武陵山區(qū)民族聚居區(qū)政府跨界協(xié)作機制構建

黃玉?閆凱

【摘 要】 武陵山區(qū)民族聚居區(qū)政府跨界協(xié)作是促進當?shù)亟洕l(fā)展與區(qū)域經濟發(fā)展的基礎。本文從動力、決策、組織、整合等四個方面分析了該地區(qū)政府跨界協(xié)作機制的構建。

【關鍵詞】 武陵山區(qū)；政府；跨界協(xié)作

武陵山區(qū)是國家扶貧綱要明確提出的14個集中連片特困地區(qū)之一，是新階段扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。武陵山區(qū)集中了重慶、貴州、湖南、湖北等四省市區(qū)域，是我國第一個率先啟動區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅的試點區(qū)，跨省交界面積大、少數(shù)民族聚集多、貧困人口分布廣的連片特困地區(qū)。區(qū)內總人口達3000多萬，總面積為15萬多平方公里，有8個市州，80多個區(qū)（縣），區(qū)內聚居著1200多萬少數(shù)民族，約占總人口的40%，主要有土家族、瑤族、白族、苗族、侗族等30多個少數(shù)民族。武陵山區(qū)自然資源豐富，礦產資源品種多樣，錳、銻、汞、石膏、鋁等礦產儲量居全國前列。旅游資源豐富，自然景觀獨特，組合優(yōu)良，極具開發(fā)潛力。但各州市距省區(qū)內社會經濟發(fā)展中心較遠，不能完全享有發(fā)展的紅利，經濟發(fā)展滯后，技術落后。

武陵山區(qū)民族聚居區(qū)政府跨界協(xié)作是促進當?shù)亟洕l(fā)展與區(qū)域經濟發(fā)展的大勢所趨。目前，大多數(shù)省際毗鄰地區(qū)由于地理位置的聯(lián)系，在自愿、公平、共贏的基礎之上建立起政府跨界協(xié)作。由于地方政府間不存在指導與被指導的關系，更不存在領導與被領導的關系，因此他們之間的關系比較自由，所以，需要建立政府跨界協(xié)作機制，通過政府間的協(xié)商制定相關規(guī)則約束彼此之間的合作行為，最后達成共贏。本文試圖從動力、決策、組織、整合等四個方面分析省際民族聚居區(qū)政府跨界協(xié)作機制的構建。

一、動力機制

協(xié)同發(fā)展，是指對兩個及兩個以上不同個體（地區(qū)）進行協(xié)調，相互合作達成同一目標，實現(xiàn)共同發(fā)展，合作共贏。協(xié)調發(fā)展理論已經被普遍認為是實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎。在民族聚居區(qū)政府跨界協(xié)作的過程中，如果協(xié)調發(fā)展被忽略，就難以實現(xiàn)地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。一個系統(tǒng)如果不能協(xié)同發(fā)展，互利共生，該系統(tǒng)將是無法長期可持續(xù)發(fā)展下去。

為了實現(xiàn)武陵山區(qū)發(fā)展過程中四省市各區(qū)縣協(xié)同發(fā)展的目的，克服民族聚居區(qū)各地政府協(xié)同不足導致的短板效應，武陵山區(qū)民族聚居區(qū)應努力消除地區(qū)發(fā)展進程中由于各地方政府為實現(xiàn)自身利益最大化所帶來的協(xié)同發(fā)展的種種阻力，實現(xiàn)武陵山區(qū)的同步小康。

目前，武陵山區(qū)民族聚居區(qū)政府跨界協(xié)作動力模式體現(xiàn)為一種省際毗鄰地區(qū)的弱弱聯(lián)合開發(fā)模式，這主要是由于武陵山區(qū)各市縣經濟發(fā)展相對滯后，地方財力不足，生產力水平較低，第一產業(yè)所占比重較高，二、三產業(yè)相對落后，勞動力素質低下，但礦產及旅游資源十分豐富。

弱弱聯(lián)合開發(fā)模式集中體現(xiàn)為經濟滯后、產業(yè)趨同地區(qū)之間的合作，武陵山區(qū)各市縣經濟發(fā)展水平類似，主導產業(yè)相近，礦產旅游資源同源，盡管如此，各地政府為追求自身利益最大化，往往傾向于單干，合作意識淡薄，深入層次合作不夠。但是由于各省市對武陵山區(qū)集中連片特困地區(qū)的開發(fā)意愿十分強烈，必須要進行聯(lián)合開發(fā)和協(xié)同發(fā)展。為了解決單個主體發(fā)展中面臨的資金不足、基礎設施滯后、生產力水平和勞動力素質低下等同樣的制約因素，弱弱聯(lián)合各方只有不斷加強合作，在優(yōu)勢資源上實現(xiàn)聯(lián)合開發(fā)，達到規(guī)模效應和集聚效應。武陵山區(qū)各市縣應聯(lián)合申報國家交通基礎設施建設項目，聯(lián)合招商引資，吸引高科技企業(yè)落戶，聯(lián)合治理區(qū)域環(huán)境問題，促進省際民族聚居區(qū)共同發(fā)展。

二、決策機制

在武陵山區(qū)經濟協(xié)同發(fā)展、政府跨界協(xié)作的過程中，地方政府的決策貫穿始終，主要體現(xiàn)在宏觀、中觀和微觀這三個方面。政府跨界協(xié)作所做的決策應遵循“決策主體在決策過程中相互配合、相互補充、環(huán)環(huán)相連”的科學決策程序，具體決策內容有合作開發(fā)計劃、具體合作項目、聯(lián)合開發(fā)方案等三個方面。

宏觀決策要在貫徹落實《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011—2020年》精神和國家民委在2012年印發(fā)《關于推進武陵山片區(qū)創(chuàng)建民族團結進步示范區(qū)的實施意見》的基礎上，在發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展目標和合作領域等方面進行總體性的安排和定位。宏觀決策應體現(xiàn)以下幾個主要原則：首先，要迎合國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，使武陵山區(qū)政府跨界協(xié)作宏觀決策成為國家戰(zhàn)略決策的組成部分，進而上升為國家意志；其次，宏觀決策應兼顧各方利益，確保武陵山區(qū)整個區(qū)域實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；最后，應找準突破口和切入點，聯(lián)合攻堅克難，堅持抓主要矛盾和重點突出問題，立足武陵山區(qū)優(yōu)勢資源。為了各級政府能夠更好地開展聯(lián)合決策，區(qū)域內應建立跨省協(xié)調機制。武陵山區(qū)四省市政府應建立聯(lián)席會議制度，在國務院扶貧開發(fā)領導小組指導協(xié)調下，定期研究解決相關問題，協(xié)調推進規(guī)劃編制和決策制定。四省市片區(qū)內各級政府也要建立相應協(xié)調機制，開展多層次多方位合作交流，進行決策信息反饋和溝通、方案研討與論證。

三、組織機制

構建武陵山區(qū)民族聚居區(qū)政府跨界協(xié)作機制，各片區(qū)地方政府必須要從整體上建立適應合作需求的組織機制。在構建政府跨界協(xié)作組織機制的過程中，要以地方政府高層的準確決策作為基礎，要以地方政府職能機構有效管理作前提，要以企業(yè)與當?shù)禺a業(yè)精準對接作為切入點。由此構建政府跨界協(xié)作宏觀決策、中觀管理和微觀操作三個逐層遞進操作層次的組織機制。

在宏觀決策層面：可以以國務院扶貧開發(fā)領導小組為組長，四省市人民政府為組員，成立“民族聚居區(qū)政府跨界協(xié)作領導小組”，各小組成員要按照各自職能分工和具體任務，履行指導、協(xié)調和監(jiān)督職能，為政府跨界協(xié)作提供組織保障。

在中觀管理層面：可以由武陵山區(qū)各地方政府行業(yè)部門聯(lián)合成立“民族聚居區(qū)政府跨界協(xié)作領導小組辦公室”，各級行業(yè)部門要在上級部門指導下，積極落實政策，抓好項目實施。各部門要加強溝通，相互支持，協(xié)調推進。

在微觀操作層面上：企業(yè)以及各類社會經濟組織是政府跨界協(xié)作的直接參與者和實施者，應在政府跨界協(xié)作宏觀決策的指引下，結合自身發(fā)展特點和實際需求，謀求武陵山區(qū)民族聚居區(qū)微觀市場主體的同步協(xié)同發(fā)展。

四、整合機制

構建武陵山區(qū)民族聚居區(qū)政府跨界協(xié)作機制，一方面可以整合武陵山區(qū)各片區(qū)優(yōu)勢資源，形成規(guī)模優(yōu)勢和集聚效應；另一方面可以有效整合和利用區(qū)域外資源和條件，構建利用外部資源發(fā)展自己的格局。構建政府跨界協(xié)作機制，可以聯(lián)合開發(fā)武陵山區(qū)優(yōu)勢資源、合力推進基礎設施建設、聯(lián)合申報國家項目、綜合治理生態(tài)環(huán)境，提升武陵山區(qū)區(qū)域整體競爭力。

1、合作開發(fā)區(qū)域資源

在武陵山區(qū)優(yōu)勢資源的開發(fā)上，克服片區(qū)各地政府在開發(fā)過程中各自為政、盲目開發(fā)，區(qū)域內部自相競爭，促進各地在資源開發(fā)過程中，樹立整體聯(lián)合意識，優(yōu)化組合各地資源，降低市場交易成本，確保聯(lián)合一致對外，提高整體競爭力，發(fā)揮總體經濟效益。

2、合作共建基礎設施建設

交通、郵電、供水供電、商業(yè)服務、科研與技術服務、園林綠化、環(huán)境保護、文化教育、衛(wèi)生事業(yè)等市政公用工程設施和公共生活服務設施等基礎設施是國民經濟各項事業(yè)發(fā)展的基礎，建立完善的基礎設施往往需較長時間和巨額投資且回收期長，因此，武陵山區(qū)基礎設施建設需要各地政府聯(lián)合起來共同開發(fā)才能有效解決資金緊缺、投資風險大等問題，比如，銅仁鳳凰機場為貴州銅仁市和湖南湘西州聯(lián)合開發(fā)建設，其建成后對開發(fā)銅仁和湘西兩地豐富旅游資源，促進銅仁和湘西兩地經濟社會發(fā)展起到了十分重要的作用。

3、聯(lián)合申報國家戰(zhàn)略扶持項目

武陵山區(qū)各地政府應整合資源優(yōu)勢，抱團聯(lián)合申報國家戰(zhàn)略扶持項目，大力爭取國家與地方政府的扶貧項目和其他財政支持，發(fā)揮聯(lián)合申報優(yōu)勢，提高項目獲批的通過概率，為民族聚居區(qū)政府跨界協(xié)作提供財力保障。

4、生態(tài)環(huán)境共治

武陵山區(qū)各區(qū)縣由于行政劃分的阻礙，使得交界地帶的流域管制、環(huán)境治理面臨無人管理或疊加管理的局面?！肮械乇瘎　睍r時上演，比如地處黔、湘、渝邊區(qū)結合部的貴州松桃、湖南花垣、重慶秀山三縣是我國錳儲量最為集中的地區(qū)，該區(qū)域內幾十家電解錳廠帶來的嚴重污染，一直得不到有效解決。在國家確定“聯(lián)合行動，共同治理”的方針下，三縣明確了各自的職責，通過聯(lián)合治理，建立了治理錳污染的聯(lián)動機制。因此，武陵山區(qū)各地政府在生態(tài)環(huán)境治理上必須要統(tǒng)一行動，聯(lián)合開發(fā)，共同保護，才能實現(xiàn)區(qū)域內生態(tài)環(huán)境的有效治理。

【參考文獻】

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[3] 李俊杰：湘鄂渝黔省際邊界地區(qū)政策協(xié)同研究[J].中南民族大學學報，2008.

【作者簡介】

黃 玉（1985-）女，貴州玉屏人，銅仁職業(yè)技術學院經濟與管理學院講師，研究方向：民族經濟，金融學.

閆 凱（1986-）男，貴州銅仁人，銅仁職業(yè)技術學院經濟與管理學院講師，研究方向：農業(yè)經濟管理，工程造價管理.