我國(guó)公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革中的市場(chǎng)參與
——基于歷史制度主義范式的分析

何 穎

1985年中共中央頒布《關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），要求“從教育體制入手，有系統(tǒng)地進(jìn)行改革”，從此基礎(chǔ)教育階段拉開了簡(jiǎn)政放權(quán)的公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的大幕。在此后三十余年的改革中，市場(chǎng)力量逐漸參與其中，并以其理念、規(guī)則與具體制度安排，對(duì)公辦學(xué)校辦學(xué)體制產(chǎn)生了直接的深遠(yuǎn)影響。從而，在公辦學(xué)校的辦學(xué)體制改革中，除了各級(jí)政府與學(xué)校之間的權(quán)力配置與平衡之外，政府與市場(chǎng)之間也構(gòu)成了一對(duì)相互競(jìng)爭(zhēng)與合作的力量，二者間復(fù)雜多變的關(guān)系狀態(tài)在一定程度上決定了公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的路徑走向。本研究通過(guò)梳理三十余年來(lái)基礎(chǔ)教育階段公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革中市場(chǎng)參與的演變過(guò)程，并嘗試運(yùn)用歷史制度主義的框架分析提煉其中的結(jié)構(gòu)邏輯與歷史邏輯，以期把握脈絡(luò)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，從而服務(wù)于我國(guó)公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的縱深發(fā)展。

一、歷史制度主義的理論分析框架

（一）歷史制度主義的理論特征

20世紀(jì)80年代以來(lái)，作為“新制度主義”（New Institutionalism）旗下三大主要流派之一的歷史制度主義（historical institutionalism）在社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域異軍突起，日益興盛。①Hall，P.，Taylor，R.Political Science and the Three New Institutionalism.Political Studies，1996，44（5）： 936-957.歷史制度主義流派以歷史研究方法對(duì)制度進(jìn)行研究，注重制度動(dòng)態(tài)發(fā)展的時(shí)間維度與歷史演進(jìn)，企圖闡明制度背景如何調(diào)節(jié)和塑造政治斗爭(zhēng)。②Kathleen Thelen，F(xiàn)rank Longstreth.Structuring Politics： Historical Institutionalism in Comparative Analysis.Cambridge： Cambridge University Press，1992：2.在此，“制度”通常被理解為“嵌入政體或政治經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)中、形塑個(gè)體間關(guān)系的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例”，不僅包括法律、政策、規(guī)章等正式制度，也包括習(xí)俗、慣例等非正式制度。③Hall，P.Governing the Economy： The Politics of State Intervention in Britain and France.New York： Oxford University Press，1986：19.

保羅·皮爾森（Paul Pierson）和瑟達(dá)·斯科克波爾（Theda Skocpol）概括了歷史制度主義的三個(gè)特征：集中關(guān)注重大的結(jié)果或令人迷惑的事件，突出事件的背景與變量的序列，以追尋歷史進(jìn)程的方式尋求對(duì)事件和行為變遷的解釋。④何俊志：《結(jié)構(gòu)、歷史與行為——?dú)v史制度主義的分析范式》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2002年第5期，第25-33頁(yè)。在宏觀、中觀與微觀三個(gè)層次的制度中，歷史制度主義通常聚焦于中觀制度（Intermediate-level Institutions）的分析，通過(guò)分析與國(guó)家和社會(huì)的基本組織結(jié)構(gòu)相關(guān)的框架，有機(jī)整合歷史分析與制度分析，架起宏觀結(jié)構(gòu)與微觀行動(dòng)研究之間的橋梁。本研究所關(guān)注的基礎(chǔ)教育公立學(xué)校辦學(xué)體制正屬于這種既受制于國(guó)家宏觀制度，又可能受到個(gè)人與組織等個(gè)體行動(dòng)者影響的中觀層次的制度。

（二）歷史制度主義的分析范式

歷史制度主義以制度的作用和變遷為研究?jī)?nèi)容，以歷史分析為基本方法。在以時(shí)間為軸對(duì)制度“事實(shí)”進(jìn)行歷史梳理的基礎(chǔ)上，歷史制度主義在分析層面最突出的特點(diǎn)在于，將制度同時(shí)作為自變量和因變量來(lái)分析，在此過(guò)程中形成了兩大重要的解釋理論。

所謂將制度作為自變量，即對(duì)制度結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究，討論已有的制度結(jié)構(gòu)如何影響結(jié)構(gòu)內(nèi)的政治行為、社會(huì)關(guān)系與政策方式。⑤劉圣中：《歷史制度主義：制度變遷的比較歷史研究》，上海：上海人民出版社，2010年版第134頁(yè)。由此構(gòu)成的制度生成理論，在具體分析原有制度結(jié)構(gòu)對(duì)制度生成的作用時(shí)，通常采用一種三層次的結(jié)構(gòu)分析范式：其一，國(guó)家宏大制度背景與具體制度安排之間的“背景-制度”結(jié)構(gòu)關(guān)系分析，旨在尋找制度背后更具普遍意義的基本因素，以此解釋特殊的、復(fù)雜的制度現(xiàn)象。⑥周光禮：《公共政策與高等教育》，武漢：華中科技大學(xué)出版社，2010年版第123頁(yè)。其二，利益關(guān)系、經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)觀念等政治變量序列與制度之間排列序列的“制度-變量”結(jié)構(gòu)關(guān)系分析，這通常是歷史制度主義關(guān)注的核心。其三，政策制定的各方利益相關(guān)者的聯(lián)結(jié)與互動(dòng)方式以及由此帶來(lái)具體制度安排的“制度-行為”結(jié)構(gòu)關(guān)系分析。

所謂將制度作為因變量，即通過(guò)追溯政策選擇、變更與替代的歷史軌跡，分析過(guò)去對(duì)現(xiàn)在與未來(lái)的制度變化的重要影響。這一分析所形成的制度變遷理論，將制度變遷過(guò)程分為制度存續(xù)的“正常時(shí)期”（Normal Periods）和制度斷裂的“關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)時(shí)期”（Critical Junctures）。正常時(shí)期的制度在處于相對(duì)平衡的狀態(tài)，制度變遷遵循“路徑依賴”（Path Dependency）規(guī)律，進(jìn)行相對(duì)緩慢平和的漸進(jìn)式制度變遷；關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)時(shí)期，由于經(jīng)濟(jì)、政治、觀念等外部環(huán)境和條件的變化，或者由于外部變化帶來(lái)了新的行動(dòng)者，原有的穩(wěn)態(tài)被打破，各種力量之間沖突的結(jié)果凝固成新的制度，使得制度變遷以決裂式的方式發(fā)生。

二、公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革中市場(chǎng)參與政策變遷的歷史梳理

在歷史制度主義范式的研究中，梳理制度和政策的發(fā)展變遷是后續(xù)分析的基礎(chǔ)。在這種以時(shí)間為軸的分析整理中，通過(guò)歷史分期尋找“變點(diǎn)”，觀察歷史的“質(zhì)變”與“量變”，能夠更好地認(rèn)識(shí)各時(shí)期的特征。⑦張玉法：《現(xiàn)代史的分期問(wèn)題》，臺(tái)南：久洋出版社，1985年版第1頁(yè)。本研究基于研究主題，以市場(chǎng)參與的方式與程度為標(biāo)準(zhǔn)，梳理1985年以來(lái)的公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革過(guò)程，發(fā)現(xiàn)存在三個(gè)具有較為明顯差異的階段。

（一）1985-1993年：市場(chǎng)作為公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的外部影響因素

1985年頒布的《決定》提出要“堅(jiān)決實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”，“實(shí)行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則”，“學(xué)校逐步實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。據(jù)此，簡(jiǎn)政放權(quán)在兩個(gè)向度上進(jìn)行：一是中央政府朝向地方政府的政府內(nèi)部權(quán)力下放，二是地方政府朝向?qū)W校的舉辦者向辦學(xué)者放權(quán)。

在公立教育體系內(nèi)部簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，《決定》也提出，需要“通過(guò)改革來(lái)更好地調(diào)動(dòng)各級(jí)政府、廣大師生員工和社會(huì)各方面的積極性”，“地方要鼓勵(lì)和指導(dǎo)國(guó)營(yíng)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人辦學(xué)”。這些鼓勵(lì)社會(huì)和個(gè)人辦學(xué)的改革舉措，為民辦教育的發(fā)展提供了重要的政策支持。1987年國(guó)家教委頒布《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》，更進(jìn)一步對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)的具體制度安排做出了設(shè)計(jì)，給予民辦教育更翔實(shí)的制度保障。

這一階段的教育體制改革雖然沒有明確允許市場(chǎng)參與到公辦學(xué)校的辦學(xué)體制改革中來(lái)，但是政府注重辦學(xué)效率的價(jià)值選擇和民辦教育幾乎從無(wú)到有并且迅速發(fā)展的狀況，構(gòu)成了公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的外部環(huán)境因素，也使得部分對(duì)辦學(xué)有思考也有干勁的公辦學(xué)校辦學(xué)者、教育行政管理者和教育研究人員看到了市場(chǎng)力量的可能性。

（二）1993-2006年：市場(chǎng)直接參與公辦學(xué)校辦學(xué)的改制學(xué)校政策

1993年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）是改革開放后最高決策層有關(guān)教育改革的第二部文件?！毒V要》在延續(xù)1985年《決定》所體現(xiàn)的“效率優(yōu)先”的改革思路的基礎(chǔ)上，更進(jìn)一步提出要“初步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制、科技體制改革相適應(yīng)的教育新體制”的改革目標(biāo)，并提出“運(yùn)用金融、信貸手段，融通教育資金”等一系列市場(chǎng)化的舉措?！毒V要》首次對(duì)教育與市場(chǎng)的關(guān)系進(jìn)行了正式表態(tài)，并且給予了充分肯定，為公辦學(xué)校利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行辦學(xué)體制改革提供了政策依據(jù)。在政策導(dǎo)向下，改革的先行者們自發(fā)進(jìn)行公辦學(xué)校的辦學(xué)體制改革，以市場(chǎng)的資源配置方式和管理方式運(yùn)營(yíng)公辦學(xué)校，創(chuàng)新出了一系列在不同程度上將公辦學(xué)校與市場(chǎng)聯(lián)系在一起的改制學(xué)校。①勞凱聲：《回眸與前瞻：我國(guó)教育體制改革30年概觀》，《教育學(xué)報(bào)》2015年第5期，第3-12頁(yè)。1994年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于〈中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見》指出：“企事業(yè)單位和其他社會(huì)力量可按國(guó)家的法律多渠道、多形式辦學(xué)，有條件的地方，也可實(shí)行民辦公助、公辦民助等形式?！敝链?，政策層面正式允許市場(chǎng)力量加入到公辦學(xué)校的辦學(xué)體制改革中來(lái)。此后還有若干重要政策多次肯定了公辦民助等類型的改制學(xué)校：1996年《全國(guó)教育事業(yè)“九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》提出“現(xiàn)有公辦學(xué)校在條件具備時(shí)，也可以酌情轉(zhuǎn)為‘公辦民助’學(xué)?；颉褶k公助’學(xué)?！?；1997年《國(guó)家教委關(guān)于規(guī)范當(dāng)前義務(wù)教育階段辦學(xué)行為的若干原則意見》指出，在“保證教育資源的充分利用，保證國(guó)有資產(chǎn)不流失”的前提下，“各地在義務(wù)教育階段辦學(xué)體制改革中，可依實(shí)際情況實(shí)行公辦民助、民辦公助、社會(huì)參與、舉辦民辦學(xué)校等多種形式”。由于利用市場(chǎng)力量的辦學(xué)體制改革能夠給學(xué)校帶來(lái)直接的經(jīng)濟(jì)效益，因此在短時(shí)間內(nèi)迅速鋪開。以產(chǎn)權(quán)為劃分標(biāo)準(zhǔn)，改制學(xué)校主要有三大類型：一是產(chǎn)權(quán)不變，仍屬于公辦學(xué)校，但按民營(yíng)機(jī)制運(yùn)行，即所謂的“公辦民助”、“國(guó)有民營(yíng)”、“國(guó)有民辦”。二是有償或無(wú)償?shù)剡M(jìn)行不同程度的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，變公辦體制為民辦體制。三是新建合作型學(xué)校，引入社會(huì)力量，以承辦或股份制方式與政府合作辦學(xué)，變公辦體制為混合體制。②汪明：《公辦中小學(xué)辦學(xué)體制改革問(wèn)題的探討》，《教育研究》2005年第8期，第26-31頁(yè)。

2002年《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》對(duì)公辦學(xué)校舉辦的民辦學(xué)校提出了“應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立的法人資格，具有與公辦學(xué)校相分離的校園和基本教育教學(xué)設(shè)施，實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，獨(dú)立招生，獨(dú)立頒發(fā)學(xué)業(yè)證書”的“四獨(dú)立”要求。這一規(guī)定表明，決策者開始重視改制學(xué)校的辦學(xué)規(guī)范和國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)。2005年底，國(guó)家發(fā)改委和教育部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于做好清理整頓改制學(xué)校收費(fèi)準(zhǔn)備工作的通知》，指出“一些地方在進(jìn)行公辦中小學(xué)體制改革試點(diǎn)過(guò)程中，存在辦學(xué)性質(zhì)不清、改制行為不規(guī)范、收費(fèi)過(guò)高等問(wèn)題，甚至簡(jiǎn)單地出售、轉(zhuǎn)讓公辦學(xué)校，偏離了教育宗旨和辦學(xué)體制改革方向，在社會(huì)上產(chǎn)生了很大的負(fù)面影響，廣大群眾反映強(qiáng)烈”，需要“做好中小學(xué)改制學(xué)校及其收費(fèi)的清理整頓工作”，“從2006年1月1日起，各地全面停止審批新的改制學(xué)校，并對(duì)改制學(xué)校的有關(guān)情況進(jìn)行全面調(diào)查”。這一政策的出臺(tái)，標(biāo)志著改制學(xué)校政策由肯定向否定的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)向。教育部等七部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于2006年治理教育亂收費(fèi)工作的實(shí)施意見》再次重申“對(duì)以改制為名亂收費(fèi)的學(xué)校進(jìn)行全面清理”，將改制學(xué)校的定位從“教育體制改革的一部分”轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃I(lǐng)域清理整頓“亂收費(fèi)”的重點(diǎn)。2006年，新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第二十二條第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府及其教育行政部門不得以任何名義改變或者變相改變公辦學(xué)校的性質(zhì)?！敝链耍瑥?993年開始的義務(wù)教育階段公辦學(xué)校改制宣告結(jié)束。做為尾聲，2008年《教育部關(guān)于進(jìn)一步做好義務(wù)教育階段改制學(xué)校清理規(guī)范工作的幾點(diǎn)意見》下達(dá)了于當(dāng)年停辦改制學(xué)校的“最后通牒”。據(jù)此，各地已有的改制學(xué)校紛紛進(jìn)行辦學(xué)體制的再次選擇，在公辦和民辦兩個(gè)身份中擇一從之。

（三）2006年至今：傾向構(gòu)建明確市場(chǎng)參與限度與方式的公辦學(xué)校現(xiàn)代學(xué)校制度

2006年新《義務(wù)教育法》第二十二條第一款規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府及其教育行政部門應(yīng)當(dāng)促進(jìn)學(xué)校均衡發(fā)展，縮小學(xué)校之間辦學(xué)條件的差距，不得將學(xué)校分為重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校。學(xué)校不得分設(shè)重點(diǎn)班和非重點(diǎn)班?！睆拇艘?guī)定來(lái)看，政府辦學(xué)的價(jià)值選擇從過(guò)去二十年間所重視的效率優(yōu)先轉(zhuǎn)變?yōu)橹铝τ诖龠M(jìn)教育平等。然而，公辦學(xué)校辦學(xué)體制方面存在的種種弊病并沒有因?yàn)榻型８闹茖W(xué)校和開始重視學(xué)校均衡而得到解決。在關(guān)閉了改制學(xué)校這種公私合作的渠道之后，公辦學(xué)校仍然不得不繼續(xù)探索優(yōu)化辦學(xué)體制的途徑。

2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》第十三章要求“建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度”，并于第四十一條中就“完善中小學(xué)學(xué)校管理制度”做出了框架性安排；第十四章“辦學(xué)體制改革”中，第四十二條“深化辦學(xué)體制改革”要求“堅(jiān)持教育公益性原則，健全政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、辦學(xué)主體多元、辦學(xué)形式多樣、充滿生機(jī)活力的辦學(xué)體制……各地可從實(shí)際出發(fā)，開展公辦學(xué)校聯(lián)合辦學(xué)、委托管理等試驗(yàn)，探索多種形式，提高辦學(xué)水平。改進(jìn)非義務(wù)教育公共服務(wù)提供方式，完善優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)，引導(dǎo)社會(huì)資金以多種方式進(jìn)入教育領(lǐng)域”。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》重申“大力促進(jìn)教育公平”，并且提出“深化教育領(lǐng)域綜合改革”、“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離”和“完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”的改革思路。2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》提出，要“通過(guò)獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、租賃等途徑，采取特許經(jīng)營(yíng)、公建民營(yíng)、民辦公助等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與教育”，“各級(jí)政府逐步擴(kuò)大教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化等政府購(gòu)買服務(wù)范圍，各類經(jīng)營(yíng)主體平等參與”，“建立健全政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制”。2015年教育部發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》再次提出“推進(jìn)管辦評(píng)分離，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系”。

分析上述政策，當(dāng)前階段的公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革政策主要著力于兩個(gè)方面：在學(xué)校內(nèi)部，構(gòu)建利于學(xué)校自主發(fā)展的自組織機(jī)制；在學(xué)校外部，整理政府、市場(chǎng)與社會(huì)三方面力量在辦學(xué)中的職能與互動(dòng)關(guān)系，建立并完善學(xué)校均衡發(fā)展的外部環(huán)境。換言之，即傾向構(gòu)建“適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的基本要求，以完善的學(xué)校法人制度為基礎(chǔ)，以現(xiàn)代教育觀念為指導(dǎo)，學(xué)校依法自主、民主管理，能夠促進(jìn)學(xué)生、教職工、學(xué)校、學(xué)校所在社區(qū)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展”的現(xiàn)代學(xué)校制度。①“基礎(chǔ)教育階段現(xiàn)代學(xué)校制度的理論與實(shí)踐研究”總課題組：《關(guān)于現(xiàn)代學(xué)校制度的含義、特征、體系的初步認(rèn)識(shí)》，《人民教育》2004年第17期，第2-7頁(yè)。在此過(guò)程中，市場(chǎng)并未因?yàn)楦闹茖W(xué)校的取消而被徹底否認(rèn)，其作用體現(xiàn)在三個(gè)層面上：其一，作為公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的外部環(huán)境；其二，等價(jià)交換、公平競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)權(quán)獨(dú)立明晰等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則深刻地滲入到整個(gè)體制改革的肌理，成為公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的目標(biāo)或基本原則；其三，在各種形式的政府和社會(huì)資本合作中，市場(chǎng)力量不同程度地直接參與到辦學(xué)過(guò)程中，成為公辦學(xué)校辦學(xué)體制的直接組成部分。

三、公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革中市場(chǎng)參與的制度邏輯

三十余年的公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革中，市場(chǎng)的參與程度與方式不斷變化。從歷史制度主義的制度生成理論來(lái)看，這種變化是在與社會(huì)結(jié)構(gòu)框架中的其他因素的彼此制約和互動(dòng)影響中逐步確立并變遷演進(jìn)的；從制度變遷角度來(lái)看，由于路徑依賴和關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)的存在，制度變遷以非勻速的方式進(jìn)展，表現(xiàn)出階段性特征。

（一）市場(chǎng)參與的制度生成邏輯：面向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)變革及相應(yīng)變化

從歷史制度主義的三層次制度生成理論來(lái)看，面向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)變革及其引起的社會(huì)變量與個(gè)體行為模式變化，是公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革中市場(chǎng)參與制度生成的結(jié)構(gòu)性影響因素。

從“背景-制度”邏輯來(lái)看，推動(dòng)公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革乃至中國(guó)教育整體改革發(fā)展的一個(gè)重要制度背景是自1978年開始的改革開放及其后的經(jīng)濟(jì)政治體制改革。這一變革中，隨著社會(huì)資源配置模式的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變、社會(huì)權(quán)力重心的下移和分散，原本所有社會(huì)組織和個(gè)體全然依附或隸屬于國(guó)家的“主體一元化”社會(huì)結(jié)構(gòu)開始向多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。特別是在1992年鄧小平南巡講話后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)軌，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革更加迅速。原本單一由政府辦學(xué)的體制不再適應(yīng)新的社會(huì)結(jié)構(gòu)。在其他社會(huì)領(lǐng)域煥發(fā)了巨大活力的市場(chǎng)力量順理成章地介入，成為辦學(xué)主體，并與政府辦學(xué)相互聯(lián)系并彼此影響。

從“制度-變量”邏輯來(lái)看，經(jīng)濟(jì)因素、觀念意識(shí)與利益關(guān)系等多元政治變量及其排序構(gòu)成了推動(dòng)公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革中市場(chǎng)參與水平變化的“變量”結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)因素方面，20世紀(jì)八九十年代開始進(jìn)行公辦學(xué)校改制的直接動(dòng)因在于政府辦學(xué)規(guī)模和教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，無(wú)法滿足當(dāng)時(shí)中小學(xué)入學(xué)高峰期對(duì)教育資源的需求，故而轉(zhuǎn)向市場(chǎng)尋求資源。①徐建華：《深化公辦改制學(xué)校辦學(xué)體制改革的策略選擇》，《教育發(fā)展研究》2010年第17期，第13-19頁(yè)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和教育財(cái)政投入的不斷增加，2006年后取消改制學(xué)校，教育經(jīng)費(fèi)不再捉襟見肘，因此有“底氣”以取消改制政策的方式來(lái)解決問(wèn)題。觀念方面，改革過(guò)程中，民主、法治、自由等觀念和個(gè)體的權(quán)利意識(shí)逐步啟蒙，為辦學(xué)體制改革的發(fā)展提供了價(jià)值基礎(chǔ)。同時(shí)，席卷全球的市場(chǎng)化、民營(yíng)化教育改革共識(shí)及其理論發(fā)展也深刻影響了我國(guó)的辦學(xué)體制改革。利益關(guān)系方面，市場(chǎng)力量介入公辦學(xué)校辦學(xué)的過(guò)程中，政府致力于發(fā)展公共教育，釋放辦學(xué)活力；進(jìn)行改革的公辦學(xué)校，有自身組織發(fā)展的利益需求；參與公辦學(xué)校辦學(xué)的市場(chǎng)力量，有資本的尋利性追求；個(gè)體在辦學(xué)體制改革過(guò)程中，受個(gè)體教育理想與辦學(xué)理念的影響，有時(shí)也有個(gè)人事業(yè)發(fā)展或經(jīng)濟(jì)利益等因素的考量。

從“制度-行為”邏輯來(lái)看，辦學(xué)體制的政策規(guī)定與辦學(xué)行為之間互動(dòng)推動(dòng)著制度的變遷。一方面，政策與制度規(guī)定能夠“塑造人們的思想、態(tài)度乃至偏好”。②張海清：《制度如何型塑政策？ ——基于歷史制度主義的視角》，《中國(guó)行政管理》2013年第6期，第55-59頁(yè)。允許市場(chǎng)力量參與到公辦學(xué)校辦學(xué)中來(lái)的政策規(guī)定，為市場(chǎng)的介入提供了合法的行動(dòng)空間，也改變了人們的認(rèn)識(shí)和期望，促進(jìn)了民間力量積極參與到學(xué)校改制或PPP 模式的辦學(xué)改革中來(lái)。另一方面，辦學(xué)者及其他市場(chǎng)投資者的行為反過(guò)來(lái)也會(huì)促進(jìn)政策的執(zhí)行乃至變遷。如改制學(xué)校政策實(shí)施之初，行動(dòng)者的辦學(xué)行為極大地提高了辦學(xué)效率而為政策所支持鼓勵(lì)。到了后期，則由于實(shí)踐中頻繁出現(xiàn)亂象而最終為政府決策者所否定。再如各種PPP 模式，由于相應(yīng)的改革試點(diǎn)表明其在產(chǎn)權(quán)明確、合約清晰的前提下能夠較好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的正向調(diào)節(jié)作用并且關(guān)閉尋租空間，而在當(dāng)前獲得一定程度的政策支持。

（二）市場(chǎng)參與的制度變遷邏輯：路徑依賴與關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)共同作用

1.對(duì)原有制度與政策的路徑依賴是市場(chǎng)參與漸進(jìn)變遷中的制約力量

三十余年公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革過(guò)程中，從積極歡迎市場(chǎng)力量到禁止義務(wù)教育階段改制學(xué)校，再到鼓勵(lì)政府與社會(huì)資本在權(quán)利義務(wù)清晰的前提下合作辦學(xué)，市場(chǎng)與政府的關(guān)系經(jīng)歷了一次“親疏”間的往復(fù)，日趨成熟。從歷史制度主義的視角來(lái)看，市場(chǎng)參與以螺旋式的樣態(tài)漸進(jìn)變遷，重要的原因是：由于學(xué)習(xí)效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期和所形成的非正式制度，變更路徑的成本日益增高而沿襲舊路徑的報(bào)酬收益遞增，一旦選擇了某種路徑就很難改變，即出現(xiàn)了路徑依賴。①李秀峰：《制度的持續(xù)性特征及約束功能——對(duì)歷史制度主義公共政策研究框架的探索》，《中國(guó)行政管理》2013年第10期，第77-82頁(yè)。

其一，學(xué)習(xí)效應(yīng)。公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革中引入民間力量和市場(chǎng)機(jī)制，并非中國(guó)的首創(chuàng)，而是20世紀(jì)七八十年代以來(lái)世界范圍的公共教育重建運(yùn)動(dòng)的共同主題。美國(guó)的特許學(xué)校、教育券、政府購(gòu)買教育服務(wù)，英國(guó)的公立自治學(xué)校、特色學(xué)校，法國(guó)的協(xié)議學(xué)校，等等，在全球范圍內(nèi)具有影響力的改革措施，都在不同程度上運(yùn)用了市場(chǎng)力量。全球化的趨勢(shì)使得中國(guó)的辦學(xué)體制改革不斷審慎地參考這些典型的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。

其二，適應(yīng)性預(yù)期。行動(dòng)者往往習(xí)慣從舊有的制度要素中尋求行為指導(dǎo)。因此，一項(xiàng)制度構(gòu)建后，當(dāng)多數(shù)行動(dòng)者都認(rèn)同該制度的規(guī)定并采取相應(yīng)行為模式時(shí)，該制度將進(jìn)一步被強(qiáng)化。自1949年以來(lái)公有公辦、大包大攬、封閉集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)教育領(lǐng)域的影響強(qiáng)大而頑固，因此當(dāng)改制學(xué)校運(yùn)行中出現(xiàn)了與改革預(yù)期不符的問(wèn)題時(shí)，習(xí)慣于計(jì)劃調(diào)控的決策者選擇了較為容易的舊路徑。即以“非公即私”的邏輯否決改制政策，清退公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革中的市場(chǎng)力量。然而，自1985年以來(lái)的市場(chǎng)化、民營(yíng)化改革使得市場(chǎng)力量也成了教育領(lǐng)域的重要參與者，1993年后更進(jìn)一步進(jìn)入到公辦學(xué)校的改革中來(lái)，因此享受到改制為學(xué)校發(fā)展帶來(lái)的實(shí)質(zhì)性益處的辦學(xué)者和管理者也認(rèn)可市場(chǎng)的力量，從而在改制學(xué)校政策終結(jié)后，公辦學(xué)校的辦學(xué)體制改革仍然對(duì)市場(chǎng)寄予希望，期待重構(gòu)政府、學(xué)校與社會(huì)之間的新型關(guān)系。

其三，非正式制度。以改制學(xué)校為實(shí)現(xiàn)方式的市場(chǎng)參與之所以沒能延續(xù)下來(lái)，原因在于部分改制學(xué)校在制度創(chuàng)新的過(guò)程中，出現(xiàn)了“辦學(xué)性質(zhì)不清、改制行為不規(guī)范、收費(fèi)過(guò)高等問(wèn)題，甚至簡(jiǎn)單地出售、轉(zhuǎn)讓公辦學(xué)?！钡葒?yán)重侵蝕教育公益的情況。這種情況不為正式制度所允許，但不能簡(jiǎn)單歸咎于市場(chǎng)。原因在于，傳統(tǒng)的一元化社會(huì)結(jié)構(gòu)和計(jì)劃調(diào)控體制具有強(qiáng)大的慣性，這種體制下政府對(duì)辦學(xué)干預(yù)較多且缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)意識(shí)，因此在計(jì)劃與市場(chǎng)雙重調(diào)節(jié)之下的辦學(xué)體制存在一定的尋租空間，并產(chǎn)生了使亂象得以發(fā)生的非正式規(guī)則。

2.不同階段對(duì)教育公益性的訴求變化導(dǎo)致了政策急劇變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革中的市場(chǎng)參與制度，不僅存在漸進(jìn)變遷，還存在導(dǎo)致政策快速變化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：2005年《關(guān)于做好清理整頓改制學(xué)校收費(fèi)準(zhǔn)備工作的通知》發(fā)布后開始清理整頓改制學(xué)校，意味著對(duì)市場(chǎng)力量的態(tài)度從積極接納快速轉(zhuǎn)變?yōu)橛兴Ａ簟?/p>

關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的背后存在各方利益沖突。我國(guó)的辦學(xué)體制改革從發(fā)端開始就以補(bǔ)充教育資源不足的經(jīng)濟(jì)沖動(dòng)為主導(dǎo)動(dòng)機(jī)，因此部分改制學(xué)校具有較強(qiáng)的功利性，以資本效益最大化為重要目標(biāo)。同時(shí)，由于改制學(xué)校能夠同時(shí)利用政府辦學(xué)和市場(chǎng)機(jī)制雙方面的便利，且改制中缺乏充分的監(jiān)管機(jī)制和產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制，改制學(xué)校辦學(xué)過(guò)程中存在法律地位問(wèn)題、學(xué)校間平等競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題、資源配置問(wèn)題、國(guó)有資產(chǎn)管理問(wèn)題和相應(yīng)的擇校行為所帶來(lái)的教育平等問(wèn)題。②汪明：《公辦中小學(xué)辦學(xué)體制改革問(wèn)題的探討》，《教育研究》2005年第8期，第26-31頁(yè)。在系列問(wèn)題中，學(xué)校間不公平競(jìng)爭(zhēng)和高收費(fèi)兩大問(wèn)題因?yàn)橐鹆嗣褶k學(xué)校辦學(xué)者和適齡學(xué)生家長(zhǎng)的強(qiáng)烈意見而最為突出，并進(jìn)而引發(fā)了強(qiáng)烈的公共關(guān)注。2004年，全國(guó)政協(xié)委員、知名教育學(xué)者朱永新教授提出“停止名校辦民?！碧岚?。③佚名：《全國(guó)政協(xié)常委朱永新提案：停止“名校辦民校”》，《環(huán)境教育》2004年第3期，第34頁(yè)。2005年5月16日，中央電視臺(tái)《焦點(diǎn)訪談》節(jié)目也關(guān)注了“名校辦民?！爆F(xiàn)象，指其嚴(yán)重干擾了優(yōu)質(zhì)公共教育資源的公平分配。在政協(xié)民主監(jiān)督和媒體力量的重點(diǎn)關(guān)注后，政策在當(dāng)年年底出現(xiàn)轉(zhuǎn)向。

利益沖突并非政策轉(zhuǎn)向的充分條件，因?yàn)樵谫Y源有限的情況下，任何一種分配方式都必然帶來(lái)一定的利益沖突。教育政策變化的決定因素是，決策者對(duì)教育公益的不同認(rèn)識(shí)和相應(yīng)的價(jià)值排序變化。在履行提供教育公共服務(wù)職能的過(guò)程中，基于“窮國(guó)辦大教育”的現(xiàn)實(shí)，政府必須在兩種情形中進(jìn)行選擇：其一是效率優(yōu)先，即集中有限的教育資源辦少量的優(yōu)質(zhì)教育；其二是平等優(yōu)先，即盡可能地分散教育資源辦均衡教育。①周彬：《論基礎(chǔ)教育辦學(xué)體制改革中的政策選擇》，《國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第3期，第3-8頁(yè)。二者之間如何取舍，取決于教育發(fā)展不同階段的具體需求和決策者的不同認(rèn)識(shí)。改制學(xué)校政策的轉(zhuǎn)向，正體現(xiàn)了從效率優(yōu)先到平等優(yōu)先的價(jià)值取向變化：改制前期，在政府辦學(xué)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺的情況下，為提升辦學(xué)效率，積極引入市場(chǎng)力量，創(chuàng)新辦學(xué)體制；改制后期，由于經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展和百姓對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源均衡的呼聲日益高漲，特別是在突出的利益沖突推動(dòng)之下，決策者的價(jià)值排序更加側(cè)重教育平等，于是選擇取消改制，重新進(jìn)行教育資源的均衡分配。

四、公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革中市場(chǎng)參與的趨勢(shì)分析

三十余年公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的過(guò)程中，在外部的制度結(jié)構(gòu)變化和內(nèi)部的教育需求及關(guān)系變化之中，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)的公辦學(xué)校探索著本土特色的辦學(xué)體制創(chuàng)新。在此過(guò)程中，市場(chǎng)力量參與進(jìn)來(lái)，在由政府主導(dǎo)的制度空間內(nèi)發(fā)揮其影響力與創(chuàng)造性，共同影響著公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的發(fā)展變遷。在社會(huì)轉(zhuǎn)型和教育發(fā)展都能夠相對(duì)平穩(wěn)有序的前提下，以市場(chǎng)參與公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的歷史為基礎(chǔ)，以歷史制度主義的制度生成理論和制度變遷理論為工具，或可對(duì)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)做出合理分析。

首先，市場(chǎng)力量是公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革難以回避的影響者。歷史制度主義強(qiáng)調(diào)，制度生成與變遷往往發(fā)生于既有制度本身所設(shè)定的制度結(jié)構(gòu)及其影響力之下。從社會(huì)制度背景來(lái)看，在當(dāng)下和可以預(yù)見的未來(lái)，我們?nèi)詫?jiān)持建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，并積極進(jìn)行與之相適應(yīng)的政治體制改革。從變量來(lái)看，公辦學(xué)校傳統(tǒng)辦學(xué)體制存在僵化、低效的問(wèn)題并嚴(yán)重強(qiáng)化了公共教育的同一性，已不再適應(yīng)公眾日益強(qiáng)烈的對(duì)于個(gè)性化的優(yōu)質(zhì)教育的需求。②勞凱聲：《教育體制改革與改革倫理問(wèn)題》，《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2011年第4期，第1-16頁(yè)。同時(shí)，三十余年的體制改革，已經(jīng)使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的某些理念、規(guī)則和措施深刻地滲入到我國(guó)基礎(chǔ)教育階段辦學(xué)活動(dòng)的方方面面，來(lái)自市場(chǎng)的資本也以不同形式參與到了辦學(xué)活動(dòng)中來(lái)。從辦學(xué)體制改革的已有行動(dòng)來(lái)看，在改制學(xué)校終結(jié)之后出現(xiàn)的辦學(xué)體制新形式，大多仍然受到市場(chǎng)力量的影響：在政府外購(gòu)教育服務(wù)和公私合作學(xué)校等PPP 模式中，市場(chǎng)力量不同程度地直接參與了辦學(xué)活動(dòng)；在公立教育集團(tuán)、學(xué)區(qū)制、名校辦分校、學(xué)校聯(lián)盟等等公辦學(xué)校之間成立“跨學(xué)校組織”的聯(lián)合辦學(xué)中，明確契約、明晰產(chǎn)權(quán)、公平競(jìng)爭(zhēng)、重視問(wèn)責(zé)等市場(chǎng)機(jī)制的基本規(guī)則成為這些體制創(chuàng)新得以成功實(shí)現(xiàn)并發(fā)揮積極作用的重要制度基礎(chǔ)。由此，于當(dāng)前及未來(lái)的公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革而言，市場(chǎng)力量的影響乃至直接參與，有著深刻的結(jié)構(gòu)邏輯，無(wú)法輕易言棄。相比討論是否允許市場(chǎng)力量參與公辦學(xué)校辦學(xué)而言，更積極也更現(xiàn)實(shí)的改革思路是：探索如何在堅(jiān)守公辦學(xué)校公益性的前提下充分發(fā)揮市場(chǎng)力量的裨益。當(dāng)前階段“鼓勵(lì)社會(huì)資本參與教育”、“建立健全政府和社會(huì)資本合作”的政策導(dǎo)向即是對(duì)這一現(xiàn)實(shí)趨勢(shì)的客觀尊重。

其次，市場(chǎng)參與公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革的路徑仍將由政府和市場(chǎng)上下互動(dòng)耦合而成，并非簡(jiǎn)單的自上而下或自下而上。正如改制學(xué)校的政策過(guò)程所顯示的，政府是辦學(xué)體制改革的發(fā)起者，但是政府無(wú)法完全預(yù)測(cè)和掌控改革的全部進(jìn)程。市場(chǎng)力量參與進(jìn)來(lái)之后，雖然其行動(dòng)空間與方式要受到政府政策的約束與規(guī)制，但是作為有自身利益訴求的重要行動(dòng)者，市場(chǎng)和政府、學(xué)校彼此互動(dòng)，同時(shí)也影響著家長(zhǎng)、學(xué)生、教師等公共教育中的核心參與者，并受到更廣闊范圍的社會(huì)公眾的關(guān)注與監(jiān)督。從而，通常情況下，市場(chǎng)在公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革中的參與情況并不由某方面單獨(dú)決定，而是在制度結(jié)構(gòu)所提供的行動(dòng)空間中，在政府與市場(chǎng)互動(dòng)耦合而成的路徑上，遵循路徑依賴的原則漸進(jìn)發(fā)展變遷。政府大可不必因?yàn)槭袌?chǎng)參與公辦學(xué)校的改革曾出現(xiàn)過(guò)挫折而裹足不前，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到這是制度變遷中的正?，F(xiàn)象，從而在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上完善相應(yīng)制度設(shè)計(jì)，尋求與市場(chǎng)力量的合作共贏。

再次，要充分發(fā)揮市場(chǎng)參與的積極作用，需要有意識(shí)地打破路徑依賴，積極把握下一次關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，合理確立市場(chǎng)地位與行為邊界。就目前發(fā)展而言，市場(chǎng)在公辦學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)中的地位尚未明確，其介入程度、合作方式、權(quán)利范圍與行為限度也還有待進(jìn)一步落實(shí)。從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，制度結(jié)構(gòu)的模糊與不確定往往使得市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法充分發(fā)揮其積極作用并可能伴生尋租問(wèn)題，但傳統(tǒng)“非公即私”的二元對(duì)立邏輯亦沒有助益。因此需要打破對(duì)“非公即私”和“模糊行事”的路徑依賴，合理確立市場(chǎng)地位與行為邊界。如前文所分析的，如何確立市場(chǎng)的地位，與政府對(duì)教育公益性的理解及相應(yīng)的政府在公共教育中的角色定位密切相關(guān)。在未來(lái)的教育改革中，政府對(duì)教育公益的認(rèn)識(shí)是側(cè)重于經(jīng)濟(jì)話語(yǔ)下的效率還是價(jià)值追求上的平等？ 是平均主義的平等，還是注重個(gè)體學(xué)習(xí)者差異性需求的自由平等？ 相應(yīng)地，在辦學(xué)過(guò)程中，政府角色是參與還是旁觀？ 是掌舵還是劃槳？ 這一系列問(wèn)題的答案在當(dāng)前具有一定的不確定性，既取決于當(dāng)下及未來(lái)公共教育發(fā)展乃至社會(huì)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，也需要決策者積極把握關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行合宜的價(jià)值選擇與制度設(shè)計(jì)。