淺析扶貧現(xiàn)狀及其政策實踐困境

汪潔

【摘 要】 本文以近年提出的“精準扶貧”概念為切入點，指出扶貧政策的實踐困境，提出完善扶貧政策，提升政策實施效果的對策：明晰幫扶對象；明確保資金的精準投放及使用；建立扶貧效果的評估及反饋機制；提高社會參與度。

【關(guān)鍵詞】 貧困；政策；扶貧；精準扶貧

一、現(xiàn)狀

1、我國的貧困狀況及現(xiàn)行政策實施效果

近年來，我國的社會經(jīng)濟進入高速發(fā)展?fàn)顟B(tài)，躍居成為世界第二大經(jīng)濟體，1978年至2014年，累計減貧約7億人，但我國的貧困狀況依然很嚴峻。湖南、河南、廣西、四川、貴州、云南六省份的貧困人口數(shù)量最多，屬扶貧攻堅的主要區(qū)域，“我國經(jīng)濟社會發(fā)展總體水平不高，制約貧困地區(qū)發(fā)展的深層次問題還沒有根本解決。”我國的反貧困政策主要通過“救濟”及“扶貧”兩種手段共同發(fā)揮作用，反貧困政策也歷經(jīng)了一個變遷的過程，如80年代后，由單純的救濟式扶貧轉(zhuǎn)為開發(fā)式扶貧，摒棄了“以魚養(yǎng)漁”式的做法，注重提高貧困地區(qū)及貧困人口自身的能力， 但“許多地方出現(xiàn)‘越富越扶，越貧越漏的馬太效應(yīng)?！贝送?，區(qū)域間的差距也很明顯，究其原因與扶貧政策本身的功利性、扶貧政策缺乏針對性以及執(zhí)行不力等因素有關(guān)。

2、精準扶貧概念的提出

貧困的鑒別是扶貧工作開展的首要及關(guān)鍵問題，近些年，一些地區(qū)申請國家的政策支持與貧困補助，但卻未將申報下來的資金用于扶貧項目上，而是將年度工作重點設(shè)置為城市建設(shè)，用扶貧補貼款項來擴寬道路、新建政府辦公大樓等等。新年度，習(xí)近平總書記在貧困區(qū)考察及工作會議中多次提出了“科學(xué)扶貧、精準扶貧”的新要求；2014年3月5日，十二屆全國人大二次會議，國務(wù)院總理李克強作政府工作報告時，要求地方要優(yōu)化整合扶貧資源，實行精準扶貧，精確識別扶貧對象，建立可查詢、追蹤的管理數(shù)據(jù)庫，將對象的識別深入和準確到“具體”層面。

二、扶貧政策的實踐困境

1、對扶貧對象的界定

貧困的標(biāo)準主要依靠人均收入來判定，標(biāo)準線隨著經(jīng)濟的發(fā)展在逐年上調(diào)，因此需要對貧困人口數(shù)量進行動態(tài)觀測，精確統(tǒng)計人均收入，劃定貧困范圍是一項復(fù)雜的項目，且需要耗費高昂的成本。同時，以區(qū)域為單位的貧困區(qū)界定也會與預(yù)期效果存在偏差，調(diào)查分析顯示出，貧困人口不一定全都出現(xiàn)在國家劃定的貧困區(qū)，大致而言，每一個地區(qū)都會有貧困群體的存在，只不過人口存在范圍與貧困程度有差別；此外，貧困縣內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)民收入水平存在著一定的差異。

2、扶貧項目的制定與資金的使用

一些產(chǎn)業(yè)扶貧項目因為貧困戶自身觀念、技術(shù)、能力及資金儲備等方面的限制而難以全面覆蓋，例如，貧困戶搬遷及建水窖、沼氣池等問題；此外，為了防止扶貧資源被違規(guī)挪用，一些地區(qū)對扶貧資金的使用做出了非常明確的規(guī)定，一般采取以實物形式來發(fā)放扶貧資源的方式，這在一定程度上確保了資金的有效落實，但卻忽略了對貧困人口自身發(fā)展能力的培育，忽略了區(qū)域間、個體間發(fā)展需求的差異性。

3、對扶貧效果的評定

“短期內(nèi)出效益”的政績訴求在一定程度上會導(dǎo)致扶貧效果的偏離。部分地方政府將扶貧項目的申報看作是一次謀取利益，獲取資金補貼發(fā)展經(jīng)濟的途徑，致力于打造扶貧工作示范點，以通過扶貧政績平臺來吸引更多的資源，這樣的出發(fā)點雖然起到了一定的正面效果，但卻增加了一份公正幫扶的風(fēng)險，為了確保項目的開展，在選定對象時，地方政府可能會優(yōu)先考慮貧困區(qū)域內(nèi)條件優(yōu)越的群體，期望通過他們的經(jīng)驗、能力等方面的因素來推進扶貧項目的落實，這有一定的可取之處，但卻會影響到評估結(jié)果的準確性。

4、扶貧的社會參與度低

政府在公民參與制度建設(shè)上存在缺陷，在規(guī)劃參與行為、暢通參與渠道及保證參與實施的具體制度建設(shè)方面不理想，未將動員公民參與政策的制定及培養(yǎng)幫扶意識納入議事議程；其次公民參與的主動性和自覺性較低，不管是基于主觀利益的公民參與還是基于客觀利益的公民參與都不甚理想，理性化程度偏低以及因個人能力素質(zhì)而導(dǎo)致個體對信息的掌握程度、理解程度、對政策目標(biāo)實現(xiàn)的可能性和途徑的認知存在差異，全社會廣泛參與扶貧的平臺尚未建立，支持、引導(dǎo)、監(jiān)管等政策也不夠健全。

三、對策探索

1、明晰幫扶對象

單一的通過收入標(biāo)準來識別貧困人口是一項復(fù)雜性高的工作，且需要支付高昂的成本費用，基層政府難以獲取可靠的收入數(shù)據(jù)，因此，應(yīng)該采用多維貧困的標(biāo)準來識別貧困戶。“國家統(tǒng)計局對扶貧人口數(shù)量的估計也應(yīng)從收入和消費的標(biāo)準轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖?、消費、資產(chǎn)、健康、教育等多個維度?！贝送?，為響應(yīng)“精準扶貧”新口號，開展精確性幫扶，建設(shè)一個信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，嚴格貫徹執(zhí)行建檔立卡工作，自下而上收集并錄入電子信息，通過電子化的數(shù)據(jù)分析程序有效識別貧困人口的數(shù)量及分布區(qū)域，并對數(shù)據(jù)進行動態(tài)更新。

2、明確保資金的精準投放及使用

首先，扶貧工作要注重短板效應(yīng)，這樣才能有效、全面的解決貧困問題，其次扶貧不能夠一蹴而就，應(yīng)該秉持分類推進的原則，對因病受災(zāi)而喪失勞動能力的人進行社會救濟；對相對貧困的地區(qū)實施“因地制宜”的扶貧方式，以開發(fā)為主，例如：對于生產(chǎn)條件較好的地區(qū)，推行特色產(chǎn)業(yè)扶貧。在資金使用過程中，建立第三方監(jiān)督制，規(guī)避扶貧資金的公益性風(fēng)險；對扶貧效果進行客觀動態(tài)性觀測，建立貧困縣的退出機制以避免區(qū)域打著貧困的旗號占用有限的資源，做到扶貧專項資金精準化供給。

3、建立扶貧效果的評估及反饋機制

首先應(yīng)調(diào)整貧困地區(qū)的考核機制，設(shè)立多重指標(biāo)，弱化GDP在考核中的權(quán)重，建立多維度考核體系，制定具體的、可操作的考核內(nèi)容、評價方式和操作規(guī)程。應(yīng)用長遠的眼光衡量扶貧效果，注意擬定潛在的績效指標(biāo)；采取重點考核與一般考核、定性考核與定量考核相結(jié)合的全面評估方式，并注重考核方式的創(chuàng)新。同時對考核的結(jié)果進行及時的反饋，對扶貧成效顯著的地區(qū)，給予表彰和獎勵。

4、提高社會參與度

積極動員社會組織的力量及農(nóng)民自身的潛力，提高公眾參與度，對保證扶貧任務(wù)的高效率及效果具有重要意義，因此，應(yīng)動員各行業(yè)領(lǐng)域、公眾及社會組織，加強各界的參與力度，開展多種形式的幫扶項目。在扶貧對象的確認程序及扶貧過程透明化，讓群眾了解到扶貧資金的去向，實行扶貧項目監(jiān)督制度，強化各級政府的監(jiān)管責(zé)任，同時保證貧困群眾的監(jiān)督權(quán)，暢通公眾投訴渠道，通過這些方式增強公眾的信任度，使他們自覺自愿的加入到扶貧隊伍中。

【參考文獻】

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【作者簡介】

汪 潔（1991-）女，漢族，安徽黃山人，安徽工業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院2014級在讀碩士研究生，研究方向：公共管理.