qū)自治工作的重點(diǎn)，拉近居民之間距離，培養(yǎng)社區(qū)居民的社區(qū)意識(shí)，營(yíng)造“社區(qū)共同體”的整體氛圍。

（二）社區(qū)再組織，建立居民自治機(jī)制

要加強(qiáng)居民群眾的社區(qū)再組織，利用共同興趣、共同需求，將居民有機(jī)地組織起來，使居民自治從一個(gè)個(gè)項(xiàng)目發(fā)展成為一個(gè)個(gè)微型的居民自治組織，從而建立起適合本社區(qū)實(shí)際的居民自治工作機(jī)制和運(yùn)作模式。

（三）加強(qiáng)工作指導(dǎo)，增強(qiáng)項(xiàng)目的可復(fù)制性

要進(jìn)一步加大基層群眾自治工作的指導(dǎo)力度，發(fā)揮街道整合資源、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，指導(dǎo)社區(qū)更好地設(shè)計(jì)和開展居民自治項(xiàng)目。發(fā)揮“居委自治金”的作用，鼓勵(lì)居委開展居民自治項(xiàng)目申報(bào)和創(chuàng)建，使群眾自治在工作機(jī)制、方式方法上進(jìn)一步加快在全區(qū)乃至全市復(fù)制和推廣。

（作者單位為上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院）

[作者簡(jiǎn)介：邵維佳（1980—），男，就讀于上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2014級(jí)MPA研究生3班。]

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