營口市土地流轉(zhuǎn)問題及對策研究

趙丹

[摘要]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向。營口市的土地流轉(zhuǎn)存在流轉(zhuǎn)規(guī)模有限、流轉(zhuǎn)規(guī)范性和穩(wěn)定性不夠等一系列問題，完善土地流轉(zhuǎn)服務體系、創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式、提高土地流轉(zhuǎn)規(guī)范程度、發(fā)展壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、健全社會保障體系、加大政策扶持力度、加強宣傳培訓等，是加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效措施。

[關鍵詞]土地流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)模式；流轉(zhuǎn)市場；營口市

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)打破家庭聯(lián)產(chǎn)承包下傳統(tǒng)分散經(jīng)營種植模式帶來的發(fā)展瓶頸，提升了土地的綜合效益，凸顯規(guī)模經(jīng)營優(yōu)勢，促進了農(nóng)業(yè)品牌化發(fā)展，增強了市場競爭能力，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不斷注入新活力。近年來，營口市積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新途徑，采取轉(zhuǎn)讓、租賃、入股等形式帶動企業(yè)、合作社、農(nóng)戶“互利多贏”，實現(xiàn)了土地集約化、規(guī)?；?jīng)營，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。但是，必須清醒地看到，土地流轉(zhuǎn)中仍存在一系列問題，制約著土地承包經(jīng)營權的有序流轉(zhuǎn)。

1土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

（1）流轉(zhuǎn)面積小、土地分散，沒有形成規(guī)模

截至2013年年末，營口市共簽訂流轉(zhuǎn)合同份數(shù)10855份，涉及家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積10.4萬畝，僅占家庭承包耕地面積的6.6%，同期遼寧省土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積已達到21.2%，全國土地流轉(zhuǎn)面積已占家庭承包耕地總面積的26%。并且，目前營口市尚有182萬畝耕地分散掌握在140.8萬農(nóng)民手中，人均占有耕地面積僅1.3畝，在大片土地流轉(zhuǎn)中經(jīng)常出現(xiàn)部分農(nóng)戶不愿轉(zhuǎn)讓的情況，致使成片土地集中難，形不成規(guī)模，很難創(chuàng)新生產(chǎn)方式以及招商開發(fā)。

（2）土地流轉(zhuǎn)還沒有形成完整的市場體系

媒介流轉(zhuǎn)雙方的中介服務組織建設緩慢，截至2013年年末，遼寧省建立了286個土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，覆蓋了25.75%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而營口市僅建成熊岳鎮(zhèn)土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場一個。農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作，也存在著機構不全、人員短缺、沒有仲裁經(jīng)費的問題。從2010年1月1日《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》實施以來，尚未開展土地承包糾紛仲裁。土地流轉(zhuǎn)市場和仲裁機構的缺失使土地供求信息的傳播受阻，土地流轉(zhuǎn)的自發(fā)性、隨意性、盲目性加大，影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益，延緩了土地流轉(zhuǎn)的進程，不利于土地資源的優(yōu)化配置，同時也不能及時地保障土地流轉(zhuǎn)雙方的權利和利益，制約了土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。

（3） 土地承包關系存在著不穩(wěn)定、不規(guī)范因素

少數(shù)村組存在著農(nóng)戶承包合同記載面積與實際不符、邊界不清以及承包地登記簿記載不完整，甚至丟失等問題。部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)戶之間簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同，文本不規(guī)范。一些流轉(zhuǎn)雙方不簽訂合同，只以口頭方式承諾。土地流轉(zhuǎn)操作程序仍需規(guī)范，農(nóng)民分享土地流轉(zhuǎn)增值效益形式單一，“以租代征”、“以轉(zhuǎn)代征”現(xiàn)象時有發(fā)生。

（4）土地流轉(zhuǎn)缺乏優(yōu)惠政策支持

各縣區(qū)都開展了土地流轉(zhuǎn)工作，但沒有統(tǒng)一的優(yōu)惠政策，已有的政策也不夠具體，可操作性和有效性差，缺乏政策的吸引力。在為規(guī)模經(jīng)營戶提供技術服務、土地承包經(jīng)營權抵押，土地流轉(zhuǎn)稅費減免等方面沒有明確的政策規(guī)定，從目前看，存在著扶持力度不大不廣、扶持效果不明顯等問題，影響了農(nóng)民開展土地流轉(zhuǎn)的積極性。農(nóng)村金融存在對土地流轉(zhuǎn)支持不足的現(xiàn)象。在全市10家涉農(nóng)銀行機構中，將營業(yè)網(wǎng)點設置至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的只有5家，遠遠不能適應農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多層次的信貸需求。

（5）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體致富帶動作用不明顯

很多村農(nóng)民專業(yè)合作社沒有開展活動，或沒有吸收農(nóng)戶加入，仍然處于發(fā)展培育初期階段。大部分經(jīng)營主體與農(nóng)戶之間是松散型的合作關系。多數(shù)經(jīng)營主體規(guī)模小、實力弱，處于出售原料或初級農(nóng)產(chǎn)品的階段，產(chǎn)業(yè)鏈條難以向生產(chǎn)環(huán)節(jié)全程拓展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金需求量大，而銀行貸款的門檻又較高，種養(yǎng)大戶和家庭農(nóng)場融資難。

（6）農(nóng)民對土地觀念尚未完全改變

從土地出讓方看，由于社會保障水平不高，當前土地仍然具有較強的社會保障和就業(yè)功能，是農(nóng)民生存的“底線”，成為農(nóng)民的最后保障。因此，有的農(nóng)戶對土地有感情不想流轉(zhuǎn)，不愿意放棄勞作；有的農(nóng)戶對政策和經(jīng)濟形勢存在顧慮，怕簽訂長期流轉(zhuǎn)合約吃虧；有的農(nóng)戶怕土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)后成為“失地、失業(yè)、失去生活來源”的三無人，寧愿自己粗放經(jīng)營或找人代耕也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。對土地受讓方來說，除了害怕農(nóng)戶單方面違約，不敢大膽投入和擴大規(guī)模外，還面臨市場風險和自然災害等多重考驗，種糧效益低與耕地非糧化也存在選擇性矛盾。

2推動城鎮(zhèn)化進程中土地流轉(zhuǎn)的對策建議

（1）加強宣傳培訓，廣泛營造土地流轉(zhuǎn)氛圍

農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體，必須激發(fā)農(nóng)民參與的積極性，才能更好地開展土地流轉(zhuǎn)工作。在各個農(nóng)民科技、技術培訓中加入土地流轉(zhuǎn)知識普及課，以村級為單位設立農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)咨詢臺，宣傳普及土地流轉(zhuǎn)知識，讓農(nóng)民充分了解土地流轉(zhuǎn)的相關政策和措施。講清流轉(zhuǎn)模式、流轉(zhuǎn)程序過程、流轉(zhuǎn)長期效果、流轉(zhuǎn)涉及的權利和義務等，幫助農(nóng)民算好經(jīng)濟賬、看到土地流轉(zhuǎn)帶來的好處，大力宣傳各地區(qū)土地流轉(zhuǎn)增收致富的典型，讓農(nóng)民消除誤解，放心流轉(zhuǎn)。

（2）加快交易市場、中介和仲裁機構建設，完善土地流轉(zhuǎn)服務體系

在充分尊重市場主導作用和農(nóng)民主體地位前提下，規(guī)劃好市場流轉(zhuǎn)交易中心、政府流轉(zhuǎn)服務機構、社會中介組織功能定位，形成集政策指導、信息發(fā)布、合同簽訂、風險防控、糾紛處理等全方位的土地流轉(zhuǎn)服務體系。一是要建立多層次、多形式、多渠道的土地流轉(zhuǎn)機制，鼓勵土地進入市場，通過引入競爭機制鼓勵土地向種植集中，促進規(guī)模經(jīng)營。二是要建立土地流轉(zhuǎn)市場中介組織，強化中介服務功能。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府為依托，建立土地流轉(zhuǎn)服務中介組織，并穩(wěn)步發(fā)展民間中介組織，為土地流轉(zhuǎn)提供土地政策、流轉(zhuǎn)方式、信息傳遞、法律咨詢等項目服務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要充分利用主管土地承包合同的有利條件，設立相應部門主動承擔中介服務的職能，制定公平合理的交易規(guī)則，切實保護當事人雙方合法權益，幫助農(nóng)民用活土地使用權，提高土地經(jīng)營效益。

（3）以中心城鎮(zhèn)為試點，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式

一是根據(jù)營口市城鎮(zhèn)不同區(qū)域資源環(huán)境承載能力、城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎和潛力，統(tǒng)籌謀劃一批中心鎮(zhèn)，確定工礦、交通、旅游、商貿(mào)及農(nóng)貿(mào)等不同類型小城鎮(zhèn)，據(jù)此明確營口市小城鎮(zhèn)發(fā)展方向。二是以這些中心城鎮(zhèn)為試點，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，完成農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，走出一條農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、組織化良性互動的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，并向全社會發(fā)布土地流轉(zhuǎn)招商公告，優(yōu)中選優(yōu)挑選實力強、信譽好的企業(yè)與農(nóng)戶對接，使農(nóng)戶出讓土地收益得到保障，解決離地農(nóng)民的后顧之憂。

（4）提高規(guī)范化程度，推動土地流轉(zhuǎn)的有序進行

根據(jù)國家、省、市土地流轉(zhuǎn)政策意見，制定和完善實施細則，規(guī)范土地承包管理、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序、規(guī)范政府行為，促進依法、穩(wěn)妥、有序開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)。增強流轉(zhuǎn)主體的風險防控意識，主動登記備案，保障流轉(zhuǎn)雙方合法權益，提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化程度。按照依法自愿有償原則，引導農(nóng)民以多種方式流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權，以及通過土地經(jīng)營權入股、托管等方式，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。通過完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)法規(guī)，防止某些市場主體之間通過不同形式和程度的協(xié)議與聯(lián)合，達到控制農(nóng)地和獲得高額壟斷利潤的目的，以保護競爭和維護社會公眾利益。

（5）發(fā)展壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，充分發(fā)揮對土地流轉(zhuǎn)的牽動作用

進一步發(fā)揮合作社對農(nóng)民的引領和吸附功能，鼓勵農(nóng)民合作社發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)務，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈組織形式和利益聯(lián)結(jié)機制，構建農(nóng)戶、合作社、企業(yè)之間互利共贏的合作模式，讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。壯大合作組織，以“建設規(guī)范化、生產(chǎn)標準化、經(jīng)營品牌化、服務信息化、產(chǎn)品安全化”為目標，推動農(nóng)民合作社以法人身份按產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)品、品牌等組建聯(lián)合社，著力打造一批大社強社。提倡扶強龍頭企業(yè)，鼓勵龍頭企業(yè)以“公司+基地+農(nóng)戶”或訂單農(nóng)業(yè)的方式參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，與農(nóng)戶建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機制。進一步發(fā)展種養(yǎng)大戶，積極培育發(fā)展規(guī)模大戶集群，促使龍頭企業(yè)主動聯(lián)系種養(yǎng)大戶，并給大戶相應的投入支持扶助，建立企業(yè)原料基地，然后再由大戶帶動周邊農(nóng)戶，穩(wěn)步擴張規(guī)?；?jīng)營面積。有效解決農(nóng)戶及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體抵押難、貸款難的瓶頸問題，為培育和壯大土地流轉(zhuǎn)主體提供有力支持。

（6）健全農(nóng)村社會保障體系，構建土地流轉(zhuǎn)權益保障機制

加快建立失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和基本生活保障等農(nóng)村社會保障體系。合理調(diào)整征地補償標準和土地增值收益中的分配比例，使農(nóng)民能夠分享土地增值的利益。將補償款分為基礎補償和增值補償兩部分，基礎補償款在征地時一次性支付給農(nóng)戶，增值補償款可作為農(nóng)戶入股項目的股金或繳納社會保險金，解決后續(xù)生活、醫(yī)療和養(yǎng)老保障。提高農(nóng)村最低生活保障、養(yǎng)老保險等社會保障水平，逐步弱化土地的保障功能，解除土地流出者的后顧之憂。同時還有建立失地農(nóng)民就業(yè)保障制度，加強對失地農(nóng)民的技術培訓和職業(yè)教育，加大失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓力度，實施稅費減免、提供小額貸款擔保等積極的就業(yè)促進政策。擴大農(nóng)業(yè)保險服務范圍，增加和延伸保險品種，提升規(guī)模經(jīng)營戶抵御風險的能力。建立和完善失地農(nóng)民信訪、舉報、法律援助等方面的法律保障機制，暢通失地農(nóng)民信訪、舉報、行政訴訟渠道。

（7）加大扶持力度，創(chuàng)造良好的土地流轉(zhuǎn)環(huán)境

一是加大財政資金投入來扶持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，如：采取減免營業(yè)稅、政府注資或補充涉農(nóng)金融機構的資本金等措施來加大財政資金對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的支持力度。二是及時出臺土地流轉(zhuǎn)的相關獎勵政策，對土地流轉(zhuǎn)業(yè)績較好的鎮(zhèn)村、直接參與流轉(zhuǎn)工作的鎮(zhèn)村相關人員、有關中介服務組織及帶動效應明顯的業(yè)主給予一定的資金獎勵，進一步促進土地流轉(zhuǎn)，加快土地規(guī)?；⒓s化、專業(yè)化經(jīng)營的步伐。三是對利用流轉(zhuǎn)土地搞高效農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)的優(yōu)先立項、優(yōu)先扶持，鼓勵專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭對接，提升農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，拓寬農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道。四是通過健全土地使用權的評估、抵押、轉(zhuǎn)讓機制，增加資金投入和完善農(nóng)村信用體系建設，加大金融對土地流轉(zhuǎn)的支持力度。

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