行政訴訟確認(rèn)無(wú)效判決的法律適用評(píng)析*
——圍繞新《行政訴訟法》第75條展開

黃澗秋

行政訴訟確認(rèn)無(wú)效判決的法律適用評(píng)析*
——圍繞新《行政訴訟法》第75條展開

黃澗秋**

《行政訴訟法》第75條修正了我國(guó)行政訴訟上訴判關(guān)系的不一致性，確認(rèn)無(wú)效判決的效力和撤銷判決并沒(méi)有區(qū)別，法院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格地按照其條文含義遵循訴判一致原則。重大和明顯違法作為兩種司法審查的標(biāo)準(zhǔn)疊加適用：行政行為實(shí)施主體不具有行政主體資格；行政行為完全沒(méi)有法律依據(jù)。確認(rèn)無(wú)效訴訟受到《行政訴訟法》起訴期限的限制，行政協(xié)議也不例外。將來(lái)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)確立修正的無(wú)起訴期限制度，突破最長(zhǎng)期限的約束。在我國(guó)行政實(shí)體法確立無(wú)效行政行為的一般制度之前，確認(rèn)無(wú)效訴訟的功能定位只能限定在拓寬救濟(jì)途徑的視域之內(nèi)。

確認(rèn)無(wú)效 訴判一致 審查標(biāo)準(zhǔn) 起訴期限

自2000年最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《執(zhí)行解釋》）第57條第2款初步建立確認(rèn)無(wú)效訴訟制度的雛形以來(lái)，各地法院逐步開始司法實(shí)踐上的探索。在此基礎(chǔ)上，2014年修正的《行政訴訟法》第75條正式設(shè)立了確認(rèn)無(wú)效訴訟這一新的判決方式，從立法上補(bǔ)充了我國(guó)行政訴訟判決種類的不足，成為新法的一大亮點(diǎn)。司法實(shí)踐及其法律效果是新制度價(jià)值的試金石，在新法實(shí)施至今不長(zhǎng)的一段時(shí)期，法院在確認(rèn)無(wú)效訴訟方面投入了巨大的熱情并進(jìn)行大膽的嘗試，已經(jīng)涌現(xiàn)出一大批鮮活的案例。本文主要以“中國(guó)裁判文書網(wǎng)”上公布的最新案例為素材，從訴判一致、審查標(biāo)準(zhǔn)和起訴期限等三個(gè)方面對(duì)法院法律適用的邏輯和傾向進(jìn)行梳理和歸類，并以此觀照《行政訴訟法》上確認(rèn)無(wú)效訴訟的規(guī)范意義和制度功能。

一、確認(rèn)無(wú)效判決的“訴判一致”原則

“訴判一致”的基本含義是指法院作出的判決種類應(yīng)當(dāng)與當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求相互對(duì)應(yīng)，而不應(yīng)當(dāng)超出當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求。在我國(guó)的行政訴訟法律和司法實(shí)踐中，訴判一致原則并沒(méi)有得到嚴(yán)格貫徹。①例如原《行政訴訟法》第54條及其司法解釋規(guī)定的維持判決、確認(rèn)合法或有效判決、情況判決、重作判決等，基本上都沒(méi)有對(duì)應(yīng)或者完全對(duì)應(yīng)相應(yīng)的訴訟請(qǐng)求。參見田勇軍：《中國(guó)行政訴訟之訴判關(guān)系及其發(fā)展趨勢(shì)探討》，載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第2期。但是，《行政訴訟法》第75條（以下簡(jiǎn)稱第75條）首次對(duì)確認(rèn)無(wú)效判決確立了嚴(yán)格的訴判一致原則：法院判決確認(rèn)無(wú)效的前提之一是“原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無(wú)效的”。既然《行政訴訟法》僅在此條規(guī)定訴判一致原則，依反面解釋進(jìn)行推論，其他判決種類不一定要遵循訴判一致原則。最典型的例子是確認(rèn)違法判決，當(dāng)事人如果提出撤銷行政行為的訴請(qǐng)，那么法院有權(quán)根據(jù)情況作出確認(rèn)違法的判決。第75條將判決類型與訴訟類型相互對(duì)應(yīng)，架起溝通訴訟請(qǐng)求與判決方式的橋梁，在確認(rèn)無(wú)效方面，我國(guó)行政訴訟法律已經(jīng)開啟了將判決類型模式轉(zhuǎn)變?yōu)樵V訟類型模式的路徑。在行政訴訟判決形式的體系內(nèi)，確認(rèn)無(wú)效判決的適用受到最為嚴(yán)格的制度約束。

在其他國(guó)家和地區(qū)，確認(rèn)無(wú)效訴判一致原則的適用還有一種反向情形：即原告的訴訟請(qǐng)求為確認(rèn)無(wú)效，如果法院經(jīng)審查后認(rèn)為不符合判決確認(rèn)無(wú)效的情形，那么只能駁回原告訴訟請(qǐng)求，而不是作出其他判決。因此，原告在確定提起訴訟的類型時(shí)，就必須慎重地考慮和預(yù)測(cè)判決的結(jié)果。這種情形的訴判一致原則在《行政訴訟法》上沒(méi)有特別規(guī)定，從第70條關(guān)于撤銷判決的規(guī)定考察，撤銷判決的作出并不受到訴判一致原則的約束。

在新法實(shí)施以后，各地法院有關(guān)確認(rèn)無(wú)效的判決并沒(méi)有完全遵守訴判一致原則。

（一）原告請(qǐng)求確認(rèn)違法，法院作出確認(rèn)無(wú)效的判決

在李歡與遷西縣國(guó)土局注銷宅基地使用證案中，②河北省遷西縣人民法院（2014）遷行初字第3號(hào)。原告請(qǐng)求法院確認(rèn)被告注銷其土地使用證的行為違法。法院認(rèn)為：被告不具備注銷集體土地建設(shè)用地使用證的行政主體資格，被告以本機(jī)關(guān)名義用通知形式注銷原告土地使用證，因此該注銷行為應(yīng)屬于無(wú)效行政行為。法院遂依據(jù)第75條的規(guī)定，判決確認(rèn)被告注銷行為無(wú)效。

綜觀該案案情，如果法院根據(jù)原告訴訟請(qǐng)求作出確認(rèn)違法的判決，由于此種判決并不涉及被訴行政行為的效力，原告被注銷土地使用證的現(xiàn)狀沒(méi)有發(fā)生變化，確實(shí)不利于其權(quán)利保護(hù)。這可能正是法院變更判決方式的原因。但是，該判決的合法性值得商榷。第一，原告的訴訟請(qǐng)求為確認(rèn)被訴行政行為違法，而法院在判決主文徑行變更為確認(rèn)無(wú)效，明顯有違第75條關(guān)于訴判一致的規(guī)定，而且對(duì)于這一變更，法院沒(méi)有說(shuō)明理由。第二，無(wú)效行政行為是需要由行政程序法予以確立的重要制度，我國(guó)并沒(méi)有在立法上建立起統(tǒng)一的無(wú)效行政行為制度。③參見葉必豐：《最高人民法院關(guān)于無(wú)效行政行為的探索》，載《法學(xué)研究》2013年第6期。第75條只是確立了確認(rèn)無(wú)效這一判決方式，我們并不能以此反推其創(chuàng)設(shè)了行政程序法上的無(wú)效行政行為這一類別。法院將被訴行政行為定性為“無(wú)效行政行為”，但沒(méi)有指明這一定性在行政實(shí)體法或者程序法上的依據(jù)。第三，法院如果為了充分保護(hù)原告在實(shí)體法上的請(qǐng)求權(quán)，應(yīng)當(dāng)作出撤銷被訴注銷行為的判決，原告土地使用證的效力因此恢復(fù)，即為已足。

（二）原告請(qǐng)求撤銷，法院作出確認(rèn)無(wú)效的判決

在劉曉龍與武威市公安局交通警察支隊(duì)行政處罰決定案中，④甘肅省金昌市中級(jí)人民法院（2015）金中行初字第22號(hào)。原告請(qǐng)求撤銷處罰決定書。該處罰決定書由被告的巡警大隊(duì)作出，法院認(rèn)為：巡警大隊(duì)以自己名義對(duì)外公開對(duì)交通違法行為進(jìn)行處罰，其執(zhí)法主體資格欠缺，該行為無(wú)效。據(jù)此作出確認(rèn)該處罰決定書無(wú)效的判決。該案的判決思路主要是基于被訴行政行為符合第75條“實(shí)施主體不具有行政主體資格”的情形，但是法院沒(méi)有對(duì)為什么不按照原告訴訟請(qǐng)求而作出撤銷判決進(jìn)行說(shuō)理。⑤需要補(bǔ)充說(shuō)明的是：法院強(qiáng)調(diào)處罰決定書對(duì)原告的權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，并因此在判決主文中不對(duì)原告提出判令退還罰沒(méi)款項(xiàng)的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行回應(yīng)。事實(shí)上，原告已繳納罰款并被扣分，這一說(shuō)理以及相關(guān)的漏裁明顯與案件事實(shí)不符，這似乎隱含著確認(rèn)無(wú)效判決對(duì)于被告來(lái)說(shuō)，其涵攝的違法性程度低于撤銷判決。

法院徑行作出確認(rèn)無(wú)效判決的情況在婚姻登記行政案件中尤為突出。這一類案件的事實(shí)較為特殊：一方面，行政機(jī)關(guān)在婚姻登記中已經(jīng)盡到審慎審查的義務(wù)，另一方面，當(dāng)事人在申請(qǐng)婚姻登記過(guò)程中隱瞞相關(guān)事實(shí)。易言之，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有過(guò)錯(cuò)和違法性，而過(guò)錯(cuò)和違法性往往就在于現(xiàn)在訴請(qǐng)撤銷的原告，那么，這種不符合客觀事實(shí)的登記行為究竟應(yīng)該如何處理？法院感到非常為難，其說(shuō)理過(guò)程也顯得捉襟見肘。例如在周連滿與承德縣民政局婚姻登記案中，⑥河北省承德縣人民法院（2015）承行初字第00023號(hào)。法院認(rèn)為，婚姻登記機(jī)關(guān)是在受欺騙的情況下作出的婚姻登記發(fā)證行為，“該行政行為形式上雖屬合法，但因其有重大、明顯的瑕疵”，顯然不符合《婚姻法》和《婚姻登記條例》有關(guān)結(jié)婚登記的條件，該行政行為應(yīng)當(dāng)被確認(rèn)無(wú)效。在袁輝、曹俊華與泰州市海陵區(qū)民政局婚姻登記案中，⑦江蘇省泰州市海陵區(qū)人民法院（2015）泰海行初字第00014號(hào)。法院采用了相同的審理邏輯，強(qiáng)調(diào)被告“在行政程序中已盡到了審慎審查義務(wù)”，但由于兩原告采用了欺騙的手段，提供了虛假的材料，導(dǎo)致被告為兩原告作出了第二次結(jié)婚登記（即被訴登記行為）。有意思的是，雖然該案最終確認(rèn)被告作出的婚姻登記行為無(wú)效，但同時(shí)確認(rèn)“兩原告采用欺騙手段造成登記行為的無(wú)效，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本案的訴訟費(fèi)用”。

本文以為，該兩個(gè)婚姻登記案件適用確認(rèn)無(wú)效判決與第75條存在抵觸：確認(rèn)無(wú)效判決的適用條件是行政行為有“重大且明顯違法情形”，被訴行政行為的違法性是確認(rèn)無(wú)效判決的基礎(chǔ)。該兩個(gè)判決均從客觀角度強(qiáng)調(diào)涉案婚姻登記行為沒(méi)有效力，雖然都引用第75條作為判決的基本依據(jù)，但都沒(méi)有將案件事實(shí)與第75條的適用條件進(jìn)行對(duì)應(yīng)，難以自圓其說(shuō)。

（三）原告請(qǐng)求確認(rèn)無(wú)效，法院作出撤銷的判決

在杜賢峰與蕭縣人民政府行政登記案中，⑧安徽省宿州市中級(jí)人民法院（2015）宿中行初字第00079號(hào)。原告請(qǐng)求確認(rèn)蕭縣政府為第三人頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的行為無(wú)效。法院認(rèn)為：一方面，被告具有頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的法定職權(quán)和法律依據(jù)，原告要求確認(rèn)無(wú)效的理由不符合第75條的情形；另一方面，被告的頒證行為屬于主要證據(jù)不足，應(yīng)予撤銷。遂判決撤銷被訴行政行為。類似地，在六間樓八組與商水縣人民政府頒發(fā)集體土地建設(shè)用地使用證案中，⑨河南省周口市中級(jí)人民法院（2015）周行初字第76號(hào)。法院認(rèn)為：被訴頒證行為證據(jù)不足，適用法律錯(cuò)誤，違反法定程序，依法應(yīng)予以撤銷。原告在訴請(qǐng)中要求確認(rèn)被訴頒證行為無(wú)效，經(jīng)審查被訴頒證行為不符合第75條規(guī)定的無(wú)效情形，不予支持。遂判決撤銷被訴行政行為。

這兩個(gè)判決的共同思路是：被訴行政行為符合撤銷判決的情形，但不符合確認(rèn)無(wú)效判決的情形，因此法院直接改判為撤銷。法院有意在撤銷判決和確認(rèn)無(wú)效判決之間進(jìn)行明確的界分，并且隱含著確認(rèn)無(wú)效判決涵攝的違法性程度高于撤銷判決，符合《行政訴訟法》設(shè)定確認(rèn)無(wú)效判決的立法目的。如前所述，這種改判并不違反《行政訴訟法》第70條關(guān)于撤銷判決適用情形的規(guī)定，具有合法性的基礎(chǔ)。

（四）小結(jié)

第75條在一定程度上修正了我國(guó)行政訴訟上訴判關(guān)系的不一致性，對(duì)于確認(rèn)無(wú)效判決來(lái)說(shuō)，其不僅涉及對(duì)行政行為合法性的評(píng)價(jià)，還進(jìn)一步觸及行政行為的效力，因此法院在適用時(shí)應(yīng)當(dāng)保持應(yīng)有的克制和謙抑。⑩參見潘昌峰、孔令媛：《行政訴訟確認(rèn)無(wú)效判決的適用》，載《人民司法》2015年第7期。但是在新法實(shí)施以后，各地法院對(duì)于確認(rèn)無(wú)效判決的適用采取了較為積極甚至激進(jìn)的態(tài)度。在當(dāng)事人沒(méi)有提起確認(rèn)無(wú)效之訴的時(shí)候，法院為了徹底地解決糾紛，罔顧當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，主動(dòng)適用第75條而作出確認(rèn)無(wú)效的判決。這類案件中法院進(jìn)行改判的思路不盡一致，但都明顯違反第75條關(guān)于“訴判一致”的規(guī)定。本文以為，新法生效不久，對(duì)于其在司法實(shí)踐中的適用，法院更應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格地按照其條文含義予以把握，否則會(huì)嚴(yán)重?fù)p害法律的權(quán)威性和當(dāng)事人的合理期待。如果法院認(rèn)為由于當(dāng)事人的知識(shí)局限未能適時(shí)地

? 在江口縣閔孝鎮(zhèn)峰壩村巖董組不服江口縣人民政府土地行政登記糾紛一案中，原告在庭審中變更訴訟請(qǐng)求，要求確認(rèn)被訴登記行為無(wú)效，法院予以支持。參見貴州省江口縣人民法院（2015）江法行初字第00010號(hào)。根據(jù)案情提出確認(rèn)無(wú)效的訴請(qǐng)，從而不利于其權(quán)利救濟(jì)，法院也應(yīng)當(dāng)做好法律釋明，引導(dǎo)當(dāng)事人變更訴訟請(qǐng)求。?

法院將撤銷之訴直接改判為確認(rèn)無(wú)效，還有一個(gè)深層次原因，就是法院認(rèn)為有的被訴行政行為不能適用撤銷判決，因此只能適用確認(rèn)無(wú)效判決。例如在姬曉明與金雞鄉(xiāng)國(guó)土和村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)服務(wù)中心行政撤銷一案中，?云南省保山市隆陽(yáng)區(qū)人民法院（2015）隆行初字第00006號(hào)。法院表達(dá)了這樣一種觀點(diǎn)：“根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定及行政原理，無(wú)效行政行為自始無(wú)效，對(duì)該無(wú)效行為無(wú)撤銷必要，依法應(yīng)作確認(rèn)無(wú)效處理。故對(duì)原告的請(qǐng)求，本院直接予以糾正?！睋?jù)此，無(wú)效行為既然自始無(wú)效，自然就不存在被撤銷的問(wèn)題，沒(méi)有適用撤銷判決的余地。

對(duì)此，本文以為：該法院過(guò)分強(qiáng)調(diào)撤銷判決與確認(rèn)無(wú)效判決在適用效果上的區(qū)別，這僅僅是學(xué)理上的一種論斷，而缺乏實(shí)定法上的支撐。雖然學(xué)界有一種流行觀點(diǎn)，即認(rèn)為無(wú)效行政行為自始無(wú)效，而可撤銷行為嗣后無(wú)效，并以此界分確認(rèn)無(wú)效判決和撤銷判決的效力，但是這種觀點(diǎn)并不符合法院對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的過(guò)程。在我國(guó)行政訴訟法上，兩種判決都是對(duì)違法行政行為的全面否定，都力求恢復(fù)到行政行為作出之前的狀態(tài)，行政行為的無(wú)效與可撤銷之區(qū)分沒(méi)有成為一個(gè)必須解決的問(wèn)題。?參見張旭勇、尹偉琴：《行政訴訟確認(rèn)無(wú)效判決三題》，載《行政法學(xué)研究》2004年第4期。事實(shí)上，我國(guó)《行政訴訟法》并沒(méi)有區(qū)分這兩種判決的效力，如果某行政行為被法院判決撤銷，其效力自然要追溯至其作出之時(shí)，否則就不會(huì)產(chǎn)生附帶的國(guó)家賠償問(wèn)題。即使是在確立無(wú)效行政行為自始無(wú)效制度的我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”，其第118條明確規(guī)定：“違法行政行為經(jīng)撤銷后，溯及既往失其效力?！睂?duì)于無(wú)效行政行為的有限公定力，我國(guó)有學(xué)者提出嚴(yán)厲批評(píng)：有限公定力理論將立法上都難以客觀確定的判斷權(quán)交給當(dāng)事人，同時(shí)也將錯(cuò)誤判斷的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)給予了當(dāng)事人，反而不利于當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù)。?參見黃全：《無(wú)效行政行為理論之批判》，載《法學(xué)雜志》2010年第6期。相對(duì)于無(wú)效行政行為來(lái)說(shuō)，我國(guó)目前缺乏當(dāng)事人抵抗權(quán)制度，無(wú)效行政行為的判斷權(quán)還是掌握在法院手中?！氨M管命令無(wú)效，但除非要求法院作出判決，否則沒(méi)有辦法證實(shí)其無(wú)效性?！?［英］ 威廉·韋德：《行政法》，徐炳譯，中國(guó)大百科全書出版社1997年版，第308頁(yè)。行政行為在被法院確認(rèn)無(wú)效之前，其持續(xù)具有公定力，當(dāng)然可以成為法院撤銷判決的對(duì)象。質(zhì)言之，在我國(guó)目前的行政法律體系內(nèi)，確認(rèn)無(wú)效和撤銷判決的效力難分伯仲。?在新法實(shí)施前最高人民法院發(fā)布的確認(rèn)無(wú)效典型案例“俞飛訴無(wú)錫市城市管理行政執(zhí)法局城市管理行政處罰案”中，該案判決確認(rèn)違法建筑行政處罰決定無(wú)效。在該案一審審理期間，涉案違法建設(shè)被行政機(jī)關(guān)強(qiáng)行拆除，因此，法院認(rèn)為該行政處罰決定已無(wú)撤銷之必要，但如果確認(rèn)違法，事實(shí)上又認(rèn)可行政處罰決定的效力，最終選擇作出確認(rèn)無(wú)效判決。參見最高人民法院行政審判庭編：《中國(guó)行政審判案例》第3卷，中國(guó)法制出版社2013年版，第164～170頁(yè)。該案的案件事實(shí)表明：雖然法院最終確認(rèn)行政行為無(wú)效，但即使在案件審理過(guò)程中，仍然無(wú)法阻止被訴行政行為的執(zhí)行力。該案的確認(rèn)無(wú)效判決仍然是一種事后的否定性評(píng)價(jià)，在保護(hù)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利上，較之于撤銷、確認(rèn)違法判決并無(wú)任何優(yōu)勢(shì)可言。當(dāng)事人即使在撤銷之訴中主張了屬于構(gòu)成被訴行政行為無(wú)效原因的違法情形，法院只要將其作為撤銷訴訟進(jìn)行審理也就足夠了，?參見［日］鹽野宏：《行政救濟(jì)法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第153頁(yè)。并沒(méi)有必要將其改為確認(rèn)無(wú)效之訴。

行政訴訟的訴判一致建立在行政行為的合法性和有效性一致的基礎(chǔ)上，如果行政行為的合法性和有效性不一致，就會(huì)導(dǎo)致訴判關(guān)系的不一致。?參見鄧剛宏：《我國(guó)行政訴訟訴判關(guān)系的新認(rèn)識(shí)》，載《中國(guó)法學(xué)》2012年第5期。行政行為不合法不一定導(dǎo)致其喪失有效性，例如在情況判決的情形。上述兩個(gè)婚姻登記案件中法院進(jìn)行直接改判，則體現(xiàn)了另一種不一致，即行政行為合法，但又無(wú)效。法院在說(shuō)理部分一方面強(qiáng)調(diào)行政行為合法，另一方面又將行政行為歸結(jié)為無(wú)效，在行政行為合法性和有效性之間出現(xiàn)了乖離，但是這不能成為法院適用第75條作出確認(rèn)無(wú)效判決的法定事由。第75條的核心適用條件是“重大且明顯違法情形”，其判斷標(biāo)準(zhǔn)按照通說(shuō)，是該違法情形已重大明顯到任何有理智的人均能夠判斷的程度。而這兩個(gè)案件中，正是由于當(dāng)事人在申請(qǐng)婚姻登記隱瞞了事實(shí)，而行政機(jī)關(guān)又難以發(fā)現(xiàn)客觀事實(shí)，導(dǎo)致了錯(cuò)誤的登記，此種情形，行政機(jī)關(guān)的明顯違法從何而來(lái)？反之，結(jié)合該兩個(gè)案件的事實(shí)，法院完全可以適用撤銷判決中“主要證據(jù)不足”的法定事由，遵循當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求作出撤銷登記行為的判決，而不是越殂代皰。

二、確認(rèn)無(wú)效判決的審查標(biāo)準(zhǔn)

行政行為無(wú)效不是行政違法行為的一般后果，而是它的一種極端情形。?參見陳玉領(lǐng)：《確認(rèn)無(wú)效判決司法適用論》，載《福建法學(xué)》2014年第2期。從邏輯上看，確認(rèn)無(wú)效判決與無(wú)效行政行為相互對(duì)應(yīng)，無(wú)效行政行為是行政實(shí)體法上的概念，而確認(rèn)無(wú)效判決屬于行政救濟(jì)法的范疇。我國(guó)僅在《行政處罰法》《土地管理法》等法律中零星地提到“無(wú)效”的行政行為，但是并未在行政實(shí)體法中構(gòu)建出普適性的無(wú)效行政行為制度。因此，在我國(guó)現(xiàn)行法律上，確認(rèn)無(wú)效判決的審查標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上取代了無(wú)效行政行為的構(gòu)成要件。第75條將審查標(biāo)準(zhǔn)確定為“行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒(méi)有依據(jù)等重大且明顯違法情形”，按照文義解釋，“重大且明顯違法”屬于審查標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵，而“不具有行政主體資格”或者“沒(méi)有依據(jù)”兩者系對(duì)其外延的例示性列舉。?該兩種情形的規(guī)定可能肇源于《湖南省行政程序規(guī)定》第161條的規(guī)定：“具有下列情形的，行政執(zhí)法行為無(wú)效：（1）不具有法定行政執(zhí)法主體資格的；（2）沒(méi)有法定依據(jù)的?！币籽灾绻姓袨闃?gòu)成該兩種情形，原則上屬于“重大且明顯違法”。

無(wú)效行政行為屬于違法行政行為的一種，其法律特征同時(shí)也是區(qū)分其與可撤銷行政行為的分水嶺。日本在“二戰(zhàn)”后就無(wú)效行政行為的特征提出“重大明白說(shuō)”和“明白性補(bǔ)償說(shuō)”兩種判斷標(biāo)準(zhǔn)，前者成為通說(shuō)?！爸卮竺靼渍f(shuō)”不僅要求瑕疵的重大性，而且要求存在瑕疵外觀上的形式明白。而“明白性補(bǔ)償說(shuō)”則認(rèn)為明白性相對(duì)于瑕疵的重大性，僅僅是具有補(bǔ)充性的加重要件之一。?參見胡建淼、江利紅：《行政法學(xué)》（第二版），中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第153頁(yè)。明顯性要件的基礎(chǔ)在于信賴保護(hù)原則，即：既然該行政行為的違法性在外觀上已經(jīng)一目了然，法院判決確認(rèn)其無(wú)效也不至于損害相對(duì)人和公眾對(duì)它的信賴。?參見［日］南博方：《行政法》，楊建順譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第54頁(yè)。類似地，德國(guó)《行政程序法》第44條采納“明顯且重大瑕疵”標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”第111條規(guī)定：行政處分具有“重大明顯之瑕疵者”為無(wú)效，并就具體情形作出列舉?？傮w來(lái)看，重大且明顯違法已經(jīng)成為大陸法系國(guó)家、地區(qū)占據(jù)主導(dǎo)地位的審查標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f(shuō)，我國(guó)第75條正是沿襲了上述立法例。據(jù)此，對(duì)于確認(rèn)無(wú)效判決的審查而言，“重大”和“明顯”違法兩者疊加適用。其中，前者側(cè)重在行政行為合法性的構(gòu)成要件，例如主體、程序、職權(quán)等方面；后者側(cè)重于行政行為的外在判斷主體，即任何人在具有一般知識(shí)的情況下即可判斷其違法性，以此質(zhì)疑其公定力。第75條有意從行政行為的內(nèi)涵和外延兩個(gè)角度確立確認(rèn)無(wú)效判決較為嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)，以期與撤銷、確認(rèn)違法等判決各司其職。

（一）不具有行政主體資格

我國(guó)法律上的行政主體包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織?！缎姓V訟法》第2條雖然新增規(guī)章授權(quán)組織，但只是用于解決行政訴訟被告問(wèn)題，而不是承認(rèn)其可以成為行政主體。在司法實(shí)踐中，因?yàn)樾姓黧w問(wèn)題被判決確認(rèn)無(wú)效的，包括以下兩種截然不同的情形：

1． 行政行為實(shí)施主體本身不是行政主體。在新法實(shí)施前的封氏農(nóng)業(yè)生態(tài)科技公司與蘇州市相城區(qū)農(nóng)業(yè)局注銷《動(dòng)物防疫合格證》案中，?蘇州市相城區(qū)人民法院（2012）相行初字第0005號(hào)。法院以被訴行政行為實(shí)施主體相城區(qū)獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督所系未經(jīng)編制部門批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)為由作出確認(rèn)無(wú)效判決。在前述劉曉龍案中，被訴的行政處罰決定由武威市公安局交通警察支隊(duì)巡警大隊(duì)作出，而武威市公安局交警支隊(duì)的“三定方案”中并沒(méi)有巡警大隊(duì)這一機(jī)構(gòu)，被告也未能提供巡警大隊(duì)的行政主體執(zhí)法資格證，因此法院認(rèn)定巡警大隊(duì)“以自己名義對(duì)外公開對(duì)交通違法行為進(jìn)行處罰，其執(zhí)法主體資格欠缺”，確認(rèn)其作出處罰決定無(wú)效。從各地實(shí)踐看，巡警大隊(duì)普遍可以成為法律、法規(guī)授權(quán)組織而行使行政處罰權(quán)，但該案中的巡警大隊(duì)和相城區(qū)獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督所相同，連機(jī)構(gòu)編制上都不存在其合法“名分”，更遑論其行政主體資格。

2． 行政主體作出的行政行為屬于超越職權(quán)。在查得保與南漳縣城鄉(xiāng)建設(shè)局土地征收補(bǔ)償協(xié)議案中，?湖北省南漳縣人民法院（2015）鄂南漳行初字第00009號(hào)。法院認(rèn)定“南漳縣城鄉(xiāng)建設(shè)局沒(méi)有土地征收補(bǔ)償安置的法定職責(zé)，不具有簽訂土地征收補(bǔ)償協(xié)議的行政主體資格”，因此判決確認(rèn)被訴房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議無(wú)效。在張明希等與田氏鎮(zhèn)人民政府確認(rèn)集體土地使用證無(wú)效一案中，?河南省滑縣人民法院（2015）滑行初字第53號(hào)。法院認(rèn)定被告不具有頒發(fā)土地證書的相應(yīng)職權(quán)，其“依法不具有相應(yīng)的行政主體資格，作出被訴行政行為屬重大且明顯違法”。該兩個(gè)案件的被告都是行政機(jī)關(guān)，但是作出的行政行為都超出其法定職權(quán)，因此被確認(rèn)無(wú)效。

（二）沒(méi)有依據(jù)

第75條中“沒(méi)有依據(jù)”究竟是指沒(méi)有事實(shí)依據(jù)還是沒(méi)有法律依據(jù)，表意不明確。各地法院在適用這種情形作出確認(rèn)無(wú)效判決時(shí)，對(duì)“沒(méi)有依據(jù)”的理解出現(xiàn)五花八門、含糊不清的情況。

在康某某與皋蘭縣西岔鎮(zhèn)人民政府房屋征收補(bǔ)償協(xié)議案中，?蘭州市城關(guān)區(qū)人民法院（2015）城行初字第12號(hào)。法院認(rèn)定：“綜上，被告西岔鎮(zhèn)政府在征收房屋權(quán)屬不清的情形下，即與第三人趙某某簽訂房屋征收貨幣補(bǔ)償協(xié)議證據(jù)不足，無(wú)事實(shí)依據(jù)。” 在河南隆源食品有限公司與確山縣工商行政管理局行政確認(rèn)案中，?河南省泌陽(yáng)縣人民法院（2015）泌行初字第00055號(hào)。法院認(rèn)定：“被告確山縣工商局依據(jù)虛假材料核準(zhǔn)公司變更登記是明顯缺乏事實(shí)根據(jù)，系該變更登記行為沒(méi)有依據(jù)，屬重大明顯違法?！痹谶@兩個(gè)判決中，法院將“沒(méi)有依據(jù)”理解為沒(méi)有事實(shí)依據(jù)（根據(jù)）。

在李桂林與天津市北辰區(qū)人力資源和社會(huì)保障局案中，?天津市北辰區(qū)人民法院（2015）辰行初字第0035號(hào)。法院認(rèn)定：“被告在沒(méi)有確認(rèn)原告與用人單位勞動(dòng)關(guān)系是否存續(xù)的情況下即作出不予受理決定，屬于適用法律法規(guī)錯(cuò)誤?！?/p>

在李家祥與新津縣花橋鎮(zhèn)人民政府房屋拆遷行政協(xié)議案中，?四川省蒲江縣人民法院（2015）蒲江行初字第22號(hào)。值得對(duì)比的是，在前述六間樓案中，原告提出確認(rèn)無(wú)效之訴，法院也認(rèn)定被告“視為被訴頒證行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)”，但最終認(rèn)為此種情形不屬于《行政訴訟法》第75條規(guī)定的無(wú)效情形，因此作出撤銷判決。法院認(rèn)定：“被告在收到起訴狀副本后，在法定期限內(nèi)未提交答辯狀，也沒(méi)有提供能與原告簽訂協(xié)議的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。故視被告在簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議時(shí)沒(méi)有相應(yīng)依據(jù)。”法院最終在判決書主文中明確確定被訴行政行為“沒(méi)有依據(jù)，屬重大且明顯違法情形”。由于行政訴訟舉證規(guī)則的作用，這種情形屬于被訴行政行為全然沒(méi)有法律依據(jù)，法院比較容易認(rèn)定。

（三）小結(jié)

“重大且明顯違法”審查標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)明：《行政訴訟法》在行政違法行為的框架內(nèi)確定無(wú)效行政行為判斷標(biāo)準(zhǔn)，法院作出確認(rèn)無(wú)效判決不能超出這一紅線的范圍。在這一點(diǎn)上，第75條與《執(zhí)行解釋》第57條存在顯著區(qū)別：后者將法院作出確認(rèn)無(wú)效判決的審查標(biāo)準(zhǔn)確定為“被訴具體行政行為依法不成立或者無(wú)效的”，實(shí)際上沒(méi)有確立判斷標(biāo)準(zhǔn)。這一多少帶有“同語(yǔ)反復(fù)”之嫌的標(biāo)準(zhǔn)隱含著轉(zhuǎn)致的功能，即訴訟法上的確認(rèn)無(wú)效以行政實(shí)體法（特別法）的規(guī)定為依托，《行政處罰法》第3條“沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效”的規(guī)定即為其典型適例。在第75條在行政訴訟制度上確立了統(tǒng)一的司法審查標(biāo)準(zhǔn)以后，法院作出確認(rèn)無(wú)效判決，不應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)致適用行政實(shí)體法（特別法）上的標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)以“重大且明顯違法”為最終判斷依據(jù)。?在上述周連滿婚姻登記案中，法院確認(rèn)婚姻登記行為無(wú)效的主要依據(jù)是《婚姻法》第12條“無(wú)效或被撤銷的婚姻，自始無(wú)效”的規(guī)定。但是，該條調(diào)整的是婚姻民事關(guān)系無(wú)效問(wèn)題，而《婚姻法》第10條關(guān)于婚姻無(wú)效的四種情形也并未指向行政行為的違法性。由此產(chǎn)生的問(wèn)題是，在婚姻登記這種典型的民行交叉案件中，法院能否以民事關(guān)系無(wú)效作為行政行為效力的判斷基準(zhǔn)？本文的初步觀點(diǎn)是否定的。

各地法院在第75條“不具有行政主體資格”審查標(biāo)準(zhǔn)的適用中出現(xiàn)兩種不同的口徑，反映了法院在區(qū)分確認(rèn)無(wú)效判決和撤銷判決適用上的困惑。從《行政訴訟法》各判決方式適用條件的體系解釋來(lái)看，第75條指的是完全不具有行政主體資格的情形，而區(qū)別于實(shí)施主體有行政主體資格但無(wú)相應(yīng)職權(quán)的情形。?參見江必新主編：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法理解適用與實(shí)務(wù)指南》，中國(guó)法制出版社2015年版，第343頁(yè)。對(duì)于實(shí)施主體系行政主體，但其作出的行政行為超越了其法定職權(quán)的情形，根據(jù)《行政訴訟法》第70條第4項(xiàng)“超越職權(quán)”的規(guī)定，法院應(yīng)當(dāng)判決撤銷。如果此種情形也屬于確認(rèn)無(wú)效的審查范圍的話，那么，確認(rèn)無(wú)效判決的適用范圍將與撤銷判決無(wú)法界分，前者也將失去其存在的獨(dú)立意義。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”第111條將“缺乏事務(wù)管理權(quán)限”列為行政行為無(wú)效的事由之一，對(duì)此，臺(tái)灣學(xué)者吳庚認(rèn)為：該項(xiàng)事由的適用應(yīng)當(dāng)限縮于重大明顯的情事，例如違背權(quán)力分立等憲法層次上的權(quán)限劃分，或者教育部門核發(fā)建筑執(zhí)照等明顯超越權(quán)限的事例。?參見吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第255頁(yè)。法院在行政案件審理過(guò)程中，其基本順序是首先確定行政行為實(shí)施主體有沒(méi)有行政主體資格。按照常理推斷，如果被訴行政行為的實(shí)施主體連最基本的行政主體資格都不具備，該行政行為的違法性足以構(gòu)成重大而明顯違法情形，因此應(yīng)當(dāng)被確認(rèn)無(wú)效。

上述劉曉龍和封氏公司兩案的情形類似于我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”第111條所列舉的無(wú)效行政行為情形之（一）“：不能由書面處分得知處分機(jī)關(guān)者”，在臺(tái)灣地區(qū)“行政法院”1992年判字第1259號(hào)判決中，工務(wù)局作出的行政處分通知僅僅蓋有其內(nèi)部單位建筑管理處的印信，被認(rèn)定為“已欠缺形式合法要件，為違法之行政處分應(yīng)屬無(wú)效”。?參見許宗力：《行政處分》，載翁岳生主編：《行政法》，中國(guó)法制出版社2002年版，第709頁(yè)。我國(guó)的行政機(jī)構(gòu)和其他公共事務(wù)組織體系較為復(fù)雜，有的純屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，例如政府部門的科室，相對(duì)人比較容易判斷其法律地位；而有的事業(yè)單位是否屬于法律法規(guī)授權(quán)組織，相對(duì)人從其名稱上較難確定。?例如上述劉曉龍和封氏農(nóng)業(yè)生態(tài)科技公司兩案中，實(shí)施主體均在執(zhí)法文書上蓋有自己的公章，劉曉龍之前因同一事由受到過(guò)涼州分局交警大隊(duì)的處罰，故其在起訴時(shí)未對(duì)巡警大隊(duì)的主體資格提出質(zhì)疑，而相城區(qū)獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督所的主體資格問(wèn)題系機(jī)構(gòu)職能劃轉(zhuǎn)而引起，前后過(guò)程較為復(fù)雜。在封氏公司案中，原告起訴其《動(dòng)物防疫合格證》被相城區(qū)獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督所注銷，而先前的《合格證》上就是加蓋了該所的印章，但被告相城區(qū)農(nóng)業(yè)局在答辯中根本就不認(rèn)可該機(jī)構(gòu)的存在，這種主體資格問(wèn)題對(duì)于原告來(lái)說(shuō)幾乎成了“無(wú)頭公案”。因此，就行政主體資格而言，如果一概以“任何有理智的人均能夠判斷的程度”來(lái)判斷是否構(gòu)成明顯違法，對(duì)于相對(duì)人來(lái)說(shuō)確有勉為其難之虞。即使在無(wú)效行政行為理論較為成熟的德國(guó)，瑕疵明顯與否，以一般理性、謹(jǐn)慎市民的合理觀察視角來(lái)觀察，仍有主觀、抽象和不確定之嫌。?同注?，第709頁(yè)。由此看來(lái)，第75條中“不具有行政主體資格”審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)屬于對(duì)“重大且明顯違法”情形的一種推定，而僅僅是實(shí)施主體超越職權(quán)，在一般情況下難以構(gòu)成重大且明顯違法。

關(guān)于第75條中“沒(méi)有依據(jù)”的適用，有的法院理解為沒(méi)有事實(shí)依據(jù)，有的認(rèn)定為沒(méi)有法律依據(jù)。本文以為，參照《湖南省行政程序規(guī)定》第161條“沒(méi)有法定依據(jù)”的表述，并結(jié)合確認(rèn)無(wú)效判決的獨(dú)立性，“沒(méi)有依據(jù)”應(yīng)當(dāng)理解為行政行為沒(méi)有法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件的依據(jù)。“依據(jù)”一詞通常對(duì)應(yīng)于規(guī)范性法律文件，而關(guān)于事實(shí)問(wèn)題，我們通常表述為“根據(jù)”。?例如2009年最高人民法院《關(guān)于審理行政許可案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第7條將“明顯缺乏事實(shí)根據(jù)”與“明顯缺乏法律依據(jù)”相并稱。沒(méi)有事實(shí)根據(jù)是指沒(méi)有滿足法律所確定的事實(shí)要件，此種情形，應(yīng)當(dāng)歸結(jié)為屬于《行政訴訟法》第70條撤銷判決中“主要證據(jù)不足”的事由。另外，上述李桂林案中法院所稱“屬于適用法律法規(guī)錯(cuò)誤”的審查標(biāo)準(zhǔn)，在文字表述上明顯屬于第70條撤銷判決的法定情形。適用法律法規(guī)錯(cuò)誤，是指適用了不應(yīng)當(dāng)適用的法律，或者沒(méi)有適用應(yīng)當(dāng)適用的法律，與“沒(méi)有法律依據(jù)”不能等量齊觀。被告如果屬于適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，主要原因可能在于其對(duì)法律理解的偏差；而如果沒(méi)有法律依據(jù)，那說(shuō)明被告根本就無(wú)視法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，其違法的重大和明顯程度高于前者，因此應(yīng)當(dāng)受到判決確認(rèn)無(wú)效的否定性評(píng)價(jià)。

因此，第75條“沒(méi)有依據(jù)”應(yīng)當(dāng)指全然沒(méi)有依據(jù)，法院在審查中主要根據(jù)兩種情形確定：一是被訴行政行為的法律文書上沒(méi)有引用任何法律依據(jù)；二是被告在應(yīng)訴答辯過(guò)程中沒(méi)有提供任何規(guī)范性法律文件。日本最高法院的判例中確定了原告在確認(rèn)無(wú)效訴訟中的舉證責(zé)任，但是，日本學(xué)者認(rèn)為，原告的舉證責(zé)任限于證明確認(rèn)無(wú)效之訴不同于撤銷之訴的例外情形（即重大且明顯的程度），而行政行為要件事實(shí)的舉證責(zé)任仍然在被告，包括被告已盡了調(diào)查義務(wù)。?同注?，第152頁(yè)。這樣，在庭審過(guò)程中，原告需要出示沒(méi)有載明任何法律依據(jù)的行政行為文書，而被告應(yīng)當(dāng)舉證作出該行政行為的法律依據(jù)，并對(duì)為什么事先沒(méi)有載明法律依據(jù)進(jìn)行說(shuō)明，以避免違反正當(dāng)法律程序。如果被告像上述案例一樣沒(méi)有作出任何舉證，法院即可認(rèn)定其“沒(méi)有依據(jù)”。

三、確認(rèn)無(wú)效之訴的起訴期限

起訴期限也是確認(rèn)無(wú)效訴訟的一個(gè)特殊問(wèn)題。自從《執(zhí)行解釋》第57條初步構(gòu)建確認(rèn)無(wú)效訴訟制度以來(lái)，學(xué)界和實(shí)務(wù)界關(guān)于確認(rèn)無(wú)效訴訟是否適用起訴期限的限制一直爭(zhēng)論不休。比較而言，認(rèn)為不受起訴期限限制的觀點(diǎn)占據(jù)主導(dǎo)地位。“不受限制論”以無(wú)效行政行為的自始、當(dāng)然無(wú)效性為依托，進(jìn)而推斷無(wú)效行政行為從作出時(shí)就不具有法律效力，作出無(wú)效行政行為的行政機(jī)關(guān)得隨時(shí)宣告其無(wú)效，行政相對(duì)人也可以隨時(shí)請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)和法院確認(rèn)其無(wú)效。?參見金偉峰：《論建立我國(guó)行政訴訟中的確認(rèn)無(wú)效訴訟制度》，載《政法論壇》2005年第3期。在立法上，《行政訴訟法》雖然正式確立了確認(rèn)無(wú)效之訴，但并沒(méi)有在起訴期限上為其作出特殊的制度性安排。值得關(guān)注的是，最高人民法院江必新主編的新法釋義書籍中秉持“針對(duì)無(wú)效行政行為的起訴，不受起訴期限的限制，而且也不受最長(zhǎng)保護(hù)期限的限制”的傾向性態(tài)度。?同注?，第344頁(yè)。正是在此背景下，在新法實(shí)施后各地法院在確認(rèn)無(wú)效訴訟中排除起訴期限之適用，似乎已經(jīng)逐步發(fā)展成為一種主流。

（一）確認(rèn)無(wú)效之訴不受起訴期限限制

在孫曉惠與鎮(zhèn)平縣民政局頒發(fā)結(jié)婚證行為無(wú)效一案中，?河南省淅川縣人民法院（2015）淅行初字第90號(hào)。原告請(qǐng)求確認(rèn)被告于2000年12月20日為其丈夫和第三人辦理的婚姻登記行為無(wú)效。該起訴如果適用《行政訴訟法》第46條中的5年最長(zhǎng)期限，那就超出起訴期限。對(duì)此，法院聲稱：“無(wú)效的行政行為，自始無(wú)效且不具公定力、確定力、拘束力。任何一個(gè)自始無(wú)效的行政行為都不可能通過(guò)期限的限制而獲得一種確定力，本案中作為無(wú)效的行政確認(rèn)行為之訴并沒(méi)有真正意義上的期限?！狈ㄔ旱倪@一段說(shuō)理幾乎完全沿用了理論上關(guān)于無(wú)效行政行為自始無(wú)效的基本論斷，堪稱涉及確認(rèn)無(wú)效訴訟不受起訴期限限制的判決書的示范文本。其他法院在類似的案件中也采用了相同的說(shuō)理。在申三軍與隆回縣民政局婚姻登記案中，法院更是原封不動(dòng)地照搬上述釋義書籍中關(guān)于無(wú)效行政行為不受起訴期限限制的表述。?湖南省隆回縣人民法院（2015）隆行初字第27號(hào)。

這種主流模式的判決書有一個(gè)共同的特點(diǎn)：在排除起訴期限的適用上，并沒(méi)有援引《行政訴訟法》的任何法律條文，而是以無(wú)效行政行為自始無(wú)效的理論作為其法律適用的大前提，以被訴行政行為屬于無(wú)效行政行為為小前提，繼而徑行得出不受起訴期限限制的結(jié)論。這種法治現(xiàn)象在全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天，尤其值得關(guān)注和反思。

（二）確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效之訴不受起訴期限限制

行政協(xié)議在新法中被定性為行政行為的一種，但行政協(xié)議案件起訴期限的法律適用具有特殊性。2015年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《適用解釋》）第12條規(guī)定了行政協(xié)議案件起訴期限的兩種制度：1. 對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行提起訴訟，參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時(shí)效的規(guī)定；2. 對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關(guān)于起訴期限的規(guī)定。據(jù)此，行政協(xié)議的第一種爭(zhēng)議具有明顯的合同性特征，因而準(zhǔn)用民事訴訟時(shí)效的規(guī)定。但該種爭(zhēng)議系對(duì)有效的行政協(xié)議的履行之訴，并不能涵蓋對(duì)行政協(xié)議本身提起確認(rèn)無(wú)效訴訟?！哆m用解釋》第15條又規(guī)定：原告請(qǐng)求確認(rèn)協(xié)議無(wú)效，理由成立的，判決確認(rèn)協(xié)議無(wú)效，并根據(jù)合同法等相關(guān)法律規(guī)定作出處理。那么，該條有沒(méi)有確立確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效起訴期限的特殊規(guī)則？

在柑洲坑村民小組與海城鎮(zhèn)人民政府土地行政合同糾紛一案中，?廣東省海豐縣人民法院（2014）汕海法行初字第3號(hào)。原告以《征地協(xié)議書》未經(jīng)全體村民同意為由請(qǐng)求確認(rèn)其無(wú)效。在本案的起訴期限上，法院以行政協(xié)議案件的合同性為基點(diǎn)，認(rèn)為“當(dāng)事人請(qǐng)求確認(rèn)行政合同無(wú)效是否適用起訴期限制度，在行政法律法規(guī)未明確規(guī)定和不違反行政法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的前提下，可以根據(jù)合同相關(guān)原則和法律法規(guī)予以確定……合同無(wú)效系自始無(wú)效，單純的時(shí)間經(jīng)過(guò)不能改變無(wú)效合同的違法性。在行政訴訟中，當(dāng)事人請(qǐng)求確認(rèn)行政合同無(wú)效，不應(yīng)受起訴期限的限制。”據(jù)此，在確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效之訴上，該法院沒(méi)有依據(jù)上述無(wú)效行政行為自始無(wú)效的理論，而是“轉(zhuǎn)致”于合同法等民事法律規(guī)則。該案判決書在有關(guān)起訴期限的說(shuō)理部分沒(méi)有引用《適用解釋》。?該判決書雖然在最后援引《適用解釋》第15條第2款，但是其援引的目的，從其上下文判斷應(yīng)當(dāng)是指向其判決主文中的第2項(xiàng)，即判令原告返還被告征地款。

《適用解釋》第15條是關(guān)于行政協(xié)議案件判決方式的規(guī)定，旨在針對(duì)行政協(xié)議這一種特殊的行政行為，參照合同法等法律增設(shè)恢復(fù)原狀等特殊的行政案件判決方式，以補(bǔ)充第75條之不足。?參見江必新、邵長(zhǎng)茂：《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋輔導(dǎo)讀本》，中國(guó)法制出版社2015年版，第119頁(yè)。易言之，第15條不涉及確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效的起訴期限?！哆m用解釋》第12條關(guān)于參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時(shí)效的規(guī)定也不適用確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效的訴訟，這也正是該案沒(méi)有援引第12條的原因。由此可見，確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效之訴的起訴期限在《行政訴訟法》上并不“享有”任何特殊政策。該案強(qiáng)調(diào)“可以根據(jù)合同相關(guān)原則和法律法規(guī)予以確定”起訴期限，在《行政訴訟法》及其司法解釋上沒(méi)有明確的依據(jù)，其合法性存疑。

在民事訴訟方面，確認(rèn)合同無(wú)效之訴不受訴訟時(shí)效限制的依據(jù)是訴訟時(shí)效制度只適用于請(qǐng)求權(quán)，而不適用形成權(quán)。但是這一類型化原理并不能套用于行政訴訟中。在有關(guān)確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效的另一個(gè)案件中，?四川省蒲江縣人民法院（2015）蒲江行初字第22號(hào)。法院以“原告請(qǐng)求確認(rèn)拆遷補(bǔ)償協(xié)議無(wú)效的訴訟屬于形成之訴，不需另一方的同意或給付后即可實(shí)現(xiàn)”為由，主張“不受起訴期限的約束”。姑且不論我國(guó)行政訴訟法律有沒(méi)有明確行政訴訟類型化的問(wèn)題，確認(rèn)無(wú)效判決應(yīng)當(dāng)屬于確認(rèn)之訴，而所謂的形成之訴最典型的就是撤銷判決，其受起訴期限約束，自無(wú)疑問(wèn)。可見，在確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效判決的法律適用上，由于行政協(xié)議的特殊性，法院往往容易不恰當(dāng)?shù)厥艿矫袷略V訟時(shí)效制度的干擾。

（三）確認(rèn)無(wú)效之訴受起訴期限約束

此類案件較為少見。在前述張明希案中，法院認(rèn)為：“自原告知道本案被訴行政行為的時(shí)間2015 年9月1日至原告提起本案行政訴訟（2015年9 月22日），明顯不超過(guò)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第46條規(guī)定的起訴期限?！币虼耍瑢?duì)于被告提出超出法定起訴期限的抗辯不予支持。在另一個(gè)作出確認(rèn)行政規(guī)劃行為無(wú)效的判決中，法院也認(rèn)定：“該爭(zhēng)議涉及不動(dòng)產(chǎn)，未超過(guò)20年訴訟期限?！?新疆維吾爾自治區(qū)青河縣人民法院（2015）青行初字第1號(hào)。這些判決書都沒(méi)有排除起訴期限的適用，但是由于案件事實(shí)都在法定期限內(nèi)，其判決結(jié)果和排除適用實(shí)際上并無(wú)二致，很有可能是法院在法律適用上采用穩(wěn)妥的路徑。因此，我們很難推斷法院在此是不是堅(jiān)持起訴期限的適用，其在統(tǒng)計(jì)學(xué)上的意義并不顯著。

（四）小結(jié)

從以上司法實(shí)踐可以看出，在新法實(shí)施以后，各地法院在起訴期限的適用上出現(xiàn)了超越實(shí)定法的現(xiàn)象。如果說(shuō)在《執(zhí)行解釋》對(duì)確認(rèn)無(wú)效訴訟制度初創(chuàng)時(shí)期，司法機(jī)關(guān)關(guān)于這一問(wèn)題的導(dǎo)向出現(xiàn)搖擺不定，尚可理解。但是，既然《行政訴訟法》已經(jīng)正式確立了確認(rèn)無(wú)效訴訟制度，同時(shí)并沒(méi)有將其排除在第46條起訴期限的一般規(guī)則之外，也沒(méi)有為其設(shè)定任何例外情形，按照法律解釋的一般邏輯，確認(rèn)無(wú)效訴訟理所應(yīng)當(dāng)被涵攝在起訴期限制度之內(nèi)。本文以為，無(wú)論從保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)，還是從維護(hù)行政行為公定力的角度，起訴期限作為一項(xiàng)重要的訴訟制度，其法律適用應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)格的法定主義。如果在法律沒(méi)有明文規(guī)定的情況下，司法機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)排除《行政訴訟法》起訴期限的適用。上述案件中某法院提及：“在行政法律法規(guī)未明確規(guī)定和不違反行政法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的前提下，可以根據(jù)合同相關(guān)原則和法律法規(guī)予以確定”，在本文看來(lái)，這一邏輯已經(jīng)從根本上違反了公權(quán)力“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則，恰恰相反，《行政訴訟法》的起訴期限制度適用于所有的判決種類。無(wú)效行政行為究竟是否無(wú)限期可訴，這個(gè)問(wèn)題當(dāng)然可以在學(xué)理上討論。但是，既然現(xiàn)行法律對(duì)此問(wèn)題已設(shè)明文規(guī)定，法院再純粹以學(xué)理上的某種論斷去裁剪法律適用，就顯得削足適履，本末倒置了。

《行政訴訟法》沒(méi)有納入確認(rèn)無(wú)效訴訟的無(wú)起訴期限制度，主要是考慮這種訴訟和判決在行政訴訟法律上是一種新制度，相應(yīng)的起訴期限問(wèn)題還要留待今后的司法實(shí)踐積累經(jīng)驗(yàn)。?參見童衛(wèi)東主編：《〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉釋義與案例》，中國(guó)民主法制出版社2014年版，第201頁(yè)。那么，如果今后我國(guó)繼續(xù)修正行政訴訟法，究竟是否應(yīng)當(dāng)確立無(wú)起訴期限制度？我國(guó)學(xué)者在理論上提出無(wú)效行政行為不受起訴期限限制的觀點(diǎn)，主要源于德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于無(wú)效行政行為自始無(wú)效、當(dāng)然無(wú)效的立法和學(xué)說(shuō)。由本文前面兩節(jié)的分析可見，確認(rèn)無(wú)效訴訟在判決后果上與撤銷判決并無(wú)本質(zhì)的區(qū)別。從確認(rèn)無(wú)效訴訟類型化和獨(dú)立性的角度看，該訴訟應(yīng)當(dāng)在起訴期限上有別于撤銷之訴等其他訴訟，否則其就沒(méi)有獨(dú)立存在的價(jià)值。?有學(xué)者認(rèn)為確認(rèn)無(wú)效訴訟的特別程序應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)方面：1.不受起訴期限的限制；2. 以行政確認(rèn)為前置條件；3. 原告負(fù)有舉證責(zé)任。同注?，第146頁(yè)。本文以為，第二個(gè)方面的實(shí)現(xiàn)需要同時(shí)在行政程序法和行政復(fù)議法上進(jìn)行突破；第三個(gè)方面是對(duì)原告施加訴訟程序上的不利益，在確認(rèn)無(wú)效判決的后果本身對(duì)于原告沒(méi)有特別優(yōu)惠的情況下，原告負(fù)有舉證責(zé)任的制度構(gòu)建最終只會(huì)對(duì)原告在選擇訴訟請(qǐng)求上產(chǎn)生負(fù)面激勵(lì)，從而消解確認(rèn)無(wú)效判決的制度功能。相比較而言，無(wú)起訴期限制度可能是目前最為現(xiàn)實(shí)可行的“特殊政策”。例如在日本，通說(shuō)認(rèn)為確認(rèn)無(wú)效訴訟的本質(zhì)就是“乘坐定期公共汽車”而晚點(diǎn)的撤銷訴訟。在我國(guó)確立確認(rèn)無(wú)效訴訟的初始階段，這種判決方式的獨(dú)特價(jià)值就在于拓寬當(dāng)事人的救濟(jì)途徑和降低起訴門檻。甚至有學(xué)者認(rèn)為：在為其規(guī)定特別的起訴期限之前，法律上增設(shè)這種判決，沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)意義。?參見張旭勇：《權(quán)利保護(hù)的法治限度——無(wú)效行政行為理論與制度的反思》，載《法學(xué)》2010年第9期。如果行政訴訟法把它在起訴期限上的特性給抽掉，那么確認(rèn)無(wú)效訴訟的整個(gè)規(guī)則體系也將土崩瓦解。鑒此，對(duì)照我國(guó)《行政訴訟法》目前的起訴期限體系，在立法完善上可以考慮將第46條第2款中5年或者20年的最長(zhǎng)期限予以突破，也即確認(rèn)無(wú)效訴訟不受最長(zhǎng)期限的限制。?對(duì)照上述若干涉及到重復(fù)婚姻登記的案件，如果當(dāng)事人在時(shí)過(guò)5年之后才突然發(fā)現(xiàn)自己或者其配偶“被結(jié)婚”了，而法律又不允許其提起確認(rèn)無(wú)效之訴，于情于理都說(shuō)不過(guò)去。

但是在另一方面，絕對(duì)的無(wú)起訴期限制度會(huì)嚴(yán)重?fù)p害法的安定性和社會(huì)秩序的穩(wěn)定性。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)法律沒(méi)有為確認(rèn)訴訟設(shè)定起訴期限的明文規(guī)定，因此屬于無(wú)起訴期限制度，但基于該訴訟類型的后備性，有學(xué)者認(rèn)為，確認(rèn)無(wú)效之訴仍然必須在適當(dāng)期間內(nèi)提起。(51)參見蔡志方：《行政救濟(jì)法新論》，元照出版公司2001年版，第337～338頁(yè)。德國(guó)學(xué)者胡芬也認(rèn)為：雖然確認(rèn)無(wú)效之訴沒(méi)有真正意義上的期限，但是，如果原告耽誤了進(jìn)行法律上澄清的可能性，就可能缺少法律保護(hù)的必要。(52)參見［ 德］弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第326頁(yè)。按照起訴期限的法理，法律不應(yīng)當(dāng)保護(hù)“躺在權(quán)利上睡覺(jué)”的當(dāng)事人，如果當(dāng)事人已經(jīng)知道有無(wú)效行政行為的存在，他應(yīng)當(dāng)在合理期限提起訴訟。因此，在原則上建立無(wú)起訴期限制度的同時(shí)，我們有必要對(duì)其進(jìn)行修正，即《行政訴訟法》第46條第1款“自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起6個(gè)月內(nèi)提出”的起訴期限仍然適用于確認(rèn)無(wú)效之訴。確認(rèn)無(wú)效訴訟經(jīng)由這種修正的無(wú)起訴期限制度的配套，既有利于行政訴訟發(fā)揮定紛止?fàn)?，及時(shí)解決行政爭(zhēng)議的功能，同時(shí)也有利于保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)。我們可以設(shè)想：由于確認(rèn)無(wú)效判決和撤銷判決在事由的界分上存在模糊性，在絕對(duì)的無(wú)起訴期限項(xiàng)下，如果當(dāng)事人因“過(guò)于自信”而在超出一般起訴期限之后提出確認(rèn)無(wú)效之訴，但法院經(jīng)過(guò)審理以后認(rèn)為被訴行政行為僅僅符合構(gòu)成撤銷判決的事由，那么無(wú)論按照確認(rèn)無(wú)效還是按照撤銷之訴來(lái)審理，當(dāng)事人均無(wú)獲得勝訴的可能。

四、結(jié)語(yǔ)

新《行政訴訟法》的施行，開啟了行政審判的新時(shí)代。(53)參見江必新：《開啟行政審判新時(shí)代》，載《光明日?qǐng)?bào)》2015年5月1日。作為一項(xiàng)理論先行的行政訴訟制度，確認(rèn)無(wú)效訴訟已經(jīng)正式走上司法實(shí)踐的前臺(tái)。理論是灰色的，如火如荼的審判活動(dòng)激活了確認(rèn)無(wú)效訴訟的制度意義。第75條的法律條文非常簡(jiǎn)短，但是我們應(yīng)當(dāng)注意到各地法院在第75條的法律適用上呈現(xiàn)出五花八門、南轅北轍的亂象，我們?cè)诤魡局贫葎?chuàng)新的同時(shí)，不免產(chǎn)生一種隱憂。從《執(zhí)行解釋》到新《行政訴訟法》的發(fā)展脈絡(luò)中，確認(rèn)無(wú)效訴訟制度已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)立法的“明定主義”，從而有利于行政訴訟的規(guī)范化乃至法的安定性，但司法案例中折射出來(lái)的法律適用的任意性，反而會(huì)扼殺確認(rèn)無(wú)效訴訟獨(dú)特的制度功能于襁褓之中。在整個(gè)行政判決譜系中，確認(rèn)無(wú)效訴訟制度推動(dòng)了行政訴訟的類型化，同時(shí)增強(qiáng)了對(duì)違法行政行為進(jìn)行司法審查的復(fù)雜程度，因此，新制度實(shí)施伊始，法院尤其要以審慎、精密的專業(yè)態(tài)度去把握其法律適用，并注意廓清其與撤銷、確認(rèn)違法等判決類型的分工和銜接?？v觀我國(guó)行政法律體系的發(fā)展進(jìn)程，行政救濟(jì)法總是領(lǐng)跑在行政實(shí)體法和程序法前面，確認(rèn)無(wú)效訴訟制度被附加了很多超出行政救濟(jì)法范疇的功能。但是，在我國(guó)當(dāng)下的行政法律制度體系中，確認(rèn)無(wú)效訴訟制度的權(quán)利救濟(jì)功能并不十分彰顯，其宣示意義大于實(shí)際適用效果。在我國(guó)行政實(shí)體法確立無(wú)效行政行為的一般制度之前，確認(rèn)無(wú)效訴訟的功能定位只能限定在拓寬救濟(jì)途徑的視域之內(nèi)。

*本文受南京師范大學(xué)中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院資助。

**作者簡(jiǎn)介：黃澗秋，蘇州市人民政府法制辦公室副主任，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。