行政調(diào)解制度能動(dòng)性激發(fā)問(wèn)題研究*

徐曉明 沈定成

行政調(diào)解制度能動(dòng)性激發(fā)問(wèn)題研究*

徐曉明 沈定成**

能動(dòng)性是行政調(diào)解制度功能發(fā)揮的核心要素保障，行政調(diào)解制度能動(dòng)性的發(fā)揮有利于凸顯能動(dòng)行政理念，發(fā)揮政府糾紛解決比較優(yōu)勢(shì)，積極回應(yīng)公眾訴求，提升社會(huì)治理綜合效應(yīng)。行政調(diào)解制度能動(dòng)性的發(fā)揮可通過(guò)三個(gè)層面制度建設(shè)來(lái)體現(xiàn)：一是建立調(diào)解程序權(quán)利告知與實(shí)體權(quán)利激勵(lì)制度，強(qiáng)化行政調(diào)解救濟(jì)權(quán)利引導(dǎo)；二是適度行政干預(yù)，拓展行政調(diào)解權(quán)力介入領(lǐng)域：通過(guò)確立“法無(wú)明文禁止即可調(diào)解”原則、適度設(shè)定行政調(diào)解程序前置類型、設(shè)定非行政主體申請(qǐng)調(diào)解行政糾紛下的調(diào)解程序強(qiáng)制啟動(dòng)模式這三種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)；三是注重調(diào)解后續(xù)處理，拓展行政調(diào)解權(quán)力能動(dòng)監(jiān)督空間。

行政調(diào)解 能動(dòng)性 激發(fā)

如學(xué)者所言，盡管官方與學(xué)界對(duì)行政調(diào)解寄予了厚望，但就制度的實(shí)際運(yùn)作而言， 效果卻并不理想， 很多行政調(diào)解的規(guī)范性文件尚停留在宣示層面。①章志遠(yuǎn)、劉利鵬：《我國(guó)行政調(diào)解制度的運(yùn)作現(xiàn)狀與發(fā)展課題》，載《求是學(xué)刊》2013年第5期。而隨著《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》（2015-2020年）的深入實(shí)施，加強(qiáng)行政調(diào)解制度理論與實(shí)踐研究則顯得更加迫在眉睫。本文試以社會(huì)治理創(chuàng)新為目標(biāo)導(dǎo)向，運(yùn)用行政法治的一般原理，以行政調(diào)解制度能動(dòng)性價(jià)值分析為研究切入點(diǎn)，對(duì)行政調(diào)解制度能動(dòng)性激發(fā)路徑構(gòu)建問(wèn)題進(jìn)行研究。

一、能動(dòng)性：行政調(diào)解制度功能發(fā)揮的核心要素保障

能動(dòng)性之所以能夠成為行政調(diào)解制度功能發(fā)揮的核心要素保障，是由以下三個(gè)方面的價(jià)值所決定的：

（一）凸顯能動(dòng)行政：有效回應(yīng)社會(huì)公眾訴求表達(dá)

如范愉教授所認(rèn)為：“糾紛發(fā)生之后向政府或行政主管機(jī)關(guān)求助，是我國(guó)基層民眾長(zhǎng)久以來(lái)的習(xí)慣與傳統(tǒng)，體現(xiàn)了當(dāng)事人在無(wú)法求助于自治和民間規(guī)范的調(diào)整時(shí)，對(duì)行政權(quán)威的依賴和需求。”②范愉：《行政調(diào)解問(wèn)題芻議》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2008年第6期。在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，推進(jìn)公共服務(wù)型政府建設(shè)的宏觀時(shí)代背景下，對(duì)于民眾訴求表達(dá)，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)各種法治化的制度安排更加地予以關(guān)切，而不是敷衍甚至走過(guò)場(chǎng)。進(jìn)一步強(qiáng)化行政調(diào)解工作不僅是回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)政府權(quán)威信賴之現(xiàn)實(shí)需求，更是提升政府社會(huì)公信力，加強(qiáng)政府自身建設(shè)的必然路徑安排，是運(yùn)用“法制軟實(shí)力”來(lái)推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)之舉。③參見(jiàn)何劍文：《社會(huì)管理創(chuàng)新要善用“法制軟實(shí)力”》，載《法制日?qǐng)?bào)》2010年12月22日。依托行政調(diào)解機(jī)制的有效運(yùn)行，能夠搭建回應(yīng)行政的平臺(tái)，制度化地回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)于行政權(quán)力的信賴，進(jìn)一步激發(fā)政府糾紛解決功能，強(qiáng)化政府公信力，增強(qiáng)政府凝聚力，增強(qiáng)官民信任關(guān)系的維系與構(gòu)建。這也正如劉莘教授所認(rèn)為：“行政調(diào)解，與其說(shuō)是‘管理’職能，不如說(shuō)是‘服務(wù)’職能；與其說(shuō)是法律任務(wù)，不如說(shuō)是行政任務(wù)。對(duì)這種服務(wù)的重視，應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)的一種自覺(jué)?！雹軇⑤罚骸缎姓{(diào)解是一種柔性之治》，載《人民日?qǐng)?bào)》2010年12月22日。

（二）彰顯資源優(yōu)勢(shì)：發(fā)揮政府糾紛解決比較優(yōu)勢(shì)

“任何一項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)、改革與完善，都要與其他制度相匹配，考慮到其在整個(gè)制度中的地位與作用?！雹葜軡h華主編：《行政復(fù)議司法化：理論、實(shí)踐與改革》，北京大學(xué)出版社2005年版，第106頁(yè)。之所以構(gòu)建行政調(diào)解制度，是因?yàn)樾姓{(diào)解制度具有自身獨(dú)特的價(jià)值。一方面，從糾紛解決手段上來(lái)說(shuō)，由于“行政機(jī)關(guān)是政權(quán)體制中數(shù)量最多、分布最廣、管理領(lǐng)域最寬、處理事務(wù)最繁雜的機(jī)關(guān)。它擁有雄厚的權(quán)力資源、多樣的決策方式、有力的強(qiáng)制措施、持續(xù)的權(quán)力影響?！雹尥ⅱ?。因此相較于其他類型的糾紛解決主體而言，行政機(jī)關(guān)在糾紛解決手段上具有一定的資源比較優(yōu)勢(shì)，更加能夠運(yùn)用多元綜合手段來(lái)推進(jìn)矛盾糾紛化解；另一方面，從糾紛解決效率角度來(lái)看，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，擁有最先發(fā)現(xiàn)矛盾、及時(shí)解決問(wèn)題的便利條件，⑦蔣惠嶺：《行政調(diào)解的“座次”之爭(zhēng)》，載《人民法院報(bào)》2009年8月7日。因而行政機(jī)關(guān)能夠利用其更加接近與了解社會(huì)糾紛的便利，能夠及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，借助于自身糾紛解決資源更加高效及時(shí)地化解社會(huì)糾紛。

（三）發(fā)揮柔性功效：提升社會(huì)治理綜合效應(yīng)

從行政調(diào)解功效發(fā)揮層面來(lái)說(shuō)，行政調(diào)解所具有的解決糾紛柔性功能對(duì)于提升社會(huì)治理綜合效應(yīng)具有重要的意義。一方面，“從社會(huì)需要而論，調(diào)解給社會(huì)提供了解決紛爭(zhēng)和諧運(yùn)轉(zhuǎn)的潤(rùn)滑劑”⑧參見(jiàn)邱星美：《當(dāng)代調(diào)解制度比較研究》，載《比較法研究》2009年第4期。。作為一種柔性糾紛解決手段，它是社會(huì)減震的重要方法和手段，對(duì)于整個(gè)社會(huì)治理而言，調(diào)解將糾紛解決由爭(zhēng)辯型模式轉(zhuǎn)變?yōu)閱?wèn)題解決型模式，糾紛當(dāng)事人一起秉承誠(chéng)信原則，堅(jiān)持面向未來(lái)的立場(chǎng)，創(chuàng)造性地尋求可能的糾紛解決路徑，⑨參見(jiàn)［英］邁克爾·努尼：《法律調(diào)解之道》，楊利華、于麗英譯，法律出版社2006年版，封頁(yè)。因而這種柔性糾紛解決方式對(duì)于全社會(huì)治理而言顯然是不可或缺的。⑩同注④。由于在很大程度上，行政調(diào)解不僅是在表面上解決了糾紛，更重要的是從心理層面了結(jié)了糾紛當(dāng)事人之間的不良情感，面向未來(lái)地恢復(fù)了人際關(guān)系的和諧；不僅清算了過(guò)去的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，更為重要的是建設(shè)性地構(gòu)建了新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，?參見(jiàn)許玉鎮(zhèn)、李洪明：《在調(diào)解中尋求平衡——試論當(dāng)代中國(guó)的行政調(diào)解》，載《行政與法》2003年第1期。喚起個(gè)人對(duì)于他人處境和問(wèn)題的承認(rèn)和共鳴，促進(jìn)了道德的升華。?［美］斯蒂芬·B·戈?duì)柕卤?、弗蘭克E·A·桑德、南茜·H·羅杰斯、塞拉·倫道夫·科爾：《糾紛解決——談判、調(diào)解和其他機(jī)制》，蔡彥敏、曾宇、劉晶晶譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社，第116～117頁(yè)。另一方面，從社會(huì)治理需求出發(fā)，行政機(jī)關(guān)積極參與糾紛預(yù)防和解決，并不斷調(diào)節(jié)其介入范圍、程度和方式，完全契合了我國(guó)當(dāng)下所處的社會(huì)矛盾凸顯期的宏觀時(shí)代背景。因此，在當(dāng)下我國(guó)社會(huì)自治能力較弱且糾紛積聚之際，通過(guò)構(gòu)建行政機(jī)關(guān)參與糾紛解決機(jī)制，對(duì)于滿足糾紛解決需求，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，避免出現(xiàn)社會(huì)訴求表達(dá)不暢具有非常重要的實(shí)踐意義。?同注②。

二、能動(dòng)性如何激發(fā)：以服務(wù)與監(jiān)督功能發(fā)揮為制度價(jià)值導(dǎo)向

如何通過(guò)具體制度安排來(lái)激發(fā)行政調(diào)解制度的能動(dòng)性？在堅(jiān)持發(fā)揮行政調(diào)解制度服務(wù)與監(jiān)督雙重功能價(jià)值導(dǎo)向下，以下三個(gè)層面的制度路徑可以嘗試。

（一）建立救濟(jì)程序引導(dǎo)機(jī)制：發(fā)揮行政調(diào)解權(quán)力服務(wù)功能

盡管根據(jù)自愿原則的要求，行政調(diào)解程序的啟動(dòng)是以糾紛當(dāng)事人自愿申請(qǐng)為前提，但這并不代表在行政調(diào)解程序啟動(dòng)問(wèn)題上，行政調(diào)解機(jī)關(guān)就無(wú)所作為，不具有任何能動(dòng)作為空間。立足于保障糾紛當(dāng)事人行政調(diào)解救濟(jì)權(quán)的價(jià)值追求，一方面，從程序權(quán)利保障層面，可通過(guò)在相關(guān)立法中確立行政機(jī)關(guān)引導(dǎo)、啟動(dòng)行政調(diào)解程序的法定職責(zé)，強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)履行行政調(diào)解救濟(jì)權(quán)利告知職能，為糾紛當(dāng)事人尋求行政調(diào)解救濟(jì)提供導(dǎo)航；另一方面，從實(shí)體權(quán)利激勵(lì)層面，可通過(guò)激勵(lì)措施的設(shè)定來(lái)從實(shí)體權(quán)利激勵(lì)層面，樹(shù)立行政調(diào)解制度價(jià)值導(dǎo)向，引導(dǎo)當(dāng)事人主動(dòng)選擇行政調(diào)解程序解決糾紛。

1．程序權(quán)利保障層面。基于構(gòu)建行政調(diào)解救濟(jì)權(quán)利引導(dǎo)程序的要求，可從程序權(quán)利保障層面，要求各類行政主體在作出行政決定之時(shí)，一并詳細(xì)告知行政相對(duì)人申請(qǐng)行政調(diào)解的權(quán)利、行政調(diào)解管轄機(jī)關(guān)、申請(qǐng)調(diào)解期限等，將行政調(diào)解權(quán)力觸角進(jìn)一步向前延伸，在初始行政行為層面就以積極主動(dòng)的姿態(tài)來(lái)引導(dǎo)糾紛當(dāng)事人進(jìn)入行政調(diào)解救濟(jì)軌道，以推動(dòng)解決當(dāng)事人不知、不會(huì)申請(qǐng)行政調(diào)解的問(wèn)題，避免行政調(diào)解制度虛置而成為浮華的擺設(shè)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在這一問(wèn)題上，行政復(fù)議法中關(guān)于行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)利告知引導(dǎo)程序立法值得學(xué)習(xí)借鑒，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第17條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務(wù)可能產(chǎn)生不利影響的，應(yīng)當(dāng)告知其申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議申請(qǐng)期限?！?/p>

目前，我國(guó)有些地方的行政調(diào)解制度規(guī)定在一定程度上體現(xiàn)了對(duì)當(dāng)事人行政調(diào)解程序權(quán)利保障的精神要求，例如，在立法層面，《貴陽(yáng)市行政調(diào)解暫行規(guī)定》?《貴陽(yáng)市行政調(diào)解暫行規(guī)定》于2012年4月5日經(jīng)貴陽(yáng)市人民政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)，自2012年4月24日起施行。第8條第2款規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在作出可調(diào)解的具體行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)告知當(dāng)事人有向本機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政調(diào)解的權(quán)利”；在規(guī)范性文件層面，《成都市行政調(diào)解工作流程》規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)處理矛盾糾紛時(shí)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)告知當(dāng)事人有申請(qǐng)行政調(diào)解的權(quán)利；對(duì)行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法案件的行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)在行政決定作出之前告知行政相對(duì)人?！薄睹忌绞行姓{(diào)解工作規(guī)定》?《眉山市行政調(diào)解工作規(guī)定》（眉府發(fā)［2011］16號(hào)）由四川省眉山市人民政府于2011年5月11日頒布實(shí)施。第5條第4項(xiàng)規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)職權(quán)管轄范圍內(nèi)出現(xiàn)的糾紛，應(yīng)積極主動(dòng)向各方當(dāng)事人表明組織行政調(diào)解的態(tài)度，并盡量說(shuō)服當(dāng)事人接受行政調(diào)解?！钡珜?shí)踐中，由于這些規(guī)范普遍存在制度位階低的問(wèn)題，因此這些制度功效的發(fā)揮普遍存在手段不夠、強(qiáng)制力不足的重大瓶頸問(wèn)題，制度預(yù)期功效還有待進(jìn)一步發(fā)揮。

2．實(shí)體權(quán)利激勵(lì)層面?！皬?qiáng)制力逐漸退居幕后已是進(jìn)步國(guó)家法律上的一項(xiàng)特色”，?［英］ Dennis Lioyd：《法律的理念》，張茂柏譯，臺(tái)灣聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)公司印行1984年版，第34頁(yè)?！耙豁?xiàng)有效的法律規(guī)則，必須滿足激勵(lì)相容約束——也就是說(shuō)，法律的可實(shí)施性必須以個(gè)人追求效用最大化為前提，法律只能‘誘導(dǎo)’而不能‘強(qiáng)制’個(gè)人行為?！?張維迎、鄧峰：《信息、激勵(lì)與連帶責(zé)任——對(duì)中國(guó)古代連坐、保甲制度的法和經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第3期。作為糾紛解決機(jī)制的行政調(diào)解制度而言，其合理構(gòu)建同樣需要注入激勵(lì)要素，以增強(qiáng)制度的利用率。如，在行政調(diào)解程序選擇問(wèn)題上，盡管行政調(diào)解機(jī)關(guān)通常不能強(qiáng)制糾紛當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，但仍可通過(guò)一些激勵(lì)制度的有效安排來(lái)引導(dǎo)糾紛當(dāng)事人主動(dòng)選擇并認(rèn)同行政調(diào)解程序。

目前我國(guó)已有少量行政調(diào)解立法體現(xiàn)了激勵(lì)機(jī)制的要求，實(shí)踐中也取得了非常好的效果。例如，《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第9條規(guī)定，“對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解，當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的，不予處罰?！边@一立法例中通過(guò)給予治安違法行為人不予行政處罰這樣一種行政處罰“豁免權(quán)利”激勵(lì)，來(lái)引導(dǎo)糾紛當(dāng)事人選擇調(diào)解程序并達(dá)成行政調(diào)解協(xié)議，就是一種非常好的激勵(lì)機(jī)制安排。正是基于這一立法安排，目前公安治安類調(diào)解案件一直占我國(guó)各地行政調(diào)解案件的大多數(shù)且維持了很高的調(diào)解成功率。?據(jù)統(tǒng)計(jì)，據(jù)公安部2010年統(tǒng)計(jì)，2008年以來(lái)，全國(guó)治安調(diào)解處理的案件數(shù)年平均增幅達(dá)39.4%，而2009年全國(guó)公安機(jī)關(guān)治安部門(mén)共調(diào)解處理治安案件372萬(wàn)余起，占查處治安案件總數(shù)的33.7%（數(shù)據(jù)源于中國(guó)法院網(wǎng)）。目前也有個(gè)別規(guī)定從反向懲戒視角體現(xiàn)了行政調(diào)解激勵(lì)導(dǎo)向，例如，《工商總局關(guān)于“守合同重信用”企業(yè)公示工作的若干意見(jiàn)》（工商市字［2014］223號(hào)）規(guī)定，“守重”企業(yè)在公示年度內(nèi)發(fā)生合同糾紛，自愿接受工商、市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)行政調(diào)解，達(dá)成調(diào)解協(xié)議但卻拒不執(zhí)行調(diào)解協(xié)議的，由工商機(jī)關(guān)撤銷其公示資格，并視情況公示其撤銷原因。

建議在制定我國(guó)《行政調(diào)解法》過(guò)程中，將激勵(lì)要素融入行政調(diào)解制度之中，明確主動(dòng)選擇調(diào)解程序、達(dá)成調(diào)解協(xié)議的激勵(lì)措施，確保個(gè)體在追求私益的過(guò)程中，也一并推動(dòng)行政調(diào)解制度得到充分運(yùn)行，避免行政調(diào)解制度因?yàn)榧m紛當(dāng)事人的不愿選擇而成為浮華的制度擺設(shè)。

（二）適度行政干預(yù)：延伸行政調(diào)解權(quán)力介入領(lǐng)域

行政調(diào)解案件辦理量作為考察行政調(diào)解制度運(yùn)行質(zhì)態(tài)的重要指標(biāo)，它既是行政調(diào)解制度深入實(shí)踐的基礎(chǔ)，也是行政調(diào)解糾紛解決功能是否發(fā)揮的晴雨表。如何通過(guò)合理化的制度配置來(lái)達(dá)到提升行政調(diào)解案件辦理量，已成為當(dāng)下行政調(diào)解制度改革重點(diǎn)需要關(guān)注解決的問(wèn)題。實(shí)踐證明，目前單純地依靠糾紛當(dāng)事人自由選擇行政調(diào)解程序的立法模式安排，來(lái)彰顯行政調(diào)解糾紛解決功能是不現(xiàn)實(shí)的，實(shí)現(xiàn)的時(shí)間也是漫長(zhǎng)的。行政調(diào)解制度權(quán)威的真正確立需要多方面的因素支撐，它既需要糾紛當(dāng)事人權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，也需要行政調(diào)解制度的完善等多方面的條件作為支撐。在行政調(diào)解案件辦理量的提升上，適度的行政干預(yù)不失為一種現(xiàn)實(shí)的能動(dòng)安排，通過(guò)適度行政干預(yù)的方式，制度性地增大行政調(diào)解案件辦理量，從基礎(chǔ)層面確保行政調(diào)解制度功能發(fā)揮具有實(shí)踐基礎(chǔ)與功能展現(xiàn)的舞臺(tái)。

具體可通過(guò)以下三種路徑安排來(lái)實(shí)現(xiàn)：

1．確立法無(wú)明文禁止即可調(diào)解原則。所謂法無(wú)明文禁止即可調(diào)解，是指對(duì)與行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)相關(guān)的各種糾紛，只要不屬于法律明文禁止調(diào)解的情形，糾紛當(dāng)事人都可向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)進(jìn)行調(diào)解，行政機(jī)關(guān)不得拒絕。對(duì)于法無(wú)明文規(guī)定能否進(jìn)行調(diào)解這一問(wèn)題，學(xué)界關(guān)注較少，有學(xué)者從控權(quán)視角提出了法無(wú)明文規(guī)定不可調(diào)解的觀點(diǎn)，如，邵明教授認(rèn)為：“法律沒(méi)有明文規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)則不得調(diào)解民事糾紛，以免行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力侵害民事糾紛主體的合法權(quán)益?！?邵明：《從現(xiàn)代法治視角來(lái)看“調(diào)解”》，引自中國(guó)民商法律網(wǎng)，2013年6月12日訪問(wèn)。從一般意義上來(lái)說(shuō)，作為行政行為基本準(zhǔn)則，“法無(wú)明文不可為”原則能夠從職權(quán)法定層面對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制，防止因行政權(quán)力不當(dāng)擴(kuò)張所可能引發(fā)的侵害社會(huì)公眾權(quán)益問(wèn)題的發(fā)生，但“法無(wú)明文不可為”原則并不是絕對(duì)的，在構(gòu)建服務(wù)型政府背景下，當(dāng)行政決策在不克減社會(huì)公眾權(quán)利且能夠積極增進(jìn)社會(huì)整體福利時(shí)，即使法無(wú)明文規(guī)定，行政主體也可積極作為，這樣做不僅契合了現(xiàn)代服務(wù)型政府的積極能動(dòng)服務(wù)價(jià)值導(dǎo)向，而且也彰顯了一種負(fù)責(zé)任的現(xiàn)代法治政府形象。就行政調(diào)解而言，由于它是一種不給糾紛當(dāng)事人增加負(fù)擔(dān)，由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)糾紛解決程序運(yùn)行全部責(zé)任的自主選擇性糾紛解決機(jī)制，因此，即使在法無(wú)明文規(guī)定的情況下，只要當(dāng)糾紛當(dāng)事人向行政主體提出調(diào)解要求時(shí)，行政主體都應(yīng)當(dāng)要積極回應(yīng)并加以處理，這種做法不僅不違背“法無(wú)明文不可為”的基本法律精神，而且還體現(xiàn)了現(xiàn)代法治政府的價(jià)值依歸。如學(xué)者喻少如所言：“行政調(diào)解范圍應(yīng)從現(xiàn)有的解決與行政管理有關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議，擴(kuò)展到行政爭(zhēng)議的解決中去。只要不與法律規(guī)定相抵觸，或侵害行政相對(duì)人之外的第三人的合法權(quán)益，行政糾紛就可以適用調(diào)解?！?喻少如：《多元糾紛解決機(jī)制中的行政調(diào)解》，載《學(xué)術(shù)界》2007年第6期。

目前，我國(guó)已有個(gè)別地方調(diào)解規(guī)范對(duì)法無(wú)明文禁止即可調(diào)解原則作出了規(guī)定。例如，《湖南省行政程序規(guī)定》?《湖南省行政程序規(guī)定》于2008年4月9日經(jīng)湖南省人民政府第4次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，自2008年10月1日起施行。第117條規(guī)定，民事糾紛只要同時(shí)符合“（一）與行政機(jī)關(guān)職責(zé)相關(guān)的；（二）民事糾紛雙方同意調(diào)解的；（三）法律、法規(guī)、規(guī)章沒(méi)有禁止性規(guī)定”這三個(gè)條件，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)解。盡管《湖南省行政程序規(guī)定》創(chuàng)設(shè)了法無(wú)明文禁止即可調(diào)解原則，但由于這一原則僅僅適用于民事糾紛的調(diào)解，并不適用于行政糾紛的調(diào)解，因此，《湖南省行政程序規(guī)定》所設(shè)定的法無(wú)明文禁止即可調(diào)解原則存在著適用范圍不全面的問(wèn)題。法無(wú)明文禁止即可調(diào)解原則的確立有助于構(gòu)建一種行政調(diào)解適用范圍自動(dòng)拓展的開(kāi)放性生長(zhǎng)體系，能夠以不變應(yīng)萬(wàn)變，即在不通過(guò)立法修正的情況下，將新的爭(zhēng)議類型動(dòng)態(tài)概括性地納入行政調(diào)解適用范圍，從職權(quán)管轄角度更加突出行政調(diào)解工作機(jī)制所具有的積極能動(dòng)特質(zhì)。

2．合理設(shè)定行政調(diào)解前置程序。行政調(diào)解前置程序是指在科學(xué)平衡糾紛當(dāng)事人糾紛解決程序自主選擇權(quán)與糾紛解決綜合效應(yīng)的基礎(chǔ)上，通過(guò)為特定類型的糾紛設(shè)定行政調(diào)解前置程序，將行政調(diào)解程序設(shè)置成為其他糾紛解決程序啟動(dòng)前的必經(jīng)程序，基于強(qiáng)制性的要求，將這些特定類型的爭(zhēng)議導(dǎo)入到行政調(diào)解程序中加以解決。行政調(diào)解前置程序的設(shè)置可以充分發(fā)揮政府在糾紛解決方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)司法糾紛解決能力之不足，凸顯政府糾紛解決主導(dǎo)功能，化解信訪與司法糾紛解決壓力。

以下四類情形的糾紛解決設(shè)定行政調(diào)解前置程序比較合適：

第一，專業(yè)技術(shù)類糾紛。在我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)自治組織發(fā)展還很稚嫩，尚不能足以完全承擔(dān)行業(yè)治理職責(zé)的當(dāng)下，通過(guò)對(duì)一些專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的民事糾紛的處理設(shè)置行政調(diào)解前置程序，發(fā)揮行政服務(wù)功能，讓行政機(jī)關(guān)介入糾紛處理，這樣可以最大限度地發(fā)揮行政所具有的法院所不能相比的專門(mén)管理優(yōu)勢(shì)，有利于糾紛的迅速解決。例如，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛、環(huán)境保護(hù)糾紛等處理機(jī)制中可考慮設(shè)置行政調(diào)解前置程序。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2010］33號(hào)）也提出了明確類似要求，即對(duì)資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境污染、公共安全事故等方面的民事糾紛，行政機(jī)關(guān)要主動(dòng)進(jìn)行調(diào)解。

第二，預(yù)備性、程序性行政自由裁量糾紛。對(duì)于預(yù)備性、程序性行政自由裁量行為，可以規(guī)定糾紛當(dāng)事人在提起行政訴訟與行政復(fù)議之前，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政調(diào)解，通過(guò)運(yùn)用行政調(diào)解簡(jiǎn)易程序，對(duì)行政行為及時(shí)作出評(píng)判與處理，努力將當(dāng)事人因?qū)で缶葷?jì)而對(duì)最終行政決策可能產(chǎn)生的不利影響降到最低限度，確保整個(gè)行政行為運(yùn)行過(guò)程的穩(wěn)定性、連續(xù)性與高效性，推進(jìn)行政決策目標(biāo)盡快如期實(shí)現(xiàn)。例如，針對(duì)查封、扣押等行政強(qiáng)制決定中的期限設(shè)定是否妥當(dāng)問(wèn)題，行政相對(duì)人就可申請(qǐng)調(diào)解。

第三，合理性存在異議的行政糾紛。對(duì)于僅涉及到合理性問(wèn)題的行政糾紛的處理，則可設(shè)置行政調(diào)解前置程序。其主要理由：一方面，行政合理性法律關(guān)系具有行政自由裁量空間，行政機(jī)關(guān)具有調(diào)解余地與空間；另一方面，基于有限司法變更權(quán)原則，人民法院審理行政案件，一般只能對(duì)行政行為合法性進(jìn)行審查，對(duì)于合理性則無(wú)權(quán)審查。因此如果糾紛當(dāng)事人因?yàn)樾姓袨楹侠硇詥?wèn)題而選擇了司法救濟(jì)的話，其救濟(jì)目的勢(shì)必不能實(shí)現(xiàn)，而通過(guò)行政調(diào)解前置程序的設(shè)置，則能夠讓行政機(jī)關(guān)制度化地先行介入行政爭(zhēng)議，有利于快速解決糾紛。

第四，群體性糾紛。隨著我國(guó)改革逐漸進(jìn)入深水區(qū)，群體性糾紛也不斷發(fā)生，由于群體性糾紛涉及人數(shù)眾多且牽涉的利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，一旦糾紛得不到及時(shí)有效化解，就可能會(huì)從一個(gè)單純的個(gè)體事件迅速異化為影響一個(gè)地方和諧與穩(wěn)定的重大公共事件。鑒于在群體性糾紛發(fā)生之后，單憑糾紛各方主體自身協(xié)調(diào)處理已不能達(dá)到化解糾紛的目的，因此在這樣一種背景下，與糾紛處理相關(guān)的行政機(jī)關(guān)如果能夠及時(shí)介入進(jìn)行糾紛的調(diào)解就顯得非常有意義，行政機(jī)關(guān)憑借行政公信力，積極組織糾紛各方代表人規(guī)范有序地進(jìn)行訴求表達(dá)與協(xié)商妥協(xié)，對(duì)糾紛的解決顯然是有益的。對(duì)于這一點(diǎn)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》也提出了明確的要求，即對(duì)于涉及人數(shù)較多、影響較大、可能影響社會(huì)穩(wěn)定的糾紛，行政機(jī)關(guān)要主動(dòng)進(jìn)行調(diào)解。?目前有些領(lǐng)域已對(duì)此作出細(xì)化規(guī)定，例如，《交通運(yùn)輸部關(guān)于全面深化交通運(yùn)輸法治政府部門(mén)建設(shè)的意見(jiàn)》（交法發(fā)［2015］126號(hào)）規(guī)定，“對(duì)征地拆遷、企事業(yè)單位改制、行政審批政策調(diào)整等涉及人數(shù)多、影響面較大、可能影響社會(huì)穩(wěn)定的重大事項(xiàng)，要建立群體性事件預(yù)防和調(diào)處預(yù)案，做到提前預(yù)防和主動(dòng)化解。”《廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)條例》第31條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)糾紛時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人可以申請(qǐng)行政調(diào)解；對(duì)資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境污染、公共安全事故等方面的民事糾紛，以及涉及人數(shù)較多、影響較大、可能影響社會(huì)穩(wěn)定的糾紛，應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行調(diào)解。”

3．設(shè)定非行政主體申請(qǐng)調(diào)解行政爭(zhēng)議下的調(diào)解程序強(qiáng)制啟動(dòng)模式。盡管根據(jù)行政調(diào)解自愿原則，在糾紛解決程序選擇上，糾紛當(dāng)事人通?？勺杂蓻Q定是否進(jìn)入或者退出行政調(diào)解程序，自主認(rèn)同或者否定調(diào)解結(jié)果，但這一原則并不能絕對(duì)化。例如，對(duì)于行政機(jī)關(guān)能否依職權(quán)強(qiáng)制啟動(dòng)調(diào)解程序這一問(wèn)題，國(guó)外已有相關(guān)實(shí)踐范例。一些國(guó)家或地區(qū)通過(guò)建立強(qiáng)制性調(diào)解制度，推動(dòng)調(diào)解和多元化糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)、運(yùn)作與發(fā)展。?參見(jiàn)范愉：《客觀、全面地認(rèn)識(shí)和對(duì)待調(diào)解》，載《河北學(xué)刊》2006年第6期。強(qiáng)制啟動(dòng)調(diào)解程序的制度設(shè)計(jì)是一種緩和糾紛當(dāng)事人在調(diào)解程序選擇上合意獲得困境的立法策略，基于調(diào)解程序強(qiáng)制啟動(dòng)模式可以避免因達(dá)不成申請(qǐng)調(diào)解合意而導(dǎo)致調(diào)解程序被虛置的尷尬結(jié)局，能夠使不愿意或存有顧慮的糾紛當(dāng)事人坐到調(diào)解桌前，先盡量將糾紛解決程序入口擴(kuò)大，而將出口委諸于糾紛處理的自然進(jìn)展，通過(guò)對(duì)話和說(shuō)服達(dá)到可能的自然而然的理性解決，消除紛爭(zhēng)當(dāng)事人的對(duì)立心理。?參見(jiàn)［日］小島武司、伊藤真：《訴訟外糾紛解決法》，丁婕譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2005年版，第54～55頁(yè)。

目前，在我國(guó)行政調(diào)解制度尚未定型化、社會(huì)認(rèn)知度還不夠高的行政調(diào)解制度起步運(yùn)行階段，為了能夠從國(guó)家層面上來(lái)主導(dǎo)推動(dòng)行政調(diào)解制度實(shí)踐取得突破性地進(jìn)展，可考慮在特定階段、特定情形之下，設(shè)定調(diào)解程序強(qiáng)制啟動(dòng)模式，允許行政調(diào)解機(jī)關(guān)在特定情形下依據(jù)職權(quán)來(lái)強(qiáng)制啟動(dòng)行政調(diào)解程序，制度化地將糾紛引導(dǎo)到行政調(diào)解程序中來(lái)解決，更好地發(fā)揮行政調(diào)解糾紛解決功能。應(yīng)當(dāng)說(shuō)設(shè)定這一制度完全契合2006年10月中共中央作出的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中所提出的關(guān)于“建立黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合，更多采用調(diào)解方法，綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等辦法，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)”的要求。

在何種情形下設(shè)置調(diào)解程序強(qiáng)制啟動(dòng)模式，就目前而言，可考慮在堅(jiān)持自愿原則前提下，針對(duì)非行政主體申請(qǐng)行政調(diào)解下的案件設(shè)置調(diào)解程序強(qiáng)制啟動(dòng)模式，即只要非行政主體一方申請(qǐng)進(jìn)行行政調(diào)解，行政調(diào)解機(jī)關(guān)就可以強(qiáng)制啟動(dòng)行政調(diào)解程序，而作為另一方當(dāng)事人的行政主體則沒(méi)有選擇權(quán)，必須服從行政調(diào)解機(jī)關(guān)的決定并參與行政調(diào)解程序。非行政主體申請(qǐng)調(diào)解行政糾紛下的調(diào)解程序強(qiáng)制啟動(dòng)模式得以構(gòu)建的法理基礎(chǔ)在于：在特定情形下，行政調(diào)解制度具有性質(zhì)雙重性特點(diǎn)。一方面，行政調(diào)解是被用作解決行政機(jī)關(guān)與普通主體之間的行政糾紛，具有糾紛解決的工具特性；另一方面，行政調(diào)解程序運(yùn)行的過(guò)程在本質(zhì)上是行政監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程，對(duì)于作為糾紛一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)而言，行政調(diào)解也是作為行政調(diào)解機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)于作為一方當(dāng)事人的下級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督的過(guò)程，具有行政權(quán)力監(jiān)督特性。因此，基于行政權(quán)力監(jiān)督特性要求，作為糾紛一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)在行政調(diào)解程序啟動(dòng)問(wèn)題上的自主權(quán)顯然要大大弱化于普通主體，因?yàn)?，在非行政主體申請(qǐng)調(diào)解的情形下，行政機(jī)關(guān)拒絕參與行政調(diào)解程序在本質(zhì)上就是拒絕接受上級(jí)行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督，這顯然是有損行政權(quán)威和政府公信力的，因此其沒(méi)有行政調(diào)解程序選擇權(quán)，同時(shí)，強(qiáng)制啟動(dòng)模式的延伸，作為當(dāng)事人一方的行政機(jī)關(guān)也沒(méi)有自主退出行政調(diào)解的權(quán)利。通過(guò)構(gòu)建調(diào)解程序強(qiáng)制啟動(dòng)模式，可以促成更多的行政爭(zhēng)議進(jìn)入行政調(diào)解程序，充分發(fā)揮行政調(diào)解機(jī)關(guān)的行政能動(dòng)性，更加積極主動(dòng)地化解行政爭(zhēng)議。這一機(jī)制的構(gòu)建也從制度性質(zhì)層面體現(xiàn)了行政調(diào)解與人民調(diào)解之間所存在的本質(zhì)差別。這兩種調(diào)解機(jī)制之所以存在差別，是因?yàn)獒槍?duì)民事糾紛進(jìn)行調(diào)解時(shí)，糾紛當(dāng)事人主體身份的完全平等性決定了調(diào)解程序的啟動(dòng)必須取得全體糾紛當(dāng)事人的合意。如劉旺洪教授所認(rèn)為：“行政調(diào)解法律制度基本原則的確立應(yīng)當(dāng)既要在基本精神上與《人民調(diào)解法》相一致、相銜接，又要關(guān)注和把握行政調(diào)解與人民調(diào)解的差別，體現(xiàn)行政調(diào)解的特點(diǎn)?！?劉旺洪：《論行政調(diào)解的法制建構(gòu)》，載《學(xué)?！?011年第2期。

在強(qiáng)調(diào)行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持能動(dòng)原則的同時(shí)，我們也需要一并防范因行政權(quán)力對(duì)于糾紛處理的強(qiáng)制不當(dāng)干預(yù)而所可能引發(fā)的損害糾紛當(dāng)事人利益問(wèn)題。正如學(xué)者趙銀翠所言，由于行政調(diào)解概念本身即存在著一種內(nèi)在的緊張關(guān)系，即行政的職權(quán)能動(dòng)主義與非權(quán)力行政作用下的當(dāng)事人意思自治之間的矛盾，依規(guī)則治理與靈活解決糾紛之間的矛盾。因此，一方面，對(duì)于民事糾紛調(diào)解而言，行政機(jī)關(guān)介入進(jìn)來(lái)，不可避免地會(huì)引發(fā)公權(quán)力與私權(quán)利、強(qiáng)制與自治之間的緊張關(guān)系，同時(shí)也會(huì)對(duì)原有國(guó)家權(quán)力的配置與彼此之間的關(guān)系產(chǎn)生重要影響，因此，我們?cè)诶眯姓{(diào)解手段高效快捷解決各類糾紛的同時(shí)，也需要準(zhǔn)確把握行政機(jī)關(guān)介入糾紛的限度與方式，以防將政府服務(wù)異化為政府不當(dāng)干預(yù)。?參見(jiàn)趙銀翠：《行政過(guò)程中的民事糾紛解決機(jī)制研究》，載《法學(xué)家》2009年第3期。另一方面，對(duì)于行政糾紛調(diào)解而言，雖然基于行政系統(tǒng)上下級(jí)行政監(jiān)督的主動(dòng)特質(zhì)，行政機(jī)關(guān)具有了介入糾紛進(jìn)行調(diào)解的正當(dāng)性與合理性，但行政調(diào)解權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)同樣也可能會(huì)引發(fā)一些負(fù)面影響，例如，可能會(huì)影響糾紛當(dāng)事人程序選擇權(quán)、抑制下級(jí)行政主體行政自主性發(fā)揮、增加糾紛當(dāng)事人糾紛解決壓力等。

（三）注重調(diào)解后續(xù)處理：拓展行政調(diào)解權(quán)力能動(dòng)監(jiān)督空間

行政調(diào)解制度所具有的能動(dòng)性特質(zhì)決定了行政調(diào)解所處理的爭(zhēng)議，尤其是行政爭(zhēng)議，是一個(gè)事件而不是單一案件本身。所謂事件是指既包括糾紛當(dāng)事人之間的糾紛表象本身，也包括對(duì)引發(fā)糾紛發(fā)生的各種深層次問(wèn)題的追問(wèn)與處理，因此事件相較于案件本身往往更具有整體性與包容性。達(dá)成調(diào)解協(xié)議意味著當(dāng)事人之間的利益關(guān)系得到了和諧解決，但這不意味著引發(fā)矛盾的各種原因與問(wèn)題都已得到了根本解決?；谛姓{(diào)解制度能動(dòng)性的要求，行政調(diào)解機(jī)關(guān)完全不必局限于當(dāng)事人訴求的解決，可以進(jìn)一步從行政監(jiān)督的角度，強(qiáng)化行政調(diào)解結(jié)案后續(xù)問(wèn)題的處理，對(duì)調(diào)解過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的各種共性和個(gè)性問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)深入地關(guān)注處理，進(jìn)一步拓展行政復(fù)議制度的能動(dòng)性，增強(qiáng)行政調(diào)解制度規(guī)范預(yù)防功能。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)在行政監(jiān)督功能拓展上，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》所創(chuàng)設(shè)的行政復(fù)議決定后續(xù)處理制度值得借鑒。《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第57條根據(jù)能動(dòng)性特點(diǎn)創(chuàng)設(shè)了行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)、行政復(fù)議建議書(shū)這兩種法律制度，為行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)一步發(fā)揮監(jiān)督能動(dòng)性提供了法定職權(quán)依據(jù)。從廣義上來(lái)說(shuō)，行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)和行政復(fù)議建議書(shū)都屬于行政復(fù)議決定書(shū)范疇。通過(guò)行政復(fù)議決定書(shū)的不斷完善，初步建立了雙軌制行政復(fù)議決定模式。針對(duì)行政復(fù)議過(guò)程中與行政復(fù)議申請(qǐng)人相關(guān)的事項(xiàng)通過(guò)狹義行政復(fù)議決定的方式加以處理，而對(duì)于行政復(fù)議過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的與行政復(fù)議申請(qǐng)人無(wú)關(guān)的事項(xiàng)的處理則通過(guò)行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)與行政復(fù)議建議書(shū)來(lái)加以處理，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)維護(hù)申請(qǐng)人合法權(quán)益，糾正違法和不當(dāng)行政行為，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)這三重價(jià)值目標(biāo)，達(dá)到審理一案，規(guī)范一方的案件審查規(guī)模效應(yīng)。因此，建議立法機(jī)關(guān)在制定統(tǒng)一《行政調(diào)解法》過(guò)程中，能夠構(gòu)建行政調(diào)解建議書(shū)與意見(jiàn)書(shū)制度，通過(guò)推動(dòng)行政調(diào)解案后處理法治化，為行政調(diào)解制度監(jiān)督功能的能動(dòng)發(fā)揮提供廣闊的制度空間。此外，還可以通過(guò)建立行政調(diào)解信息通報(bào)機(jī)制，進(jìn)一步拓展行政調(diào)解制度功能，例如，《北京市行政調(diào)解辦法》?《北京市行政調(diào)解辦法》于2015年5月19日經(jīng)北京市人民政府第80次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，自2015年9月1日起施行。第8條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在行政調(diào)解中發(fā)現(xiàn)可能引起治安案件、刑事案件或者其他影響社會(huì)穩(wěn)定的爭(zhēng)議糾紛，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知公安機(jī)關(guān)或者其他有權(quán)處理的部門(mén)?！薄?江蘇省勞動(dòng)合同條例》?《江蘇省勞動(dòng)合同條例》于2013年1月15日修訂，自2013年5月1日起施行。第46條規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府勞動(dòng)行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立勞動(dòng)關(guān)系矛盾糾紛排查機(jī)制，依法開(kāi)展行政調(diào)解工作，促成當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議。對(duì)重大勞動(dòng)關(guān)系矛盾糾紛應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告同級(jí)人民政府，并通報(bào)有關(guān)部門(mén)?！?/p>

三、結(jié)語(yǔ)：讓能動(dòng)性特質(zhì)進(jìn)一步彰顯行政調(diào)解糾紛過(guò)濾能力

目前，我國(guó)已有零星行政調(diào)解制度不同程度地體現(xiàn)了行政能動(dòng)性要求，例如，《電力爭(zhēng)議糾紛調(diào)解規(guī)定》?《電力爭(zhēng)議糾紛調(diào)解規(guī)定》于2011年9月20日經(jīng)國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)主席辦公會(huì)議審議通過(guò)，自2012年1月1日起施行。第4條規(guī)定，“當(dāng)事人可以向電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)申請(qǐng)調(diào)解，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)也可以主動(dòng)調(diào)解。”《江蘇省行政程序規(guī)定》?《江蘇省行政程序規(guī)定》于2015年1月4日經(jīng)江蘇省人民政府第49次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)，自2015年3月1日起施行。第91條第1款和《湖南省行政程序規(guī)定》第116條第2款都規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)進(jìn)行行政調(diào)解，也可以主動(dòng)進(jìn)行行政調(diào)解?！薄毒d陽(yáng)市行政調(diào)解工作規(guī)定》第12條規(guī)定，“行政調(diào)解可以由一方當(dāng)事人申請(qǐng)，也可以由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)提出?！?盡管如此，但在實(shí)踐中，也有一些立法不僅沒(méi)有強(qiáng)化積極能動(dòng)精神的要求，反而在變相否定這一原則，不當(dāng)?shù)嘏嘀擦诵姓C(jī)關(guān)直面社會(huì)矛盾的消極意識(shí)。例如，已廢止的《道路交通事故處理辦法》?《道路交通事故處理辦法》由國(guó)務(wù)院制定，自1991年9月22日起實(shí)施，2004年5月1日被廢止。第30條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)對(duì)于交通事故損害賠償?shù)男姓{(diào)解前置程序，即當(dāng)事人在向人民法院提起民事訴訟之前，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先召集當(dāng)事人和有關(guān)人員對(duì)損害賠償進(jìn)行調(diào)解，而《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》則完全廢止了交通事故損害賠償行政調(diào)解前置程序，將行政調(diào)解程序由前置必經(jīng)程序改變?yōu)樽杂蛇x擇程序。?《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第74條規(guī)定，“對(duì)交通事故損害賠償?shù)臓?zhēng)議，當(dāng)事人可以請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)調(diào)解，也可以直接向人民法院提起民事訴訟?！睂?shí)踐證明，這一立法調(diào)整在將交通事故損害賠償行政調(diào)解程序啟動(dòng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐郎暾?qǐng)模式的同時(shí)，也直接將交通事故損害賠償糾紛的處理全盤(pán)推給了法院，這樣就直接導(dǎo)致了近年來(lái)法院受理的交通事故損害賠償民事糾紛案件量呈現(xiàn)大幅增加趨勢(shì)，使得本質(zhì)上屬于糾紛解決最后一道防線的法院最終被異化成了糾紛解決的第一道防線，司法審判變得不堪重負(fù)，而政府糾紛過(guò)濾功能則趨于失靈，糾紛解決制度功能配置呈現(xiàn)不斷失衡狀態(tài)。

在深化法治政府建設(shè)的宏觀時(shí)代背景下，我國(guó)行政調(diào)解制度除應(yīng)當(dāng)具有化解糾紛這一傳統(tǒng)功能外，還應(yīng)當(dāng)積極適應(yīng)社會(huì)治理創(chuàng)新的要求，被適度賦予行政權(quán)力監(jiān)督、行政指導(dǎo)等更多的法治功能。行政調(diào)解制度新的法治內(nèi)涵與功能的彰顯需要通過(guò)凸顯行政調(diào)解制度的行政能動(dòng)性，將積極能動(dòng)的行政理念貫穿于行政調(diào)解程序啟動(dòng)、運(yùn)行、調(diào)解協(xié)議執(zhí)行、調(diào)解案后處理等行政調(diào)解制度實(shí)踐的始終，實(shí)現(xiàn)行政調(diào)解工作人員由被動(dòng)辦案向能動(dòng)服務(wù)與監(jiān)督的觀念轉(zhuǎn)型，唯有如此，才能積極回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)政府權(quán)威的信賴，彰顯行政調(diào)解制度的糾紛過(guò)濾與化解能力。

*本文系2012年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“社會(huì)管理創(chuàng)新目標(biāo)下的行政許可后續(xù)監(jiān)管問(wèn)題研究——以信息均衡為視角”（項(xiàng)目編號(hào)：12YJC820122）；2015年中國(guó)法學(xué)會(huì)部級(jí)法學(xué)研究課題“行政許可后續(xù)監(jiān)管制度創(chuàng)新問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：CLS（2015）D037）的階段性研究成果。

**作者簡(jiǎn)介：徐曉明，揚(yáng)州大學(xué)反腐倡廉制度建設(shè)研究所特聘研究員，南京大學(xué)法學(xué)博士后；沈定成，東南大學(xué)法學(xué)院博士生。