我國(guó)法治指數(shù)建設(shè)中的三個(gè)問(wèn)題*

劉 翀

我國(guó)法治指數(shù)建設(shè)中的三個(gè)問(wèn)題*

劉 翀**

“法治中國(guó)”所處時(shí)空的特殊性決定了我們需要的法治是一種同時(shí)吸收了形式法治、實(shí)質(zhì)法治和程序法治合理因素的綜合型法治，這種綜合型法治是我們思考法治指數(shù)建設(shè)的前提和出發(fā)點(diǎn)。在法治指數(shù)的具體設(shè)計(jì)中，需要注意區(qū)分法治效果指數(shù)與法治促進(jìn)指數(shù)及主觀法治指數(shù)與客觀法治指數(shù)并分別協(xié)調(diào)好這兩對(duì)指數(shù)相互間的關(guān)系。而就指數(shù)的利用而言，則需要清楚量化的法治指數(shù)并非如同其最終表現(xiàn)出來(lái)的那個(gè)數(shù)字一樣是完全精確的，法治指數(shù)中指標(biāo)體系建構(gòu)的可操縱性、具體考核標(biāo)準(zhǔn)意義的多維性等原因都導(dǎo)致法治指數(shù)最多只具有有限的客觀性因而在運(yùn)用時(shí)不宜絕對(duì)化。

法治 法治指數(shù) 效果指數(shù) 促進(jìn)指數(shù) 客觀性

在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理的各個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域，通過(guò)設(shè)計(jì)相應(yīng)的指標(biāo)體系來(lái)提升管理水平與效果的做法已經(jīng)成為慣常的措施。例如在國(guó)際上，世界銀行出于評(píng)估投資風(fēng)險(xiǎn)的需要，建立了關(guān)于“善治”的指標(biāo)體系。美國(guó)聯(lián)邦政府則在1993年成立了國(guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)并通過(guò)了相應(yīng)的立法來(lái)建構(gòu)對(duì)政府績(jī)效的評(píng)估體系。而在國(guó)內(nèi)，眾多方面的指數(shù)設(shè)計(jì)，如幸福指數(shù)、誠(chéng)信指數(shù)、環(huán)境指數(shù)、廉政指標(biāo)、政府績(jī)效指標(biāo)等在近些年也不斷涌現(xiàn)。不僅如此，通過(guò)建構(gòu)具體而詳盡的法治指數(shù)來(lái)量化評(píng)估某個(gè)國(guó)家或地區(qū)的法治現(xiàn)狀，檢驗(yàn)和提升法律本身的治理效果或校正已有法治實(shí)踐中的偏頗之處的做法在近些年國(guó)內(nèi)外的法治實(shí)踐中也日益盛行起來(lái)。在國(guó)外，對(duì)法治指數(shù)的研究以世界正義工程對(duì)法治的量化評(píng)估為代表。世界正義工程（WJP）致力于在世界范圍內(nèi)促進(jìn)法治，為了回應(yīng)此需要，該組織開(kāi)發(fā)出了WJP法治指數(shù)（WJP Rule of Law Index），為全球范圍內(nèi)的法治實(shí)踐提供一種定量分析工具，其內(nèi)容包括圍繞9項(xiàng)主題（themes）組織起來(lái)的多項(xiàng)指標(biāo)（indicators）。①WJP法治指數(shù)的具體指標(biāo)一直處在變動(dòng)和調(diào)整之中，在該組織2014年的法治指數(shù)報(bào)告中為47項(xiàng)。WJP的法治指數(shù)既關(guān)注理論上的法治架構(gòu)，更關(guān)注現(xiàn)實(shí)的法治狀況，其9個(gè)主題的設(shè)計(jì)體現(xiàn)出該組織對(duì)法治的理解，而其具體的指數(shù)則力圖反映出現(xiàn)實(shí)的法治狀況。而在我國(guó)國(guó)內(nèi)，2005年香港地區(qū)推出了香港法治指數(shù)。之后，杭州余杭、深圳和云南昆明等地也設(shè)計(jì)出各自的法治指數(shù)。此外，圍繞著法治政府建設(shè)以及社會(huì)管理法治化等目標(biāo)，一些地方還制定過(guò)相關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)指標(biāo)以及具體的考核標(biāo)準(zhǔn)。這些努力對(duì)于量化地方的法治狀況、促進(jìn)依法行政無(wú)疑具有較大的積極意義。

本文無(wú)意對(duì)法治指數(shù)作全面的回顧與研究，只擬以WJP的法治指數(shù)、香港法治指數(shù)和余杭法治指數(shù)等為典型，來(lái)具體探討法治指數(shù)設(shè)計(jì)中的三個(gè)問(wèn)題，即作為法治指數(shù)設(shè)計(jì)之前提的我們需要什么的法治問(wèn)題，法治指數(shù)的類(lèi)別及其相互關(guān)系問(wèn)題以及法治指數(shù)的客觀性問(wèn)題。該三個(gè)問(wèn)題分別關(guān)乎法治指數(shù)設(shè)計(jì)的前提、法治指數(shù)的具體建構(gòu)以及法治指數(shù)的合理利用等方面，對(duì)建立科學(xué)的法治指數(shù)意義重大。

一、法治指數(shù)設(shè)計(jì)的前提性問(wèn)題

法治指數(shù)設(shè)計(jì)面臨的一個(gè)前提性問(wèn)題是我們需要什么樣的法治，只有對(duì)該問(wèn)題作出準(zhǔn)確的判斷和回答，法治指數(shù)的設(shè)計(jì)才不會(huì)迷失方向。但恰恰是這一事關(guān)指數(shù)設(shè)計(jì)的重大問(wèn)題在國(guó)內(nèi)有關(guān)法治指數(shù)的報(bào)告或研究文章中少有討論，仿佛這一問(wèn)題是不證自明、沒(méi)有爭(zhēng)論的。而國(guó)內(nèi)的另一些報(bào)告或文章有時(shí)則泛泛地指出要按照“現(xiàn)代法治”的要求來(lái)構(gòu)建法治指數(shù)，但對(duì)所謂現(xiàn)代法治的具體要求到底為何往往又語(yǔ)焉不詳。

事實(shí)上，雖然法治作為人類(lèi)文明的優(yōu)秀成果已經(jīng)成為共識(shí)，但有關(guān)法治的具體標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)涵卻始終處在爭(zhēng)論之中。古希臘的亞里士多德認(rèn)為法治應(yīng)包含兩重意義，即“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”，②［古希臘］亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書(shū)館1965年版，第199頁(yè)。指出了法治是“良法之治”和“普遍守法”。但近代以來(lái)，對(duì)法治的認(rèn)識(shí)日趨細(xì)化，有關(guān)的爭(zhēng)論也逐漸激烈。例如在20世紀(jì)中葉，美國(guó)法學(xué)家富勒從自身的理論立場(chǎng)出發(fā)，為現(xiàn)代法治設(shè)定了一些重要標(biāo)準(zhǔn)，包括“一般性、頒布、盡量不溯及既往、清晰、沒(méi)有自相矛盾、沒(méi)有要求不可能之事、連續(xù)性、官方行動(dòng)與公布的規(guī)則一致”等。③［美］富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務(wù)印書(shū)館2005年版，第55～96頁(yè)。而英國(guó)學(xué)者拉茲則認(rèn)為，法治的標(biāo)準(zhǔn)包括“法律指向未來(lái)，公開(kāi)、清晰和穩(wěn)定，司法獨(dú)立，遵守自然正義諸原則，法院易接觸，爭(zhēng)論可以得到及時(shí)解決”等，④Joseph Kaz， The Authority of Law： Essays on Law and Morality， Clarenden Press， 1979， pp.214-218.我國(guó)則有學(xué)者認(rèn)為，法治的標(biāo)準(zhǔn)可以包括“法律至上，良法之治、人權(quán)保障和司法公正”等。⑤王利明：《厘清“法治”的基本內(nèi)涵》，載《北京日?qǐng)?bào)》2013年1月28日?？v觀近現(xiàn)代法治的發(fā)展歷史可以發(fā)現(xiàn)，法治本身因應(yīng)著社會(huì)變遷的需要在不斷變化，法治的模式從來(lái)都不是封閉自足的，而是在應(yīng)對(duì)危機(jī)與挑戰(zhàn)的過(guò)程中謀求著發(fā)展，因而也就不存在絕對(duì)統(tǒng)一的法治標(biāo)準(zhǔn)，以至于《牛津法律指南》在解釋“法治”詞條時(shí)，不得不先聲明它是“一個(gè)無(wú)比重要的，在內(nèi)容上卻未曾被界定，甚至是不可能被界定的概念”。即便如此，在一段時(shí)期內(nèi)，某種典型的法治模式或法治范式仍是可以識(shí)別的。從近代以來(lái)的法治經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，形式法、實(shí)質(zhì)法和程序主義法是三種主要的法范式，它們也分別為現(xiàn)代法治設(shè)定了不同的標(biāo)準(zhǔn)。形式法的產(chǎn)生是科學(xué)主義和理性主義在完成對(duì)自然的征服與改造之后向社會(huì)生活領(lǐng)域蔓延的結(jié)果，其為法治設(shè)定的基本標(biāo)準(zhǔn)是法律的自治，法條主義，嚴(yán)格服從實(shí)在法等。形式法為社會(huì)主體自由選擇行為，合理安排活動(dòng)，準(zhǔn)確計(jì)算得失與預(yù)期未來(lái)提供了可能，并經(jīng)此來(lái)努力形成良好的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)秩序。但形式法的發(fā)展有不顧實(shí)體內(nèi)容是否正當(dāng)?shù)膬A向，最終使手段成為目的，終在現(xiàn)代福利國(guó)家興起的背景下受到了實(shí)質(zhì)法范式的批判。實(shí)質(zhì)法對(duì)法律采取工具主義態(tài)度，視法律為在具體的情境之下，為達(dá)致特定政策與目標(biāo)及落實(shí)國(guó)家價(jià)值原則之手段。實(shí)質(zhì)法為法治設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)包括自治體系的重新開(kāi)放，內(nèi)容上對(duì)實(shí)質(zhì)正義的強(qiáng)調(diào)，以目的和政策為導(dǎo)向的工具主義司法等。實(shí)質(zhì)法旨在矯正與補(bǔ)救形式法在“社會(huì)方面的盲目性”，但卻具有強(qiáng)烈的家長(zhǎng)主義傾向，此種模式“在購(gòu)得國(guó)家行動(dòng)者行動(dòng)能力的同時(shí)，付出了個(gè)體行動(dòng)者的自主地位的代價(jià)”，⑥［德］哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間》，童世駿譯，三聯(lián)書(shū)店2003年版，第505頁(yè)。使“物質(zhì)能力方面的可能收獲將變成為一種新的依附”，“在補(bǔ)償不利境遇的同時(shí)帶來(lái)了一種監(jiān)管狀態(tài)”。⑦同注⑥，第516頁(yè)。而程序法范式則旨在補(bǔ)救實(shí)質(zhì)法對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的主體自由和權(quán)利所造成的威脅并與當(dāng)下興起的“治理與善治”思潮相呼應(yīng)，強(qiáng)調(diào)法治過(guò)程的交往互動(dòng)，認(rèn)為“實(shí)現(xiàn)權(quán)利體系所需要的社會(huì)基礎(chǔ)之建成，既不依靠自發(fā)運(yùn)作的市場(chǎng)社會(huì)的力量，也不依靠有意運(yùn)作的福利國(guó)家的措施”，而是依靠產(chǎn)生于市民社會(huì)和公共領(lǐng)域的某種程序性力量和機(jī)制。⑧同注⑥，第545頁(yè)。程序主義法范式為法治設(shè)定的核心標(biāo)準(zhǔn)則在于建制化的人民主權(quán)和非建制化的人民主權(quán)的普遍結(jié)合和互為中介，私人自主和公共自主的雙重關(guān)聯(lián)，基于平等、自由的理性協(xié)商與話(huà)語(yǔ)論證的規(guī)則共識(shí)形成過(guò)程等。⑨同注⑥，第515頁(yè)。

就法治指數(shù)的設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，基于何種法治理念或范式來(lái)具體加以展開(kāi)無(wú)疑是指數(shù)設(shè)計(jì)當(dāng)中至關(guān)重要的前提性問(wèn)題，也正因?yàn)槿绱?，在法治指?shù)設(shè)計(jì)之初，我們才需要對(duì)法治本身有所認(rèn)識(shí)或厘清。雖然法治的范式眾多并且處于相互競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)，但我們并不能由此就斷定指數(shù)的設(shè)計(jì)是不可能的。⑩國(guó)內(nèi)學(xué)者有否定法治指數(shù)的，所持的一個(gè)重要理由就是法治本身是爭(zhēng)論不清的。例如陳林林認(rèn)為，“指數(shù)工程的更大困難還在于官員和專(zhuān)家試圖予以量化的那個(gè)對(duì)象——法治——到底是個(gè)什么東西，數(shù)千年來(lái)人們一直爭(zhēng)執(zhí)不休?！眳⒁?jiàn)陳林林：《法治指數(shù)中的認(rèn)真與戲謔》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2013年第6期。恰恰相反，在法治指數(shù)的設(shè)計(jì)過(guò)程中，我們可以對(duì)法治本身的要求、標(biāo)準(zhǔn)、特征等作出比較清晰的界定，從而使指數(shù)的設(shè)計(jì)得以順利的進(jìn)行。這從已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看也可得到初步的印證，例如WJP在設(shè)計(jì)其法治指數(shù)時(shí)，吸收了美國(guó)法理學(xué)家馬塔拉哈“薄的法治”與“厚的法治”相結(jié)合的法治觀，并據(jù)此提出具有一定普適性的法治四原則，?The WJP Rule of Law Index Report 2014， http：//worldjusticeproject.org/rule-of-law-index.再基于此去建構(gòu)具體的法治指數(shù)。我國(guó)香港地區(qū)的法治指數(shù)在設(shè)計(jì)時(shí)也是先提出了法治的七個(gè)條件，“這七項(xiàng)條件是從不同有名的法治研究著作中歸納及有系統(tǒng)地羅列出來(lái)的”，并認(rèn)為它們是“不能或缺的”。就我國(guó)法治指數(shù)的設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，我們應(yīng)根據(jù)中國(guó)特色的社會(huì)主義法治來(lái)構(gòu)建指標(biāo)體系，但“中國(guó)特色”不應(yīng)成為口號(hào)，而是有具體內(nèi)容的。在筆者看來(lái)，中國(guó)特色的法治觀應(yīng)同時(shí)強(qiáng)調(diào)法治的形式性、實(shí)質(zhì)性和程序性三個(gè)方面，其原因從宏觀上來(lái)看在于我國(guó)的法治建設(shè)是在一個(gè)“時(shí)空壓縮”的背景下展開(kāi)的，我們需要同時(shí)面對(duì)和有效解決那些在西方國(guó)家發(fā)生于不同歷史階段的不同問(wèn)題，因而我們的法治也就不能是一種單向度的法治，而是一種同時(shí)吸收了形式性、實(shí)質(zhì)性和程序性等方面合理因素的綜合性法治。對(duì)于該問(wèn)題，有必要再作以下具體的分析。

首先，法治是“使人們的行為服從規(guī)則治理的事業(yè)”，這樣一項(xiàng)事業(yè)中，作為法治建設(shè)之主要載體的法律制度的形式合理性是重要且必不可少的?！耙?guī)則治理”若想可能，在很大程度上依賴(lài)于法形式合理性的發(fā)達(dá)。不僅如此，對(duì)形式法治因素的強(qiáng)調(diào)還有助于克服我國(guó)具有明顯實(shí)質(zhì)性的傳統(tǒng)法律文化對(duì)法治建設(shè)所造成的障礙，有助于獨(dú)立司法機(jī)構(gòu)及受過(guò)專(zhuān)門(mén)形式邏輯思維訓(xùn)練的職業(yè)法官的形成，有助于為市場(chǎng)活動(dòng)主體提供確定的、可預(yù)期的規(guī)則，有助于為價(jià)值取向日益多元化的社會(huì)提供平衡點(diǎn)，有助于以規(guī)則的治理來(lái)達(dá)到減少權(quán)力主觀性這一核心目的。其次，形式法治容易走向極端，使形式本身成為目的，進(jìn)而使得法治與專(zhuān)制聯(lián)姻成為可能。為此，法治需要同時(shí)具備一些實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容來(lái)阻遏這種可能性的發(fā)生，這些實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容代表著社會(huì)的基本價(jià)值判斷與倫理道德方面的要求，體現(xiàn)著法治的實(shí)質(zhì)性面向。此外，形式法治容易放任市場(chǎng)機(jī)制，迎合目的理性行為，其負(fù)面效果也需要通過(guò)強(qiáng)調(diào)法治的實(shí)質(zhì)性因素來(lái)予以補(bǔ)救。就我國(guó)當(dāng)前的狀況而言，利益群體的分化，收入差距的擴(kuò)大，基尼系數(shù)的提高，社會(huì)弱勢(shì)群體的出現(xiàn)，公平與效率之間的持續(xù)緊張關(guān)系等等都強(qiáng)烈要求往法治之內(nèi)注入更多的實(shí)體正義因素，從而使法治能有效地在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，使普通民眾分享改革與發(fā)展的成果。因此，以法治的實(shí)質(zhì)性面向去觀照和回應(yīng)社會(huì)發(fā)展與變遷的要求同樣是必不可少的。最后，形式法的空洞化傾向需要實(shí)質(zhì)化的法去加以克服，但實(shí)質(zhì)性因素以怎樣的方式進(jìn)入立法和司法的過(guò)程才不是任意的呢？為此，法治還必須具備程序性維度。程序法以交往理性為其哲理基礎(chǔ)，以商談民主為其政治哲學(xué)基礎(chǔ)，要求主體間在自由、平等的對(duì)話(huà)性論證中達(dá)致理性共識(shí)。其在立法上是要設(shè)置一種中立的民主參與和決策機(jī)制，通過(guò)理性的對(duì)話(huà)和商談將實(shí)體性?xún)r(jià)值固定到立法之中，避免法律成為偏袒某些特殊利益的工具；其在司法中則努力“設(shè)置公正的法律程序以及合理的論辯規(guī)則，引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行一種程序性的民主協(xié)商和論辯，藉以表達(dá)他們的愿望與需要、主張他們受侵害的利益”。?陳林林：《法治的三度：形式、實(shí)質(zhì)與程序》，載《法學(xué)研究》2012年第6期。不僅如此，隨著我國(guó)社會(huì)的急速發(fā)展與轉(zhuǎn)型，法律所要面對(duì)和處理的問(wèn)題也日益復(fù)雜化，為此，法律也需要一而再地強(qiáng)化那些具有“反思性”性質(zhì)的程序設(shè)置，進(jìn)而使得無(wú)論是立法者還是司法者都得以從那些復(fù)雜的、技術(shù)性的問(wèn)題中脫身而出，由對(duì)特定結(jié)果或價(jià)值的決定者“過(guò)渡為產(chǎn)生決定之程序的提供者”。

正是基于這樣一些認(rèn)識(shí)，筆者以為，作為我國(guó)法治指數(shù)設(shè)計(jì)之前提的法治既不應(yīng)是完全的形式法范式的，也不應(yīng)是完全的實(shí)質(zhì)法或程序法范式的，而是吸納了上述三種法范式之合理性因素的結(jié)合，是一種同時(shí)具備形式、實(shí)質(zhì)與程序三種面向的綜合性的法治。

二、法治指數(shù)的類(lèi)別及其相互關(guān)系問(wèn)題

（一）法治效果指數(shù)與法治促進(jìn)指數(shù)

從內(nèi)容上看，指數(shù)可以分為法治效果指數(shù)和法治促進(jìn)指數(shù)（或稱(chēng)為法治建設(shè)工作指數(shù)）。法治效果指數(shù)側(cè)重于考察、評(píng)估法治本身的運(yùn)作過(guò)程和效果，而法治促進(jìn)指數(shù)則側(cè)重考察為推進(jìn)法治建設(shè)所做的準(zhǔn)備、組織、領(lǐng)導(dǎo)工作以及為創(chuàng)造有利于法治施行的外部條件和環(huán)境而要采取的各種舉措和要完成的具體任務(wù)等內(nèi)容。關(guān)于這兩類(lèi)指數(shù)的差別，可以我國(guó)的立法為例來(lái)作一簡(jiǎn)要說(shuō)明。無(wú)論是法治效果指數(shù)還是法治促進(jìn)指數(shù)都不可避免地會(huì)涉及到立法問(wèn)題，法治效果指數(shù)主要考察立法權(quán)本身的行使過(guò)程是否合法恰當(dāng)以及基于這一立法過(guò)程所制定出來(lái)的法律在形式上是否合理、在實(shí)質(zhì)上是否公正。因此，法治效果指數(shù)關(guān)注這樣一些問(wèn)題，如立法的權(quán)限是否合法，立法過(guò)程中的參與是否充分，所立之法是否具有公開(kāi)、明確、穩(wěn)定、不溯及既往等合理的外觀形式，所立之法是否對(duì)權(quán)力進(jìn)行了限制，是否對(duì)公民的基本權(quán)利進(jìn)行了嚴(yán)格保護(hù)從而是否具有實(shí)質(zhì)公正的特征等。而法治促進(jìn)指數(shù)在立法方面則側(cè)重于考察諸如黨委對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是否有中長(zhǎng)期立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，立法工作要順利進(jìn)行的財(cái)政保障機(jī)制是否建立，上級(jí)人大對(duì)下級(jí)人大的指導(dǎo)工作開(kāi)展得如何等方面。

從指數(shù)的實(shí)際制定情況來(lái)看，WJP的法治指數(shù)基本屬于前者，香港的法治指數(shù)主要屬于前者，它們考察、評(píng)估的主要是法治本身的一些運(yùn)作環(huán)節(jié)和法治實(shí)施的效果。而國(guó)內(nèi)的余杭法治指數(shù)以及各地所設(shè)計(jì)的法治政府建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)指數(shù)中的許多內(nèi)容則屬典型的法治建設(shè)的工作指數(shù)，它們反映著政府為推動(dòng)法治建設(shè)所作的直接的，但經(jīng)常都是外圍的努力。這些努力的范圍十分廣泛，具體可分為這樣一些方面：（1）組織領(lǐng)導(dǎo)方面的。如《法治余杭量化考核總指標(biāo)》要求黨委“健全領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)工作體制和機(jī)制，定期研究解決法治建設(shè)中的重大問(wèn)題，明確年度法治建設(shè)任務(wù)，分解落實(shí)工作責(zé)任”，為此，需要考核“黨委分別聽(tīng)取同級(jí)人大常委會(huì)、政府、政協(xié)和法院、檢察院黨組以及工、青、婦等人民團(tuán)體黨組工作匯報(bào)”的次數(shù)等就屬此類(lèi)。（2）工作機(jī)制、工作制度建立方面的。如《法治余杭量化考核總指標(biāo)》中要求“黨委民主決策體系健全，在重大事項(xiàng)作出決策前，組織合法性論證達(dá)到100%”，“重要人事任用未實(shí)行全委會(huì)票決制的”需要扣分，“健全行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度，建立行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估、獎(jiǎng)懲機(jī)制”等都屬于此類(lèi)。（3）工作任務(wù)（非與立法、執(zhí)法、司法工作直接相關(guān)的）設(shè)定等方面的。如要求“中心組學(xué)法每年不少于40學(xué)時(shí)；公職人員全年學(xué)法不少于40學(xué)時(shí)；區(qū)管在職干部、中層正職以上干部任期內(nèi)法律考試不少于1次”，要求“普法教材征訂任務(wù)達(dá)85%以上”等屬于此類(lèi)。（4）機(jī)構(gòu)建設(shè)、人員配備方面的。如要求“提高司法隊(duì)伍素質(zhì)”，設(shè)定對(duì)“大學(xué)法律本科以上的法官、檢察官人數(shù)比例”的要求，“合理設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)”，“加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)”，建立并“發(fā)揮政府法律顧問(wèn)組織作用”以及“行政機(jī)關(guān)中法律專(zhuān)職工作人員達(dá)到一定比率”等屬于此類(lèi)。（5）對(duì)法律中的模糊之處以及未作規(guī)定之處予以細(xì)化或補(bǔ)充等方面的。如要求裁判文書(shū)上網(wǎng)公開(kāi)，各地法治政府建設(shè)指數(shù)中要求細(xì)化裁量基準(zhǔn)的規(guī)定，《廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》中對(duì)地方性法規(guī)、規(guī)章起草過(guò)程中公開(kāi)征求意見(jiàn)的時(shí)間不少于30日的明確規(guī)定以及實(shí)施日期與公布日期的時(shí)間間隔原則上不少于30日的規(guī)定等屬于此類(lèi)。

國(guó)內(nèi)的余杭指數(shù)以及各地所設(shè)計(jì)的法治政府建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)指數(shù)中包含許多法治促進(jìn)指數(shù)方面的內(nèi)容有一定的合理性，它反映了在我國(guó)，政府主導(dǎo)法治建設(shè)，主導(dǎo)和參與法治指數(shù)設(shè)計(jì)這一基本事實(shí)和國(guó)情，而這與WJP法治指數(shù)以及我國(guó)香港地區(qū)的法治指數(shù)完全由中立的第三方來(lái)主持是有明顯區(qū)別的。當(dāng)由中立的第三方來(lái)評(píng)估法治狀況時(shí)，它更可能側(cè)重于對(duì)法治的現(xiàn)狀作出描述性的評(píng)估，而當(dāng)由政府來(lái)主導(dǎo)法治指數(shù)的設(shè)計(jì)時(shí)，則更有可能同時(shí)考慮法治的測(cè)評(píng)與推進(jìn)這兩個(gè)方面。但是，將許多的工作部署方面的內(nèi)容都放進(jìn)法治指數(shù)中，很容易使法治評(píng)估指數(shù)成為工作任務(wù)的匯總和分解表，?正因?yàn)槿绱?，在很多地方，法治評(píng)估指數(shù)中混入了許多與法治本身和法治建設(shè)都無(wú)關(guān)的內(nèi)容，例如《法治余杭量化考核評(píng)估總指標(biāo)》在第一大項(xiàng)“推進(jìn)民主政治建設(shè)，提高黨的執(zhí)政能力”之下對(duì)“省級(jí)文明城市（城區(qū)）、文明鎮(zhèn)、文明村（社區(qū)）稱(chēng)號(hào)”創(chuàng)建達(dá)標(biāo)情況的考核，在第二大項(xiàng)“全面推進(jìn)依法行政、努力建設(shè)法治政府”之下對(duì)“當(dāng)年新增財(cái)力用于社會(huì)事業(yè)和解決民生保障問(wèn)題的比例”的考核，在第七大項(xiàng)“依法加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、推進(jìn)全面協(xié)調(diào)發(fā)展”之下對(duì)“城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率、失業(yè)率”的考核等都屬此種情況。有時(shí)反而并不能準(zhǔn)確地反映一國(guó)或地區(qū)的法治狀況，因?yàn)榉ㄖ涡Ч笖?shù)與法治促進(jìn)指數(shù)并不具有完全的正相關(guān)系，這最起碼要取決于推進(jìn)法治建設(shè)的具體工作是否能根據(jù)法治的內(nèi)在機(jī)理來(lái)有效地設(shè)計(jì)和開(kāi)展，那些看起來(lái)更像是“送分”的指數(shù)很可能就對(duì)法治現(xiàn)狀不會(huì)產(chǎn)生太大的影響，但卻會(huì)影響最終的評(píng)估結(jié)果。正是基于這一原因，筆者建議未來(lái)在設(shè)計(jì)我國(guó)的法治指數(shù)時(shí)，可以考慮適當(dāng)區(qū)分法治效果指數(shù)和法治促進(jìn)指數(shù)，這樣既可將對(duì)法治現(xiàn)狀的描述和對(duì)法治工作的評(píng)價(jià)區(qū)分開(kāi)來(lái)，又能使這兩者相互觀照。當(dāng)一個(gè)評(píng)價(jià)期間的法治效果指數(shù)和法治促進(jìn)指數(shù)都上升了，說(shuō)明法治建設(shè)的工作安排與開(kāi)展極有可能是有益于法治的，而若法治促進(jìn)指數(shù)上升很大，法治效果指數(shù)卻未上升甚至反而下降，則說(shuō)明法治建設(shè)的工作安排與開(kāi)展極有可能存在較大問(wèn)題，需要校正或調(diào)整以取得良好的效果。法治促進(jìn)指數(shù)的內(nèi)容主要按照前文所說(shuō)的幾個(gè)方面來(lái)設(shè)計(jì)，而法治效果指數(shù)則只需具體分為立法指數(shù)和守法指數(shù)即可，在立法指數(shù)部分，要建立考核點(diǎn)評(píng)估立法的實(shí)質(zhì)性、程序性和形式性等三個(gè)方面；而在守法指數(shù)部分，則通過(guò)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考核各類(lèi)主體，包括黨委、人大、政府、司法機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、各類(lèi)社會(huì)組織以及普通公民等的具體守法情況即可。此外，在設(shè)計(jì)法治效果指數(shù)與法治促進(jìn)指數(shù)時(shí)，還要注意兩者在繁簡(jiǎn)程度方面的區(qū)別。筆者以為，法治效果指數(shù)要繁簡(jiǎn)適當(dāng)，突出重點(diǎn)，而工作指數(shù)則應(yīng)當(dāng)盡可能的具體，兩者的關(guān)系有點(diǎn)類(lèi)似于是考試卷和教科書(shū)的關(guān)系。

（二）法治主觀指數(shù)與法治客觀指數(shù)

按照評(píng)估方式或評(píng)估數(shù)據(jù)來(lái)源的不同，法治指數(shù)可以分為主觀指數(shù)與客觀指數(shù)。主觀指數(shù)側(cè)重于評(píng)估社會(huì)大眾對(duì)一國(guó)或地區(qū)法治狀況的主觀感受，而客觀指數(shù)則側(cè)重于通過(guò)公開(kāi)的信息或數(shù)據(jù)來(lái)評(píng)估一國(guó)的法治狀況。主觀指數(shù)一般與某種所謂的“普通人視角密切相關(guān)”，例如“世界正義工程”的法治指數(shù)就是一種普通人視角下的主觀指數(shù)，該指數(shù)在設(shè)計(jì)時(shí)，“將民眾置于核心位置，從直接受對(duì)法治堅(jiān)守程度影響的社會(huì)上的那些普通人的視角來(lái)觀測(cè)一個(gè)國(guó)家對(duì)法治的堅(jiān)守情況”。為此，“WJP檢查實(shí)際的、日常的情境，諸如人們是否能夠接近公共服務(wù)而無(wú)需賄賂政府官員，或鄰里間的糾紛是否能由獨(dú)立的裁判者和平的、低成本且有效的解決”等。?同注?。為了貫徹這種普通人視角，WJP設(shè)計(jì)了完備乃至于繁瑣的問(wèn)卷調(diào)查，首先是采用“普通人口抽查（GPP）”方式，由資深的專(zhuān)業(yè)公司對(duì)每個(gè)國(guó)家中3個(gè)城市的1000名受訪(fǎng)者進(jìn)行抽樣調(diào)查，每3年進(jìn)行一次；其次采用“專(zhuān)家型受訪(fǎng)者問(wèn)卷（QRQ）”方式，每年進(jìn)行一次，受訪(fǎng)者往往為相關(guān)各領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者。而國(guó)內(nèi)的法治指數(shù)，特別是一些綜合性的法治指數(shù)大多都借鑒了WJP的這種普通人視角下的主觀指數(shù)的經(jīng)驗(yàn)，例如我國(guó)香港地區(qū)的法治指數(shù)中專(zhuān)門(mén)設(shè)置了“市民對(duì)法治主觀觀感”的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，杭州市余杭區(qū)的法治指數(shù)則設(shè)置了“法治滿(mǎn)意度調(diào)查”方面的指數(shù)。法治主觀指數(shù)可以適用于那些難以收集到公開(kāi)信息從而難以設(shè)置客觀指數(shù)的評(píng)估事項(xiàng)以及那些并不適宜設(shè)置客觀指數(shù)的評(píng)估事項(xiàng)，它側(cè)重的是主觀的感受，其問(wèn)卷的設(shè)計(jì)經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“基于您的經(jīng)驗(yàn)”，“在您看來(lái)”，“某某現(xiàn)象有多嚴(yán)重”，“某某事項(xiàng)有多重要”等諸如此類(lèi)的問(wèn)題。由于主觀感受常常是因人而異的，因而其準(zhǔn)確性經(jīng)常會(huì)受到質(zhì)疑。此外，即便是理性的受調(diào)查對(duì)象對(duì)此類(lèi)問(wèn)題的回答也只能是大概的而不可能是十分精確的，這顯然也會(huì)影響此類(lèi)指數(shù)的客觀性。

而客觀指數(shù)則注意運(yùn)用從公開(kāi)信息中獲取的數(shù)據(jù)來(lái)對(duì)法治狀況或法治建設(shè)工作進(jìn)行評(píng)估，例如同樣是關(guān)于民事訴訟效率的問(wèn)題，我們可以考察諸如民事訴訟中的審理期限是否被遵守，按時(shí)結(jié)案率如何，某地某級(jí)法院受理的民事案件的平均審限與其它地區(qū)同級(jí)法院的比較，我們還可以間接地考察每萬(wàn)人口的法官數(shù)以及某法院民事審判人員與該法院一年受理的民事案件總數(shù)的比例等。我國(guó)香港地區(qū)的法治指數(shù)和浙江余杭的法治指數(shù)中都包含大量的客觀指數(shù)，例如香港的一些學(xué)者認(rèn)為只有這類(lèi)可以通過(guò)客觀、公開(kāi)的信息獲得的數(shù)據(jù)才真正是“可量化的法律數(shù)據(jù)”，是“可作為決定法治實(shí)施程度高低的硬數(shù)據(jù)”。在2000年到2003年，香港統(tǒng)計(jì)的這類(lèi)相關(guān)數(shù)據(jù)包括諸如罪案率、投訴警察成立的數(shù)字、向申訴專(zhuān)員作出投訴并成立的數(shù)字、司法復(fù)核申請(qǐng)的數(shù)字、法律援助的申請(qǐng)數(shù)字和批出數(shù)字、各級(jí)法庭每年聽(tīng)取案件的數(shù)字等等。而在余杭指數(shù)中，以客觀信息為基礎(chǔ)的指數(shù)更多，例如僅在“全面推進(jìn)依法行政，努力建設(shè)法治政府”這一目標(biāo)項(xiàng)之下，考評(píng)的標(biāo)準(zhǔn)就包括了投訴案件的辦結(jié)率，經(jīng)行政復(fù)議、行政訴訟被撤銷(xiāo)、變更、確認(rèn)違法或無(wú)效、責(zé)令履行法定職責(zé)的行政執(zhí)法案件數(shù)，行政訴訟中主要領(lǐng)導(dǎo)出庭數(shù)，裁決處理到位率，當(dāng)事人對(duì)法律文書(shū)的自覺(jué)履行率，重大事件未向社會(huì)進(jìn)行公示、聽(tīng)證數(shù)，違法設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制措施和行政收費(fèi)數(shù)等等?？陀^指數(shù)雖然相對(duì)客觀，但它對(duì)法治狀況的反映往往是間接的，如何理解其意義十分復(fù)雜，這一點(diǎn)我們后文還將作詳細(xì)地探討。

WJP在對(duì)法治進(jìn)行評(píng)估時(shí)完全采用主觀指數(shù)的原因主要在于其需要評(píng)估的國(guó)家和地區(qū)眾多，通過(guò)公開(kāi)信息逐一搜集客觀數(shù)據(jù)難度太大，不具有現(xiàn)實(shí)的可操作性。但對(duì)于國(guó)內(nèi)的法治指數(shù)設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，同時(shí)考慮、綜合運(yùn)用主觀指數(shù)與客觀指數(shù)既是可能的，也是必要的。首先，國(guó)內(nèi)的法治指數(shù)通常由政府主導(dǎo)或參與設(shè)計(jì)，并不存在客觀信息收集困難的問(wèn)題或者說(shuō)借助于政府力量，這一困難是能夠克服的。其次，根據(jù)具體情況綜合運(yùn)用主、客觀指數(shù)來(lái)評(píng)估的方法是更為理想的。這主要是因?yàn)椋旱谝?，法治的理想目?biāo)之一就是要使法治成為社會(huì)大眾的生活方式，而主觀指數(shù)反映著社會(huì)中那些不同群體的人們（特別是普通人群）在日常生活中對(duì)法治的切身感受，這與法治的理想目標(biāo)在氣質(zhì)上其實(shí)是高度一致的。并且與客觀指數(shù)相比，這種切身的感受既可能是直接的，不是借助于其它信息或數(shù)據(jù)的曲折的反映，也很可能是更真實(shí)的，如果調(diào)查或問(wèn)卷方法足夠合理。第二，法治的很多方面不能或不能完全通過(guò)客觀指數(shù)來(lái)評(píng)估。例如，對(duì)法律本體的考察要求我們對(duì)法律的實(shí)質(zhì)正義性予以評(píng)價(jià)，但什么樣的法律可謂在實(shí)體上是正義的呢，如果說(shuō)保護(hù)了公民基本權(quán)利的法律具有實(shí)體正義性，那有關(guān)言論的實(shí)體法要作出怎樣的規(guī)定才可以說(shuō)是對(duì)言論自由予以了充分的保護(hù)呢？諸如這類(lèi)問(wèn)題就適宜通過(guò)主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)相結(jié)合的方法來(lái)予以判斷。再如，對(duì)法治政府的評(píng)估往往要考察政府是否會(huì)對(duì)行政訴訟施加不恰當(dāng)?shù)挠绊?。但現(xiàn)實(shí)中，那些不恰當(dāng)影響的施加一般都是通過(guò)非常隱蔽的方式來(lái)進(jìn)行的，例如政府可能會(huì)對(duì)法院施加壓力要求縮小受案范圍，或者會(huì)采用各種手段動(dòng)員原告撤訴等，對(duì)于此類(lèi)事項(xiàng)，往往并無(wú)客觀公開(kāi)的信息或數(shù)據(jù)供評(píng)估考核時(shí)來(lái)利用，此時(shí)，主觀評(píng)估就具有了不可替代性。第三，從指數(shù)建構(gòu)本身來(lái)看，在任何一個(gè)領(lǐng)域，指數(shù)的推行和推廣都極易導(dǎo)致指數(shù)至上的局面，從而會(huì)出現(xiàn)為了指數(shù)而指數(shù)的窘境，最終使得華麗的量化數(shù)字與現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重悖離。對(duì)法治指數(shù)而言，此種危險(xiǎn)同樣存在，特別是在當(dāng)下各級(jí)政府對(duì)法治指數(shù)都極為推崇的背景下更是如此。為了避免法治指數(shù)建設(shè)與法治現(xiàn)實(shí)的分離，為了使書(shū)本中的法和行動(dòng)中的法能夠合而為一，我們需要在一定程度上引入更為直觀的主觀評(píng)價(jià)體系來(lái)評(píng)估法治建設(shè)某些環(huán)節(jié)的實(shí)際效果，防止陷入“數(shù)字很飽滿(mǎn)，現(xiàn)實(shí)很骨感”的泥淖之中并且渾然不覺(jué)。

三、法治指數(shù)的客觀性問(wèn)題

我國(guó)第一個(gè)法治指數(shù)產(chǎn)生于香港，2005年，香港通過(guò)量化評(píng)估得出當(dāng)?shù)氐姆ㄖ嗡綖?5分，而內(nèi)地的首個(gè)法治量化評(píng)估系統(tǒng)則由浙江余杭開(kāi)發(fā)出，并于2007年基于該套系統(tǒng)對(duì)當(dāng)?shù)氐姆ㄖ螤顩r進(jìn)行了第一次的量化評(píng)估，得出當(dāng)?shù)胤ㄖ嗡綖?1.6分。這些法治評(píng)估系統(tǒng)將復(fù)雜的法治現(xiàn)狀與法治建設(shè)工作的評(píng)價(jià)問(wèn)題轉(zhuǎn)換成了具體的、精確的數(shù)字，從而實(shí)現(xiàn)了法治領(lǐng)域的“數(shù)目字管理”。但法治指數(shù)對(duì)法律問(wèn)題的量化在極大程度上是為了獲得一些直觀的印象，以便輔助我們對(duì)復(fù)雜的法治問(wèn)題作出有益的判斷。對(duì)法治指數(shù)的客觀性必須保持清醒的認(rèn)識(shí)，否則指數(shù)的建構(gòu)與利用等都有誤入歧途的危險(xiǎn)。事實(shí)上，相較于社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的那些指數(shù)或定量研究方法，法治指數(shù)是更不客觀的。

正如前文所提到的，法治指數(shù)設(shè)計(jì)的前提是建設(shè)什么樣的法治，由于法治的內(nèi)涵并不統(tǒng)一，所以在設(shè)計(jì)之初和設(shè)計(jì)之中需要對(duì)之進(jìn)行詳細(xì)的界定。雖然法治內(nèi)涵中有被普遍接受的內(nèi)容，如“權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到制約”，但也有很多的“地方性知識(shí)”，如我國(guó)法治進(jìn)程中的“法治政黨”問(wèn)題。雖然我們并不能由此認(rèn)為法治指數(shù)的設(shè)計(jì)是不可能的，但法治內(nèi)涵的不統(tǒng)一必然會(huì)帶來(lái)指標(biāo)的差異，進(jìn)而會(huì)使法治指數(shù)特別是各種區(qū)域性的法治指數(shù)之間難以進(jìn)行客觀的橫向比較。例如我國(guó)香港地區(qū)和浙江余杭地區(qū)的法治評(píng)估得分是比較接近的，但很難由此得出兩地的法治狀況或法治水平是大體相同的，很明顯的原因之一就是據(jù)以建構(gòu)香港法治指數(shù)的“七項(xiàng)條件”和據(jù)以建構(gòu)余杭法治指數(shù)的“九項(xiàng)目標(biāo)”是不一樣的。?據(jù)以建構(gòu)香港法治指數(shù)的七項(xiàng)條件是：法律的基本要求、依法的政府、不許有任意權(quán)力、法律面前人人平等、公正地施行法律、司法公義人人可及、程序公義；據(jù)以建構(gòu)余杭法治指數(shù)的九項(xiàng)目標(biāo)是：黨委依法執(zhí)政、政府依法行政、司法公平正義、權(quán)利依法保障、市場(chǎng)規(guī)范有序、監(jiān)督體系健全、民主政治完善、全民素質(zhì)提升、社會(huì)平安和諧。而即使對(duì)法治內(nèi)涵的理解高度一致或者事先對(duì)之進(jìn)行了嚴(yán)格的定義，指標(biāo)的揀選和指標(biāo)體系的建構(gòu)仍然是一件充滿(mǎn)著價(jià)值判斷的工作并因而具有很大的可操縱空間，這種可操縱性在當(dāng)前中央政府明確號(hào)召建構(gòu)法治指數(shù)，地方政府蜂擁而上追逐法治GDP以及法治實(shí)踐派們?主導(dǎo)余杭法治指數(shù)設(shè)計(jì)的學(xué)者錢(qián)弘道等人自稱(chēng)為“中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派”。參見(jiàn)錢(qián)弘道：《2012年度余杭法治指數(shù)報(bào)告》，載《中國(guó)司法》2013年第11期。要借此實(shí)踐學(xué)術(shù)抱負(fù)的紛繁背景與動(dòng)機(jī)下是極易被利用的。

不僅指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)無(wú)法避免主觀性的影響，而且那些用來(lái)考核各指標(biāo)的客觀數(shù)據(jù)也是可以作多重解讀的，因而我們?yōu)橐恍┲笜?biāo)所設(shè)計(jì)的那些通過(guò)客觀數(shù)據(jù)或信息來(lái)考核的具體標(biāo)準(zhǔn)是否恰當(dāng)，這是法治指數(shù)客觀性問(wèn)題中更值得關(guān)注的一個(gè)方面。例如《2012年度余杭法治指數(shù)報(bào)告》的發(fā)布者認(rèn)為，“法院一審案件數(shù)量和上訴率不斷增加，體現(xiàn)了我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜和公民維權(quán)意識(shí)的增加?！?錢(qián)弘道：《2012年度余杭法治指數(shù)報(bào)告》，載《中國(guó)司法》2013年第11期。但一審案件數(shù)量這一客觀數(shù)據(jù)在當(dāng)下復(fù)雜的法治生態(tài)中，其表征的意義根本就不是單向度的。例如，我們可以認(rèn)為，法院一審案件數(shù)量增加折射出法院之外的調(diào)解機(jī)制還不夠健全、完善，替代性糾紛解決方法還不發(fā)達(dá)，以致大量案件涌入了法院。我們也可以認(rèn)為，法院一審案件數(shù)量增加是因?yàn)榉芍R(shí)尚不夠普及，或立法本身就質(zhì)量不高，存在不夠清晰等問(wèn)題。因?yàn)橐话銇?lái)說(shuō)，如果法律本身清楚明白，而當(dāng)事人雙方又具有足夠的法律知識(shí)，那糾紛可能根本就不會(huì)發(fā)生，而即使糾紛發(fā)生了，從成本角度考慮，理性的糾紛雙方也更可能選擇協(xié)商等方式去解決而不是訴諸司法。此外，我們還可以再問(wèn)一審案件的類(lèi)型，因?yàn)槊袷掳讣?、刑事案件和行政訴訟案件在一審案件中所占的比例毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)關(guān)涉到對(duì)這一數(shù)據(jù)具體應(yīng)作何理解的問(wèn)題，我們并不能因?yàn)橐粚彴讣?shù)量增加就籠統(tǒng)地說(shuō)該數(shù)據(jù)表征何種意義。同樣，由“行政部門(mén)工作人員重大違法亂紀(jì)人數(shù)減少”來(lái)說(shuō)明法治進(jìn)步也是需要一系列的條件作為前提的，若這些條件不具備，我們未必就能解讀出正向的意義來(lái)。這就好比從統(tǒng)計(jì)數(shù)字上來(lái)看，“今年上半年全國(guó)給予黨紀(jì)政紀(jì)處分人數(shù)同比增長(zhǎng)三成多”，?《今年上半年全國(guó)給予黨紀(jì)政紀(jì)處分人數(shù)同比增長(zhǎng)三成多》，載新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/2014-08/14/c_1112082717. htm。但這一數(shù)量的變化能說(shuō)明黨風(fēng)廉政建設(shè)不如以前嗎？與之相類(lèi)似的是行政機(jī)關(guān)敗訴的案件數(shù)，其蘊(yùn)含也是多重的。若該類(lèi)案件數(shù)減少，我們可以說(shuō)這反映了行政部門(mén)依法行政工作更加規(guī)范；若該類(lèi)案件數(shù)增加，我們不也可以理所當(dāng)然地認(rèn)為法院在避免受行政機(jī)關(guān)干涉，依法、獨(dú)立、公正地行使審判權(quán)方面取得了重要成績(jī)嗎？二審發(fā)回重審率和改判率也同樣如此，若僅從表面上看，該比率下降或許真能像一些人所認(rèn)為的那樣“體現(xiàn)了法院裁判的公正性和專(zhuān)業(yè)性正在加強(qiáng)”，但一個(gè)諳熟司法實(shí)際運(yùn)作過(guò)程的人可能知道，這一統(tǒng)計(jì)數(shù)字經(jīng)常都是刻意“做”出來(lái)的，而不是自然地統(tǒng)計(jì)出來(lái)的。一審法院為了避免案件被發(fā)回重審或改判，在審理過(guò)程中，不僅通過(guò)請(qǐng)示、匯報(bào)等多種公開(kāi)的方式事先獲悉上級(jí)法院對(duì)案件的具體看法，還通過(guò)“私人關(guān)系”等各種非正式途徑來(lái)輾轉(zhuǎn)獲得相關(guān)信息，以使案件的一審判決無(wú)被二審法院發(fā)回或改判之虞。如此，這一比率下降就很難體現(xiàn)法院裁判的公正性和專(zhuān)業(yè)性，而更多體現(xiàn)的是一審法院和二審法院間不夠規(guī)范的關(guān)系。

正是因?yàn)榭陀^數(shù)據(jù)的意義并不是單向度的，因而根據(jù)客觀數(shù)據(jù)來(lái)設(shè)計(jì)考核標(biāo)準(zhǔn)的工作會(huì)變得極其復(fù)雜。法治是一個(gè)復(fù)雜的、有機(jī)的系統(tǒng)，在把有關(guān)法治的客觀數(shù)據(jù)設(shè)置成對(duì)指標(biāo)的具體考核標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，以下三個(gè)方面值得注意：首先，構(gòu)成具體考核標(biāo)準(zhǔn)的客觀數(shù)據(jù)或信息經(jīng)常都可能作兩種或兩種以上的理解，因此全面考慮單個(gè)數(shù)據(jù)意義的多維性而不將其絕對(duì)化很有必要，要充分考慮正負(fù)相抵的情形；其次，構(gòu)成具體考核標(biāo)準(zhǔn)的客觀數(shù)據(jù)或信息要結(jié)合系統(tǒng)內(nèi)的其它數(shù)據(jù)，其意義才可能被更準(zhǔn)確地釋放。但要揭示系統(tǒng)內(nèi)各數(shù)據(jù)間或明或暗且千絲萬(wàn)縷的關(guān)系殊非易事；最后，理解指數(shù)還要結(jié)合當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)背景乃至要再考慮歷史與傳統(tǒng)，否則指數(shù)的意義也極易被扭曲。例如在各地所設(shè)計(jì)的區(qū)域性法治指數(shù)中，都普遍性地把“行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人在行政訴訟中的出庭率”作為一個(gè)重要的參考數(shù)據(jù)，?雖然直到2014年，新修訂的《行政訴訟法》才規(guī)定“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴”。但在此之前，各地早已設(shè)計(jì)了類(lèi)似的法治指數(shù)。例如在《法治余杭量化考核總指標(biāo)》中，要求“發(fā)生行政訴訟，主要領(lǐng)導(dǎo)出庭率不低于90%”，在《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》中，要求政府部門(mén)“法定代表人按市政府規(guī)定出庭”。若脫離具體的國(guó)情、傳統(tǒng)以及行政訴訟的現(xiàn)狀，就很難理解為何行政訴訟中主要領(lǐng)導(dǎo)的出庭能反映出該地區(qū)法治的進(jìn)步。但經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展階段這些背景性知識(shí)與法治指數(shù)之間的關(guān)系到底是怎樣的仍有待更深入的研究。

影響法治指數(shù)客觀性的除了上述兩個(gè)方面的原因外，還有一個(gè)重要原因來(lái)自于指標(biāo)的權(quán)重設(shè)定和考核標(biāo)準(zhǔn)的分值分配方面。法治指數(shù)的建構(gòu)首先要形成一個(gè)指標(biāo)體系，在該體系中，每項(xiàng)指標(biāo)所占權(quán)重的設(shè)定是很難做到完全客觀的。例如在余杭指數(shù)中，為何作為主觀指數(shù)的“人民群眾滿(mǎn)意度”要占到法治指數(shù)構(gòu)成的35%，而不是更多或更少呢？在《法治昆明綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》中，為何“法治的社會(huì)環(huán)境綜合指標(biāo)”、“法治的制度環(huán)境綜合指標(biāo)”和“法治的人文環(huán)境綜合指標(biāo)”的權(quán)重分別是20%、65%和 15%而不是其它的比例呢？具體考核標(biāo)準(zhǔn)的分值分配也存在與此相類(lèi)似的問(wèn)題，例如在余杭指數(shù)中，為何將“群眾對(duì)12348法律援助渠道的知曉率達(dá)到80%以上”這一考核標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)分設(shè)置為10分呢？而與之形成對(duì)照的是，“行政執(zhí)法行為規(guī)范、程序合法”和黨委“支持和保障檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)”等考核標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)分同樣設(shè)置為10分，這種分值設(shè)定或分配具有客觀性嗎？至少在筆者看來(lái)，后兩項(xiàng)考核標(biāo)準(zhǔn)與前一項(xiàng)在重要性方面是不可同日而語(yǔ)的，因而按同樣的標(biāo)準(zhǔn)分來(lái)分配也是無(wú)法體現(xiàn)客觀性的。雖然，指標(biāo)的權(quán)重和考核標(biāo)準(zhǔn)的分值分配可以進(jìn)行調(diào)整，但調(diào)整也只能使之趨于合理，而不能在數(shù)量上做到精確客觀。而通過(guò)主觀指數(shù)來(lái)輸出精確的量化數(shù)字分值的方法更成問(wèn)題，因?yàn)橹饔^指數(shù)評(píng)估的是普通民眾或?qū)＜业闹饔^感受，這種感受一般都是大概的判斷，例如在WJP法治指數(shù)的問(wèn)卷中，大量問(wèn)題的選項(xiàng)是諸如“強(qiáng)烈贊同、贊同、反對(duì)、強(qiáng)烈反對(duì)”或“非?？赡堋⒖赡?、不可能、根本不可能”之類(lèi)，這種選項(xiàng)很明顯是比較模糊的，但它們最后卻都轉(zhuǎn)換成了具體的分值，這種由模糊判斷到精確量化的跳躍或轉(zhuǎn)換顯然是存在問(wèn)題的，在這過(guò)程中，客觀性很難得到保證。

另外，法治指數(shù)的開(kāi)放性也是指數(shù)不可能完全客觀的原因。法治指數(shù)包括指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，指標(biāo)體系相對(duì)而言是比較穩(wěn)定的，但并非一成不變，而對(duì)指標(biāo)進(jìn)行考核的具體的標(biāo)準(zhǔn)大都具有階段性，往往需要立基于現(xiàn)實(shí)的迫切需要進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計(jì)，以便能發(fā)揮這些考核標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)和促進(jìn)作用，因則考核標(biāo)準(zhǔn)在極大程度上是開(kāi)放、動(dòng)態(tài)和可調(diào)整的，它們要反映法治建設(shè)是一個(gè)漸近的、反復(fù)調(diào)適的、不斷回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的而非一蹴而就的過(guò)程。也正是基于此原因，我們可以認(rèn)為在一個(gè)具有開(kāi)放特質(zhì)的法治指數(shù)中必然存在很多不穩(wěn)定的因素，并非如同其最終表現(xiàn)出來(lái)的那個(gè)數(shù)字般是完全精確客觀的。

正因?yàn)榉ㄖ沃笖?shù)始終存在客觀性問(wèn)題，因而其只能作為對(duì)法治問(wèn)題予以思考的輔助或參考。法治指數(shù)不能絕對(duì)化，更不宜讓那些基于各種方法量化出來(lái)的數(shù)字成為衡量地方政府法治政績(jī)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

四、結(jié)語(yǔ)

法治指數(shù)設(shè)計(jì)的前提是明確我們要建設(shè)什么樣的法治，否則，指數(shù)設(shè)計(jì)無(wú)法順利進(jìn)行。而對(duì)法治內(nèi)涵與外延的厘清與框定，既需要我們注意到法治的一般性、普遍性要求，又要注意到“法治中國(guó)”所處時(shí)空的特殊性，注意到前現(xiàn)代、現(xiàn)代與后現(xiàn)代在當(dāng)下中國(guó)的同時(shí)到場(chǎng)及其相互間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。而法治指數(shù)設(shè)計(jì)的具體展開(kāi)，則要注意區(qū)分法治效果指數(shù)與法治促進(jìn)指數(shù)和主觀法治指數(shù)與客觀法治指數(shù)這兩對(duì)指數(shù)并協(xié)調(diào)好其相互間的關(guān)系。法治效果指數(shù)是對(duì)法治現(xiàn)狀的檢測(cè)，其指標(biāo)當(dāng)定位在立法與廣義的守法兩個(gè)方面，其具體的考核標(biāo)準(zhǔn)端在于簡(jiǎn)潔明了，而法治促進(jìn)指數(shù)則事關(guān)為促進(jìn)法治而開(kāi)展的諸多具體工作，其設(shè)計(jì)重在巨細(xì)靡遺，面面俱到，并可隨法治進(jìn)程而適時(shí)變更；主觀法治指數(shù)則側(cè)重于普通人對(duì)法治的主觀感受，與“法治作為一種生活方式”之類(lèi)的理想追求緊密勾連，而客觀法治指數(shù)則注重從客觀信息中收集數(shù)據(jù)來(lái)對(duì)法治進(jìn)行量化評(píng)估，主、客觀指數(shù)相互結(jié)合能對(duì)法治作出更加可靠的分析，避免量化數(shù)字與法治現(xiàn)實(shí)的悖離。而就法治指數(shù)的利用而言，清楚法治指數(shù)最多只具有有限的客觀性這一點(diǎn)十分重要，否則指數(shù)的利用難免有誤入歧途之虞。

*本文受中國(guó)法學(xué)會(huì)2015年度部級(jí)法學(xué)研究課題“領(lǐng)導(dǎo)班子法治建設(shè)實(shí)績(jī)和領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力考核制度研究”（CLS2015C25）和江蘇省法學(xué)會(huì)法學(xué)研究課題“法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)研究”資助。

**作者簡(jiǎn)介：劉翀，中共蕪湖市委黨校副教授，法學(xué)博士。