公益性視野下的公辦學(xué)校定位問(wèn)題

勞凱聲

通過(guò)市場(chǎng)途徑向社會(huì)提供教育產(chǎn)品，這是20世紀(jì)90年代我國(guó)教育改革出現(xiàn)的一種新動(dòng)向。不僅是民間力量在利用市場(chǎng)機(jī)制舉辦學(xué)校，公辦學(xué)校也在嘗試?yán)檬袌?chǎng)機(jī)制來(lái)改革傳統(tǒng)的國(guó)家壟斷的辦學(xué)體制，創(chuàng)造出許多新的、利用市場(chǎng)機(jī)制的公辦學(xué)校運(yùn)行模式。然而公辦學(xué)校一旦通過(guò)市場(chǎng)向社會(huì)提供教育產(chǎn)品，則教育產(chǎn)品就有可能具有營(yíng)利的性質(zhì)，公辦學(xué)校就有可能出現(xiàn)公器私用的現(xiàn)象，公辦學(xué)校的性質(zhì)及其地位也會(huì)發(fā)生動(dòng)搖。公辦學(xué)校的定位問(wèn)題就是由此產(chǎn)生的。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公辦學(xué)校的一次新的社會(huì)定位，如何理解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公辦學(xué)校的公益性質(zhì)則是公辦學(xué)校定位的一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題。

一、公辦學(xué)校不同于民辦學(xué)校

在我國(guó)，不同性質(zhì)的社會(huì)組織可以根據(jù)兩種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歸類(lèi)。

第一種是按行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)歸類(lèi)。由國(guó)家設(shè)置、公共財(cái)政維持的、為不特定人群服務(wù)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，一般稱(chēng)為事業(yè)單位。這類(lèi)社會(huì)組織所從事的行業(yè)一般為公益事業(yè)，比如教育、科研、文化、衛(wèi)生事業(yè)，因此事業(yè)單位亦即公益性機(jī)構(gòu)。這種定位的依據(jù)是《民法通則》，該法設(shè)立的法人制度將法人按行業(yè)分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體法人三類(lèi)。①《中華人民共和國(guó)民法通則》第三章。依據(jù)這一歸類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的學(xué)校教育機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)一直都被定位為事業(yè)單位。1995年《中華人民共和國(guó)教育法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《教育法》）第三十一條關(guān)于學(xué)校法人的規(guī)定，就是沿用了《民法通則》的這一分類(lèi)方法。1998年10月25日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，事業(yè)單位是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于事業(yè)單位都是由國(guó)家根據(jù)需要設(shè)置，向社會(huì)提供的都是公共物品或服務(wù)，因此可以順理成章地把事業(yè)單位劃歸為公益性機(jī)構(gòu)。

第二種歸類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)是營(yíng)利與否。營(yíng)利性機(jī)構(gòu)歸為營(yíng)利性社會(huì)組織，而非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)則歸為公益性社會(huì)組織。1995年的《教育法》雖然規(guī)定了教育的公益性質(zhì)，但這一規(guī)定的指向并不清楚。該法第八條規(guī)定“教育必須符合國(guó)家和社會(huì)的公共利益”，這里使用了一個(gè)籠統(tǒng)的概念即“教育”，結(jié)果公益性成了一個(gè)包括公辦學(xué)校、民辦學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)在內(nèi)的全稱(chēng)概念。這樣一種理解邏輯地導(dǎo)出了該法第二十五條有關(guān)“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”的規(guī)定。但從20世紀(jì)90年代以來(lái)出現(xiàn)了一類(lèi)新的事業(yè)單位，即民辦事業(yè)單位，這類(lèi)事業(yè)單位的舉辦主體是社會(huì)力量，經(jīng)費(fèi)來(lái)源于民間，從事的是公益性的教育事業(yè)，從而構(gòu)成一類(lèi)不同于以往的由國(guó)家設(shè)置的事業(yè)單位。民辦學(xué)校就是典型的民辦事業(yè)單位，由于這類(lèi)學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要不是來(lái)自于國(guó)家財(cái)政，而是依靠向?qū)W生收費(fèi)、社會(huì)各界的捐贈(zèng)以及其他經(jīng)營(yíng)性渠道獲得，因此市場(chǎng)機(jī)制就是這類(lèi)學(xué)校維持其運(yùn)轉(zhuǎn)的主要機(jī)制。在這種情況下把民辦學(xué)校與公辦學(xué)校等而同之，以營(yíng)利與否為唯一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷民辦學(xué)校是否具有公益性就會(huì)有很大的局限性，甚至制約民辦學(xué)校的發(fā)展空間。

然而民辦學(xué)校與公辦學(xué)校在公益性方面的不同在我國(guó)的政策和法律中并未得到反映，二者被等量齊觀(guān)，以要求公辦學(xué)校的公益性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)要求民辦學(xué)校，從而導(dǎo)致了教育管理上的混亂。如原國(guó)家教委早在1993年8月17號(hào)頒發(fā)的《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》第七條規(guī)定：“民辦高等學(xué)校不得以營(yíng)利為辦學(xué)宗旨”；1995年的《教育法》第二十五條規(guī)定：“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其它教育機(jī)構(gòu)。”由于現(xiàn)行法律并未把民辦學(xué)校與公辦學(xué)校區(qū)分開(kāi)來(lái)，更兼《教育法》所具有的基本法律性質(zhì)，因此給后來(lái)的《民辦教育促進(jìn)法》的立法工作帶來(lái)了極大的負(fù)面影響。例如該法第三條規(guī)定的民辦教育事業(yè)屬于“公益性事業(yè)”的依據(jù)就是《教育法》。我國(guó)法律反復(fù)強(qiáng)調(diào)舉辦民辦學(xué)校不得以營(yíng)利為目的的規(guī)定所帶來(lái)的實(shí)際影響是扭曲了民辦學(xué)校的性質(zhì)，混淆了民辦學(xué)校與公辦學(xué)校在運(yùn)行機(jī)制上的區(qū)別，其結(jié)果不僅引起法理上的混亂，而且由于強(qiáng)制性地把民辦學(xué)校機(jī)構(gòu)一律規(guī)定為非營(yíng)利的公益性機(jī)構(gòu)而極大地挫傷了社會(huì)力量的辦學(xué)積極性，也使教育公益性問(wèn)題變得愈加混亂和困頓。

應(yīng)該說(shuō)，與公辦學(xué)校公益性的法定性質(zhì)不同，民辦學(xué)校是否為公益性機(jī)構(gòu)，取決于民辦學(xué)校舉辦者的選擇。按現(xiàn)行法律的規(guī)定，舉辦者可以做出兩種不同的選擇。一是選擇舉辦公益性機(jī)構(gòu)，在國(guó)外這類(lèi)社會(huì)組織分別被定位為財(cái)團(tuán)法人、基金會(huì)法人或者捐贈(zèng)法人。在中國(guó)，這類(lèi)公益性的民辦學(xué)校被歸入“民辦非企業(yè)單位法人”。民政部1999年的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，民辦非企業(yè)單位是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的、從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。該條例列舉了民辦非企業(yè)單位所從事的行業(yè)，其中就包括了教育。二是選擇舉辦營(yíng)利性的教育機(jī)構(gòu)，這時(shí)這一機(jī)構(gòu)就不是民辦非企業(yè)單位法人了，而應(yīng)當(dāng)在工商管理部門(mén)登記注冊(cè)，在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)屬于企業(yè)法人。由于公辦學(xué)校和民辦學(xué)校在性質(zhì)上的差異性，因此公益性對(duì)于這兩類(lèi)不同的學(xué)校機(jī)構(gòu)而言顯然具有不同的法律上的規(guī)定性。對(duì)于公辦學(xué)校來(lái)說(shuō)，從成立之日起就具有的公益性決定了必須對(duì)公辦學(xué)校的行為作出某種必要的規(guī)限。各國(guó)通行的做法是在法律上或歸屬于捐贈(zèng)法人、財(cái)團(tuán)法人和公務(wù)法人，或不賦予法人資格，其目的都在于保證公辦學(xué)校辦學(xué)行為的公益性質(zhì)。由此可見(jiàn)，公辦學(xué)校的這種公益性是一種法定的、不由選擇的性質(zhì)；而民辦學(xué)校盡管也可以具有公益性，但這種公益性質(zhì)是由舉辦者自己選擇的，是舉辦者意思表示的產(chǎn)物，因此是一種意定的性質(zhì)。

對(duì)于民辦學(xué)校來(lái)說(shuō)，不僅公益性是一種意定的性質(zhì)，而且由于其辦學(xué)運(yùn)用了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的許多做法，因此其公益性的內(nèi)涵與公辦學(xué)校既有共性同時(shí)又存在著很大的區(qū)別。具體地說(shuō)，民辦學(xué)校的公益性是以市場(chǎng)的供求關(guān)系為其表現(xiàn)形式的，即學(xué)校的舉辦者通過(guò)某種市場(chǎng)化的方式來(lái)獲得社會(huì)的教育資源，以一種與政府途徑相平行的市場(chǎng)途徑向社會(huì)提供公益服務(wù)，滿(mǎn)足社會(huì)對(duì)教育的需求。即使是作為公益性機(jī)構(gòu)的民辦學(xué)校，其辦學(xué)行為一般都要利用市場(chǎng)途徑，因而或多或少具有營(yíng)利的性質(zhì)。為此這類(lèi)學(xué)校在利益分配上既應(yīng)保證不以營(yíng)利為目的，同時(shí)亦應(yīng)兼顧民辦學(xué)校舉辦者的利益，給予投入教育資源的人以一定的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，這是其與公辦學(xué)校的一個(gè)重要區(qū)別。人們對(duì)民辦學(xué)校一般并不以其營(yíng)利與否作為判斷其是否具有公益性的標(biāo)準(zhǔn)，而是看其所營(yíng)之利是否用于個(gè)人利益分配。對(duì)于公辦學(xué)校來(lái)說(shuō)，隨著社會(huì)對(duì)教育需求的增長(zhǎng)，舉辦公辦學(xué)校，向社會(huì)提供公共教育產(chǎn)品就是現(xiàn)代國(guó)家公共事務(wù)的一個(gè)重要組成部分。由于國(guó)家舉辦公辦學(xué)校的目的乃在于為不特定人群服務(wù)，因此在很長(zhǎng)時(shí)間里公辦學(xué)校的公益性不僅被理解為不得以公辦學(xué)校作為謀取私利的工具，而且進(jìn)一步被理解為公辦學(xué)校不得營(yíng)利，因此不得營(yíng)利就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代人們對(duì)于公辦學(xué)校公益性的基本判斷標(biāo)準(zhǔn)。在這種傳統(tǒng)認(rèn)知下，教育在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代曾是一項(xiàng)國(guó)家壟斷的事業(yè)，由國(guó)家承擔(dān)全部教育費(fèi)用，而與市場(chǎng)無(wú)涉。一個(gè)人在公辦學(xué)校接受教育不僅不用繳納學(xué)費(fèi)，而且在某些階段還享受生活補(bǔ)助。這是長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所形成的有關(guān)公辦學(xué)校及其公益性的基本看法，這一看法表明了公辦學(xué)校與市場(chǎng)的基本關(guān)系。然而正是這種傳統(tǒng)看法在20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始受到強(qiáng)烈沖擊，出現(xiàn)嚴(yán)重裂痕，導(dǎo)致了對(duì)公辦學(xué)校的一次新的社會(huì)定位。

教育體制改革給公辦學(xué)校帶來(lái)的變化是深刻的，在充分汲取國(guó)內(nèi)外有關(guān)公辦學(xué)校改革成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)的公辦學(xué)校改革正在探索一條能有效改造傳統(tǒng)學(xué)校教育體制，重構(gòu)政府與教育、政府與市場(chǎng)關(guān)系，能適應(yīng)公辦學(xué)校健康發(fā)展的改革新路。由于單純依賴(lài)政府一種渠道并不足以平衡社會(huì)對(duì)教育的供求關(guān)系，市場(chǎng)作為推進(jìn)教育制度改革的一種新動(dòng)力正在改造傳統(tǒng)公辦學(xué)校體制的運(yùn)行方式，政府與學(xué)校二者的關(guān)系正在向政府-學(xué)校-市場(chǎng)三者之間的關(guān)系轉(zhuǎn)變。學(xué)校中種種低效的、令人窒息的行政控制已逐步減少，一種既不同于傳統(tǒng)公辦學(xué)校，也不同于民辦學(xué)校的新型公辦學(xué)校正呼之欲出。

二、公辦學(xué)校不同于企業(yè)組織

公辦學(xué)校區(qū)別于企業(yè)的特點(diǎn)在于它是伴隨著現(xiàn)代教育的普及與發(fā)展而產(chǎn)生的。為了創(chuàng)造更好的條件，促進(jìn)教育的進(jìn)一步普及，使更多的人獲得受教育的機(jī)會(huì)，現(xiàn)代教育必須成為社會(huì)的公共事業(yè)，為此公辦學(xué)校必須區(qū)別于企業(yè)組織，體現(xiàn)社會(huì)的公共利益。二者的區(qū)別主要是：

1.設(shè)置目的不同

公辦學(xué)校設(shè)置的目的是提高民族素質(zhì)，關(guān)注的是如何為社會(huì)提供合格的人才；而企業(yè)則是以營(yíng)利為目的的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)單位，追求的是剩余價(jià)值的最大化。因此對(duì)企業(yè)可以直接以經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)來(lái)衡量其對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)，而對(duì)公辦學(xué)校則不能簡(jiǎn)單地以經(jīng)濟(jì)效益為價(jià)值判斷的標(biāo)準(zhǔn)。雖然公辦學(xué)校也要講經(jīng)濟(jì)效益，但這種經(jīng)濟(jì)效益主要不是指盈利，而是指由于提高了人的智力水平和勞動(dòng)能力，因而提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，為社會(huì)創(chuàng)造了更多的財(cái)富。

2.調(diào)節(jié)手段不同

政府對(duì)公辦學(xué)校的調(diào)節(jié)手段不同于企業(yè)。由于公辦學(xué)校屬公益性機(jī)構(gòu)，因此在自主辦學(xué)，實(shí)現(xiàn)其組織功能的同時(shí)，必須對(duì)其權(quán)能作出必要的限制。國(guó)家應(yīng)根據(jù)社會(huì)整體利益的需要，加強(qiáng)對(duì)學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的宏觀(guān)指導(dǎo)和管理。學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)在國(guó)家的監(jiān)督和控制下，在執(zhí)行國(guó)家有關(guān)法規(guī)、方針、政策的前提下享有辦學(xué)決策權(quán)、用人自主權(quán)、招生分配權(quán)、經(jīng)費(fèi)使用權(quán)、學(xué)校財(cái)產(chǎn)權(quán)等。盡管市場(chǎng)在一定范圍內(nèi)和一定程度上會(huì)對(duì)教育資源及人才資源的分配起某種調(diào)節(jié)作用，但教育有其自身的特點(diǎn)及運(yùn)行機(jī)制，不能簡(jiǎn)單地照搬市場(chǎng)機(jī)制作為教育運(yùn)行機(jī)制，以經(jīng)濟(jì)效益代替教育的綜合效益。而企業(yè)則不然，自主經(jīng)營(yíng)權(quán)是構(gòu)成企業(yè)的基本條件之一，否則就不能稱(chēng)之為企業(yè)。企業(yè)對(duì)國(guó)家授權(quán)其經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)及人員享有完全意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，從而能主動(dòng)地對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、投資安排、留用資金支配、產(chǎn)品和勞務(wù)定價(jià)以及企業(yè)內(nèi)部的勞動(dòng)、人事、工資分配等做出決策并組織實(shí)施。國(guó)家雖然也會(huì)用計(jì)劃的手段對(duì)企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)，進(jìn)行宏觀(guān)控制，但在大多數(shù)情況下是通過(guò)市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)的。

3.管理方式不同

公辦學(xué)校管理和企業(yè)管理的差異性表現(xiàn)在組織目標(biāo)、運(yùn)行方式、作用領(lǐng)域和結(jié)果等幾乎所有的方面。公辦學(xué)校的組織目標(biāo)是非營(yíng)利性的，是為了人才培養(yǎng)和知識(shí)創(chuàng)新；而企業(yè)的組織目標(biāo)則是營(yíng)利性的，是為了剩余價(jià)值的最大化。公辦學(xué)校作用的對(duì)象是人，而企業(yè)作用的對(duì)象是物。作用對(duì)象的不同導(dǎo)致公辦學(xué)校是以為社會(huì)培養(yǎng)人才為己任，為此注重以人為本，關(guān)注學(xué)生的全面發(fā)展；而企業(yè)雖也注重消費(fèi)者的需要，但其追求的終極目標(biāo)則是企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。公辦學(xué)校作為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，管理方式是非市場(chǎng)化的；企業(yè)作為營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，管理方式是市場(chǎng)化的。公辦學(xué)校的作用和影響主要體現(xiàn)在社會(huì)領(lǐng)域，而企業(yè)的作用和影響主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

4.經(jīng)費(fèi)來(lái)源不同

公辦學(xué)校的經(jīng)費(fèi)來(lái)源是多渠道的，其中主要部分來(lái)源于國(guó)家財(cái)政。國(guó)家出于公益性要求，以政府撥款的方式把國(guó)家財(cái)政收入中的一部分用于公辦學(xué)校的辦學(xué)之需，這種資金的使用盡管也有經(jīng)濟(jì)效率方面的要求，但與企業(yè)的資金來(lái)源不同，是不須償還的；而企業(yè)所需的直接用于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的部分資金是通過(guò)借貸方式獲得的，企業(yè)以這種資金為基礎(chǔ)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，經(jīng)過(guò)不斷地周轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)增值。企業(yè)通過(guò)貸款籌集到的資金是有償使用，而且是必須償還的。

5.產(chǎn)出不同

公辦學(xué)校是非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，而企業(yè)是營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，這一本質(zhì)特性決定了二者的產(chǎn)出是不同的。企業(yè)的產(chǎn)出是商品，為此企業(yè)必須追求效率最大化；而公辦學(xué)校的產(chǎn)出則是公共教育服務(wù)，因此除了應(yīng)追求教育的效率之外，更多地強(qiáng)調(diào)把教育公平作為首要的選擇。

以上是公辦學(xué)校與企業(yè)的不同之處。2015年的《教育法》修正案已刪除了該法原第二十五條的規(guī)定，即“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”。但這并不意味著公辦學(xué)校與企業(yè)組織不再有區(qū)別，公辦學(xué)校仍應(yīng)端正辦學(xué)方向，杜絕謀取私利?！督逃ā沸拚副砻?，劃分公辦學(xué)校與企業(yè)組織的標(biāo)準(zhǔn)主要不在于學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)是否營(yíng)利，而在于將辦學(xué)和其他經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)所獲之利用于何處。凡是用于學(xué)校建設(shè)和發(fā)展，用于彌補(bǔ)自身辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足的，不屬于以營(yíng)利為目的。反之，將其收益歸舉辦者所有，或在舉辦者中進(jìn)行利益分配的，則屬于以營(yíng)利為目的。因此，公辦學(xué)校不得以營(yíng)利為辦學(xué)宗旨獲取不正當(dāng)?shù)氖找?，不得?duì)公辦學(xué)校所獲收益進(jìn)行分配。公辦學(xué)校通過(guò)合法途徑獲取的正當(dāng)收益，應(yīng)加強(qiáng)管理，用于自身的積累和發(fā)展或填補(bǔ)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的不足，不得私分、截留或揮霍、浪費(fèi)。

當(dāng)前教育界對(duì)學(xué)校與企業(yè)的區(qū)別問(wèn)題存在兩種傾向： 一種是過(guò)分關(guān)注學(xué)校與企業(yè)間公益性和營(yíng)利性的差別，而忽略了在管理中許多基本的道理是相通的，因而在教育管理中對(duì)企業(yè)管理的一些做法采取完全排斥的態(tài)度；另外一種是把學(xué)校完全等同于企業(yè)，把企業(yè)中成本-效益、投入-產(chǎn)出的一套做法照搬到學(xué)校管理中來(lái)。這兩種傾向?qū)k學(xué)校的改革發(fā)展都具有消極的影響。無(wú)論是企業(yè)還是學(xué)校，都是人類(lèi)為更有效地實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)而形成的社會(huì)組織。從組織角度看，基于對(duì)效率目標(biāo)的追求，現(xiàn)代學(xué)校制度具有借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度的可能性和現(xiàn)實(shí)性。然而企業(yè)與學(xué)校畢竟是不同性質(zhì)的兩種社會(huì)組織，二者在相同之中又有著本質(zhì)上的不同，因此企業(yè)管理中的做法不能照搬到學(xué)校中來(lái)。

三、公辦學(xué)校屬于社會(huì)的第三部門(mén)

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)生活所發(fā)生的急劇變化使傳統(tǒng)的教育體制開(kāi)始面臨越來(lái)越大的挑戰(zhàn)。隨著國(guó)家行政權(quán)力從社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的部分退出，隨著社會(huì)生活的逐漸非政治化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，社會(huì)的結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻的變化。與這一社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程相伴的，是一個(gè)社會(huì)自主化的過(guò)程，原先的總體性社會(huì)結(jié)構(gòu)開(kāi)始向多元化的方向轉(zhuǎn)變，分化出了公域和私域兩個(gè)不同的社會(huì)部門(mén)。以現(xiàn)代政府為核心建構(gòu)起來(lái)的公域，是以政府的公共決策方式滿(mǎn)足公共利益的機(jī)制，“以強(qiáng)制求公益”就是這一領(lǐng)域運(yùn)行的基本準(zhǔn)則。為了保證這一準(zhǔn)則的實(shí)現(xiàn)，形成了一套依靠公法制度來(lái)運(yùn)行的社會(huì)機(jī)制。以現(xiàn)代企業(yè)為核心建構(gòu)起來(lái)的私域，則是一種以自由交易的方式滿(mǎn)足私人利益的機(jī)制，“以志愿求私益”是這一領(lǐng)域運(yùn)行的基本準(zhǔn)則。為了保證這一準(zhǔn)則的實(shí)現(xiàn)，形成了一套依靠私法制度維系的社會(huì)機(jī)制。

然而社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型并非簡(jiǎn)單的公、私兩個(gè)領(lǐng)域的二元分化過(guò)程，在公、私領(lǐng)域分化的同時(shí)，在新的社會(huì)結(jié)構(gòu)中還出現(xiàn)了一個(gè)介于公域和私域之間的第三部門(mén)。與前述的公域、私域不同，第三部門(mén)是一個(gè)以非企業(yè)、非政府的社會(huì)組織和個(gè)人為核心建構(gòu)起來(lái)的社會(huì)領(lǐng)域，其外延相對(duì)比較模糊，因此對(duì)這一領(lǐng)域亦有不同的理解。但人們普遍認(rèn)同這是一個(gè)“以志愿求公益”的社會(huì)領(lǐng)域，其行為方式具有志愿性，而其活動(dòng)所追求的目標(biāo)卻具有公益性。代表這一領(lǐng)域的典型主體是從事慈善活動(dòng)的社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人，這表明第三部門(mén)應(yīng)由具有民間性、自治性、非營(yíng)利性的社會(huì)組織和個(gè)人構(gòu)成。第三部門(mén)盡管在國(guó)內(nèi)外都有許多不同的解釋和理解，但有一點(diǎn)是共同的，即它是一個(gè)介于政府和企業(yè)之間的非政府組織或非企業(yè)組織，是一個(gè)既不完全受?chē)?guó)家干預(yù)，又不完全受市場(chǎng)干預(yù)的社會(huì)領(lǐng)域，是以非政府形式提供公共物品的一種機(jī)制，是一種民間公益事業(yè)。在這樣一種新的社會(huì)結(jié)構(gòu)框架范圍內(nèi)，教育機(jī)構(gòu)是一種非政府和非企業(yè)的社會(huì)組織，是沒(méi)有異議的典型的第三部門(mén)。

在我國(guó)，第三部門(mén)的產(chǎn)生和發(fā)展為從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的一類(lèi)社會(huì)組織的定位提供了現(xiàn)實(shí)可能性。這類(lèi)社會(huì)組織在我國(guó)統(tǒng)稱(chēng)為事業(yè)單位，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下由國(guó)家設(shè)立、由公共財(cái)政維持的一類(lèi)功能性社會(huì)組織。作為國(guó)家政治體系的底層結(jié)構(gòu)和社會(huì)的基本單元，事業(yè)單位一頭依附國(guó)家，一頭聯(lián)結(jié)個(gè)人，是國(guó)家與社會(huì)合二為一的基本制度形式和社會(huì)組織形式。事業(yè)單位曾長(zhǎng)期被定位為政府的附屬機(jī)構(gòu)，組織上接受?chē)?guó)家的管理，其所實(shí)施的公益活動(dòng)具有典型的國(guó)家壟斷性質(zhì)。事業(yè)單位的這種法律地位決定了其在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中必然面臨重新定位問(wèn)題，由此演變成為一個(gè)牽涉到社會(huì)分化、社會(huì)變革和社會(huì)管理等方面的綜合性問(wèn)題。

事業(yè)單位曾經(jīng)的社會(huì)定位決定了事業(yè)單位在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期主要是依靠政府的力量而不是市場(chǎng)的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)其社會(huì)功能，為此事業(yè)單位的公益性也一直是以國(guó)家壟斷為其基本表現(xiàn)形式。隨著中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入發(fā)展，事業(yè)單位作為一種影響社會(huì)民生的主要力量，其獨(dú)特的社會(huì)功能日益凸現(xiàn)，并具有了明顯區(qū)別于公域、私域的性質(zhì)，由此產(chǎn)生了如何在新的社會(huì)條件下為其定位的問(wèn)題。如何理解事業(yè)單位的社會(huì)屬性，如何規(guī)定其與公域（政府）、私域（市場(chǎng)）之間的關(guān)系，如何建立基于公益性的事業(yè)單位運(yùn)行機(jī)制等問(wèn)題開(kāi)始成為事業(yè)單位改革中必須面對(duì)的問(wèn)題，這些問(wèn)題的背后則是事業(yè)單位在改革過(guò)程中應(yīng)如何堅(jiān)守公益性的問(wèn)題。

就事業(yè)單位中的公辦學(xué)校而言，我國(guó)的相關(guān)政策法律對(duì)公辦學(xué)校的定性帶有典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征，反映了長(zhǎng)期以來(lái)人們對(duì)教育的一種基本看法，即教育是國(guó)家的一種權(quán)力與責(zé)任，國(guó)家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要舉辦學(xué)校教育機(jī)構(gòu)，發(fā)展教育事業(yè)。在這種情況下，對(duì)社會(huì)的每一個(gè)體來(lái)說(shuō)，受教育應(yīng)當(dāng)免費(fèi)，如果教育收費(fèi)了，似乎就會(huì)產(chǎn)生社會(huì)的不公正現(xiàn)象。由于這樣一種觀(guān)念，在計(jì)劃體制下教育一直是由公辦學(xué)校提供，由國(guó)家包下來(lái)的，即由國(guó)家全額撥款，無(wú)償提供，甚至在某些階段連學(xué)生的生活費(fèi)都由國(guó)家包下來(lái)。傳統(tǒng)體制下的公辦學(xué)校在社會(huì)轉(zhuǎn)型深入發(fā)展的過(guò)程中受到了持續(xù)的沖擊并導(dǎo)致其內(nèi)部的分化，依據(jù)公辦學(xué)校與公域、私域的不同關(guān)系狀態(tài)，公辦學(xué)?？赡芫哂胁煌臋C(jī)構(gòu)性質(zhì)。比如公辦學(xué)校的性質(zhì)可以是非公非私，也可以是亦公亦私；可以是以公為主兼有私的性質(zhì)，也可以是以私為主兼有公的性質(zhì)；等等?？梢?jiàn)公辦學(xué)校與公域、私域所構(gòu)成的不同關(guān)系模式會(huì)決定其所具有的性質(zhì)，這就是公辦學(xué)校改革在20世紀(jì)90年代以后成為社會(huì)轉(zhuǎn)型中的一個(gè)焦點(diǎn)的原因。

盡管公辦學(xué)校在其未來(lái)發(fā)展中的定位仍具有很大的不確定性，但公辦學(xué)校作為事業(yè)單位應(yīng)歸屬于介于公域和私域之間的第三部門(mén)，對(duì)此一般并無(wú)異議。與同屬第三部門(mén)的社團(tuán)組織相似，公辦學(xué)校主要是以非營(yíng)利的組織運(yùn)行機(jī)制來(lái)滿(mǎn)足公益要求，因此具有公益性社會(huì)組織的基本特征。但二者也存在著重要區(qū)別，表現(xiàn)在公辦學(xué)校與其舉辦者國(guó)家之間雖不再具有以往的附屬性質(zhì)，但仍保有一種密切的、具有主從性質(zhì)的聯(lián)系。因此公辦學(xué)校的行為方式或多或少地受到國(guó)家權(quán)威性的制約，其所謂的辦學(xué)自主性與社團(tuán)組織的自治性質(zhì)有很大區(qū)別，其運(yùn)行的基本準(zhǔn)則仍具有“以強(qiáng)制求公益”的特征，而社團(tuán)組織則是由民間設(shè)立，其行為具有非營(yíng)利性、民間性、自治性、志愿性等特征。從活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來(lái)源看，社團(tuán)組織主要不是靠政府撥款，而是靠其他社會(huì)渠道來(lái)解決，在某些條件下也可以利用市場(chǎng)機(jī)制。因此社團(tuán)組織是一類(lèi)完全不同于政府舉辦的社會(huì)組織，“以志愿求公益”就是其運(yùn)行的基本準(zhǔn)則。

四、公辦學(xué)校是公益性社會(huì)組織而非營(yíng)利性社會(huì)組織

公益性社會(huì)組織一般是指非政府、非企業(yè)的，不把利潤(rùn)最大化當(dāng)作首要目標(biāo)，而以社會(huì)公益事業(yè)為主要追求目標(biāo)的社會(huì)組織，包括志愿團(tuán)體、民間協(xié)會(huì)及其他非營(yíng)利的社會(huì)組織，涉及藝術(shù)、慈善、教育、政治、宗教、學(xué)術(shù)、環(huán)保等方面。早先的公益性社會(huì)組織主要從事人道主義救援和貧民救濟(jì)活動(dòng)，以后逐步擴(kuò)大到社會(huì)的民生、福祉方面，公益性社會(huì)組織因此有了許多不同的種類(lèi)。因?yàn)樵O(shè)置公益性社會(huì)組織并不是為了產(chǎn)生私益，而是發(fā)展公益事業(yè)，向不特定的多數(shù)人無(wú)償或者以較優(yōu)惠條件提供服務(wù)，從而使服務(wù)對(duì)象受益，因此非營(yíng)利性通常被視為這類(lèi)組織的主要特性，這類(lèi)組織也因此而被叫做非營(yíng)利組織。在很長(zhǎng)時(shí)期里，人們普遍認(rèn)為公辦學(xué)校應(yīng)是非營(yíng)利組織，從事的是不以營(yíng)利為目的的公益事業(yè)。根據(jù)這種認(rèn)識(shí)，教育的國(guó)家壟斷就是保證教育公益性質(zhì)的必然選擇。然而這種觀(guān)點(diǎn)具有很大的片面性，也不符合教育發(fā)展的歷史事實(shí)。

一般而言，市場(chǎng)不能有效提供或者根本不能提供的公共物品必須由市場(chǎng)以外的資源配置機(jī)制來(lái)提供，政府和各種非營(yíng)利組織就是通過(guò)這種非市場(chǎng)的資源配置機(jī)制生產(chǎn)和提供公共物品的。非市場(chǎng)的資源配置機(jī)制的功能在于取代私人之間的市場(chǎng)交易，為社會(huì)生產(chǎn)和提供公共物品，為此生產(chǎn)和提供公共物品就是公益性社會(huì)組織的一個(gè)重要標(biāo)志。非營(yíng)利組織通過(guò)納稅人的稅賦支持和社會(huì)對(duì)非營(yíng)利組織的自愿捐贈(zèng)等途徑，可以有效地解決由公共物品的非排他性所帶來(lái)的無(wú)人付費(fèi)消費(fèi)的問(wèn)題。同時(shí)，通過(guò)無(wú)償或低價(jià)提供公共服務(wù)產(chǎn)品，非營(yíng)利組織還可以解決由公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性帶來(lái)的定價(jià)問(wèn)題。因此可以說(shuō)非營(yíng)利組織獨(dú)有的公共物品生產(chǎn)和提供機(jī)制是其實(shí)現(xiàn)公益性的最重要的保障機(jī)制。

國(guó)外對(duì)非營(yíng)利組織一般都有明確的法律界定，如美國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織的界定是以是否具有免稅資格來(lái)認(rèn)定的，即滿(mǎn)足免稅條件的組織在法律上被認(rèn)可是非營(yíng)利組織；英國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)比較繁瑣，包括該組織應(yīng)為公眾而非私人利益設(shè)立，雇用志愿服務(wù)、不領(lǐng)薪水的人員，領(lǐng)薪人員放棄應(yīng)有報(bào)酬（如接受低于一般職業(yè)的薪水），盈余不得分配給會(huì)員，不支薪會(huì)員的理事負(fù)責(zé)管理該組織事務(wù)，資金來(lái)自不同的組織等；日本法律規(guī)定非營(yíng)利組織是指不以營(yíng)利為目的，并且其收入不得用于成員分配的社會(huì)組織，同時(shí)規(guī)定非營(yíng)利并不意味著不能參加營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而是必須把各種收入用于公益事業(yè)；聯(lián)合國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織的界定是根據(jù)非營(yíng)利組織資金來(lái)源來(lái)定義的，即如果一個(gè)組織一半以上的收入不是來(lái)自于以市場(chǎng)價(jià)格出售的商品和服務(wù)，而是來(lái)自其成員繳納的會(huì)費(fèi)和支持者的捐贈(zèng)則是非營(yíng)利組織。由于不同國(guó)家的非營(yíng)利組織在資金來(lái)源結(jié)構(gòu)上存在較大差異，因此這一標(biāo)準(zhǔn)并不具有普適性。①李曉明：《國(guó)內(nèi)外非營(yíng)利組織研究述評(píng)》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2007年第5期。上述對(duì)非營(yíng)利組織的界定顯然存在著較大差異，但共同之處是并未簡(jiǎn)單規(guī)定這類(lèi)組織不得營(yíng)利，這意味著公辦學(xué)校作為非營(yíng)利組織，并非絕對(duì)不得營(yíng)利。相反地，在近幾十年期間，這些國(guó)家的教育改革有條件地引入市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)政府壟斷的公辦學(xué)校進(jìn)行改造和重建，使公辦學(xué)校的社會(huì)服務(wù)水平得到了提高。

公辦學(xué)校是現(xiàn)代社會(huì)教育普及與發(fā)展的主要力量，是一種人才培養(yǎng)的高度專(zhuān)門(mén)化的社會(huì)組織形式。相對(duì)于在此之前存在的互不銜接、分散的學(xué)校教育機(jī)構(gòu)而言，這一社會(huì)組織系統(tǒng)的基本職能是利用一定的教育教學(xué)設(shè)施和選定的環(huán)境實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)，為社會(huì)提供持久的知識(shí)支持和人才支持。由于公辦學(xué)校的目標(biāo)人群是社會(huì)的所有成員，是由國(guó)家設(shè)置、由公共財(cái)政維持、為社會(huì)不特定人群服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)，因此其所實(shí)施的教育是以滿(mǎn)足公共利益為宗旨的一種公共事業(yè)，由公益性取代以往教育的私事性就是公辦學(xué)校區(qū)別于其它機(jī)構(gòu)的一個(gè)基本的價(jià)值前提。可以說(shuō)公益性就是公辦學(xué)校從產(chǎn)生之日起就具有的一種基本性質(zhì)。公辦學(xué)校系統(tǒng)的公益性特征表明，公共教育制度一經(jīng)產(chǎn)生就有別于歷史上所曾有過(guò)的教育制度，也有別于同時(shí)代的其他組織形式，而有自己獨(dú)特的制度特征。這些特征會(huì)產(chǎn)生在其他組織找不到的機(jī)會(huì)和約束。公共教育所具有的上述制度特征大大促進(jìn)了教育的普及，使越來(lái)越多的人有可能進(jìn)入學(xué)校。因此公辦學(xué)校從其產(chǎn)生之日起就具有一種為公益服務(wù)的性質(zhì)。

公辦學(xué)校的公益性可以有效地解決由于教育產(chǎn)品的非排他性所帶來(lái)的無(wú)人付費(fèi)消費(fèi)的問(wèn)題。同時(shí)，通過(guò)無(wú)償或低價(jià)提供教育服務(wù)產(chǎn)品，政府還可以解決由于教育產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性所帶來(lái)的定價(jià)問(wèn)題。因此可以說(shuō)公辦學(xué)校系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)教育普及發(fā)展的最重要的保障機(jī)制，是現(xiàn)代社會(huì)教育提供的一種主要形式。然而在公辦學(xué)校的改革發(fā)展中，有關(guān)公辦學(xué)校的公益性問(wèn)題因與公辦學(xué)校營(yíng)利性相聯(lián)系而變得復(fù)雜起來(lái)，對(duì)這一問(wèn)題的準(zhǔn)確理解取決于對(duì)“營(yíng)利”一詞的意義選擇。如何理解營(yíng)利之“利”？ 這是一個(gè)被長(zhǎng)期忽視的問(wèn)題，無(wú)論中外對(duì)此都似是而非，未予明確界定。以來(lái)自西文的非營(yíng)利組織（non profit organization）一詞來(lái)看，profit 漢譯指利潤(rùn)或利益，但是這兩個(gè)義項(xiàng)實(shí)際存在著很大的差異性。利潤(rùn)即凈收益，是收入和支出的差額，而利益則是對(duì)利潤(rùn)所做的分配。利潤(rùn)屬于管理學(xué)的范疇，反映的是社會(huì)組織的經(jīng)營(yíng)狀況，是收入減去各項(xiàng)費(fèi)用支出的余款；而利益則屬于社會(huì)學(xué)的范疇，是社會(huì)組織成員基于所屬的社會(huì)地位而形成的對(duì)組織所獲利潤(rùn)的占有關(guān)系。顯然，“營(yíng)利”一詞的利潤(rùn)義項(xiàng)無(wú)關(guān)乎公益性，只有利益義項(xiàng)才與公益性有關(guān)。

在我國(guó)，1995年的《教育法》第二十五條關(guān)于“不得以營(yíng)利為目的”的規(guī)定可以看成是對(duì)非營(yíng)利組織的學(xué)校教育機(jī)構(gòu)的法律界定。但對(duì)這一界定的內(nèi)涵一直存有極大爭(zhēng)議，相當(dāng)多的人把這一界定中“營(yíng)利”之“利”簡(jiǎn)單地理解為“利益”，并進(jìn)而把“不得營(yíng)利”看成是公辦學(xué)校的內(nèi)在規(guī)定性。這是對(duì)法律規(guī)定的一種誤讀，因?yàn)椤安坏靡誀I(yíng)利為目的”與“不得營(yíng)利”二者的區(qū)別在于，前者允許有條件地營(yíng)利，而后者則完全禁止?fàn)I利。

根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)區(qū)分公辦學(xué)校營(yíng)利性行為和非營(yíng)利性行為，這是一個(gè)難題。其實(shí)人們真正質(zhì)疑的并不是公辦學(xué)校能否獲得利潤(rùn)，而是營(yíng)利運(yùn)作過(guò)程中所獲利潤(rùn)做怎樣的利益分配。因此，公辦學(xué)校并非完全不能以市場(chǎng)化的方式來(lái)運(yùn)作，并非必然與不得營(yíng)利相聯(lián)系。如果通過(guò)對(duì)公辦學(xué)校的營(yíng)利行為進(jìn)行有效的規(guī)范，使這種經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)不致?lián)p害教育的公益性質(zhì)，甚至與教育的公益性相一致，則公辦學(xué)校其實(shí)是可以營(yíng)利的。因此公辦學(xué)校能否市場(chǎng)化，能否營(yíng)利取決于如何理解“營(yíng)利”以及基于這一理解的政策選擇。

20世紀(jì)90年代以前，在一些國(guó)家，公立高等學(xué)校是免除學(xué)費(fèi)的，而在另一些國(guó)家，公立高等學(xué)校則是適當(dāng)收取學(xué)費(fèi)的。盡管收費(fèi)的高等學(xué)校利用了市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制，實(shí)施的是一種營(yíng)利性行為，但并不能否定這類(lèi)學(xué)校所具有的公益性質(zhì)。之后，在高等學(xué)校實(shí)行免費(fèi)的國(guó)家如德國(guó)、英國(guó)也都紛紛進(jìn)行改革，開(kāi)始對(duì)學(xué)生實(shí)行收費(fèi)，這并不表明這些國(guó)家的公辦學(xué)校不再具有公益性質(zhì)。國(guó)內(nèi)外教育改革的經(jīng)驗(yàn)啟發(fā)了我們：如果單靠政府提供的教育不能滿(mǎn)足社會(huì)的需要，如果正在建構(gòu)中的“適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的教育體制”并不禁止公辦學(xué)校有條件地利用市場(chǎng)機(jī)制，那么我們就必須轉(zhuǎn)換一種思維方式和行為方式，即通過(guò)對(duì)教育領(lǐng)域中的營(yíng)利性行為及其營(yíng)利所得的利益歸屬進(jìn)行有效的規(guī)范，使這種經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)不致?lián)p害教育的公益性質(zhì)，甚至與教育的公益性相一致。也就是說(shuō)，如果我們能堅(jiān)持教育供給上的政府主導(dǎo)性作用，強(qiáng)化政府提供公共服務(wù)、促進(jìn)社會(huì)公平方面的職能，在此基礎(chǔ)上在公辦學(xué)校中適當(dāng)引進(jìn)市場(chǎng)化的辦學(xué)機(jī)制，這不失為一種新的公辦學(xué)校的辦學(xué)思路。當(dāng)然不同類(lèi)型的公辦學(xué)校由于功能上的差異，因此在運(yùn)行機(jī)制上存在著實(shí)際的差別。其中義務(wù)教育應(yīng)主要通過(guò)政府的途徑來(lái)提供，而高等教育、職業(yè)教育則可在不損害公益性的前提下同時(shí)采用多種途徑，其中也包括市場(chǎng)途徑來(lái)向社會(huì)提供。為了達(dá)成這樣一個(gè)目標(biāo)，政策與法律的正確選擇是相當(dāng)重要的。

五、公辦學(xué)校屬于事業(yè)單位而非政府機(jī)構(gòu)或企業(yè)組織

在我國(guó)的立法分類(lèi)中，公益性社會(huì)組織可區(qū)分為公益性社會(huì)團(tuán)體和公益性非營(yíng)利的事業(yè)單位兩類(lèi)。公益性社會(huì)團(tuán)體是指依法成立的、以發(fā)展公益事業(yè)為宗旨的基金會(huì)、慈善組織等社會(huì)團(tuán)體。公益性非營(yíng)利的事業(yè)單位是指依法成立的、從事公益事業(yè)的、不以營(yíng)利為目的的教育機(jī)構(gòu)、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、社會(huì)公共文化機(jī)構(gòu)、社會(huì)公共體育機(jī)構(gòu)和社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等。按我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，公益性社會(huì)組織中除基金會(huì)屬于財(cái)團(tuán)法人外，其他法人組織基本上都屬于社團(tuán)法人，其中公益性非營(yíng)利的事業(yè)單位屬于事業(yè)單位法人，公益性社會(huì)團(tuán)體屬于公益性社團(tuán)法人。一般來(lái)說(shuō)，事業(yè)單位法人的成員不享有法人組織提供的服務(wù)特權(quán)，然而在特定情況下社團(tuán)式公益性社會(huì)組織可以給予其成員以一定的象征性利益，如民辦學(xué)校舉辦者所獲的投資回報(bào)，但必須服從社會(huì)公益的要求。事業(yè)單位法人因其資金來(lái)源上具有政府性和社會(huì)性，享受較高的稅收優(yōu)惠待遇，而且牽涉到較高程度的社會(huì)公益，因而國(guó)家在其組織和行為方面有較多的干預(yù)和監(jiān)管，其自治程度明顯較低。表現(xiàn)在事業(yè)單位法人一旦成立，就應(yīng)當(dāng)服務(wù)于公益目標(biāo)，組織變動(dòng)的路徑有較大限制，即使存續(xù)中出現(xiàn)重大障礙，也不能轉(zhuǎn)變?yōu)闋I(yíng)利性組織或者互益性社會(huì)組織。

事業(yè)單位是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下產(chǎn)生的一類(lèi)社會(huì)組織集合體，不僅數(shù)量巨大，從業(yè)人員眾多，涉及行業(yè)領(lǐng)域廣泛，而且不同的事業(yè)單位在社會(huì)屬性和職能目標(biāo)等方面存在巨大差異。由于不能適應(yīng)近幾十年來(lái)的社會(huì)轉(zhuǎn)型大趨勢(shì)，我國(guó)目前正對(duì)事業(yè)單位實(shí)施改革。根據(jù)改革的總體部署，現(xiàn)有事業(yè)單位的三個(gè)基本的功能類(lèi)別中，對(duì)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對(duì)從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列。從事公益服務(wù)的事業(yè)單位根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對(duì)象和資源配置方式等情況又進(jìn)一步細(xì)分為兩類(lèi)：承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益一類(lèi)；承擔(dān)高等教育、非營(yíng)利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益二類(lèi)。由此可見(jiàn)，公益屬性將成為對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位進(jìn)行重新劃分的重要標(biāo)準(zhǔn)，并在改革中進(jìn)一步予以強(qiáng)化。①中共中央、國(guó)務(wù)院：《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，百度百科。

值得注意的是，這場(chǎng)針對(duì)事業(yè)單位的改革并未把公益性與營(yíng)利性對(duì)立起來(lái)，而是提出了引導(dǎo)社會(huì)力量廣泛參與、引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的改革思路，要求“完善扶持政策，充分發(fā)揮市場(chǎng)在公益事業(yè)領(lǐng)域資源配置中的積極作用，為社會(huì)資本投資創(chuàng)造良好環(huán)境，推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，滿(mǎn)足人民群眾多層次、多樣化服務(wù)需求”。這表明教育的公益性與營(yíng)利性并非是一種非此即彼的對(duì)立關(guān)系，改革的最終目的應(yīng)當(dāng)是形成提供主體多元化、提供途徑多樣化的公益服務(wù)新格局。因此以營(yíng)利與否來(lái)判斷一所學(xué)校是否屬于公益性組織是一種過(guò)時(shí)了的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的判斷標(biāo)準(zhǔn)，以此為標(biāo)準(zhǔn)很難對(duì)今天公辦學(xué)校的辦學(xué)行為作出準(zhǔn)確的判斷。教育體制改革已使沿襲多年的公辦學(xué)校運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了根本變化。公辦學(xué)校雖仍被定性為公益性社會(huì)組織，但已逐步向非政府、非企業(yè)的方向轉(zhuǎn)化。公辦學(xué)校所提供的教育產(chǎn)品雖仍是公共物品，但由于教育的非壟斷性質(zhì)，這種公共物品在一定的條件下有可能轉(zhuǎn)化為私人物品或準(zhǔn)私人物品向社會(huì)提供。這說(shuō)明，有條件地利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)配公共教育資源，甚至向社會(huì)提供公共產(chǎn)品已經(jīng)成為公辦學(xué)校改革中的一種新做法。因此公辦學(xué)校作為公益性組織的內(nèi)涵也必定要發(fā)生變化。

以今天的眼光來(lái)理解公辦學(xué)校，雖然其所提供的教育產(chǎn)品應(yīng)是一種非國(guó)家壟斷的公共物品，除了傳統(tǒng)的非市場(chǎng)辦學(xué)機(jī)制，公辦學(xué)校應(yīng)有可能運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的公益目的。隨著教育的改革發(fā)展，公辦學(xué)校利用市場(chǎng)機(jī)制辦學(xué)，向社會(huì)提供更為多樣化的教育產(chǎn)品，這已不是一個(gè)在實(shí)踐中能否做的問(wèn)題，而是一個(gè)如何做的問(wèn)題。

六、公辦學(xué)校是獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)而非依附于政府的下屬機(jī)構(gòu)

1995年以前，公辦學(xué)校作為事業(yè)單位是一類(lèi)由政府舉辦的、不具備法人地位的社會(huì)組織，是政府的附屬機(jī)構(gòu)。1995年的《教育法》正式確立了公辦學(xué)校的法人地位，該法第三十一條規(guī)定“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)具備法人條件的，自批準(zhǔn)設(shè)立或者登記注冊(cè)之日起取得法人資格”，并且規(guī)定“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任”。賦予公辦學(xué)校以法人的資格是為了改變?cè)鹊恼c公辦學(xué)校之間的那種依附關(guān)系，使公辦學(xué)校真正成為具有自主辦學(xué)權(quán)利，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的社會(huì)組織。這是根據(jù)社會(huì)變化而做出的一種新的制度安排，是實(shí)現(xiàn)政府向?qū)W校放權(quán)的改革目標(biāo)的一個(gè)重要思路。建立公辦學(xué)校法人制度使政府與學(xué)校之間的分權(quán)獲得了合法的依據(jù)，并且使公辦學(xué)校的“辦學(xué)自主權(quán)”這一界定較為籠統(tǒng)、性質(zhì)較為模糊的學(xué)校權(quán)利獲得了合法性，從而使教育體制改革的“簡(jiǎn)政放權(quán)”目標(biāo)得到了落實(shí)，學(xué)校由此具有了獨(dú)立自主辦學(xué)的實(shí)體地位。

公辦學(xué)校法人資格的獲得使政府和公辦學(xué)校間原先相當(dāng)大的一部分具有行政性質(zhì)的法律關(guān)系由于權(quán)力的轉(zhuǎn)移而發(fā)生性質(zhì)上的變化，并進(jìn)而導(dǎo)致二者在主體地位及其權(quán)責(zé)配置方面產(chǎn)生根本性的變化。在組織形態(tài)上，法律法規(guī)授權(quán)公辦學(xué)校從事公共服務(wù)，履行公權(quán)力，事實(shí)上已經(jīng)成為一類(lèi)特殊的組織體。然而，現(xiàn)行法律并未就公辦學(xué)校法人的性質(zhì)作出明確的規(guī)定，人們對(duì)學(xué)校應(yīng)具有何種法律地位還存在著不同的觀(guān)點(diǎn)，如“公務(wù)法人說(shuō)”、“事業(yè)單位法人說(shuō)”、“特殊法人說(shuō)”以及“學(xué)校非法人說(shuō)”等。這表明，我國(guó)公辦學(xué)校法人化改革盡管已屆20年之久，但這一制度遠(yuǎn)非完善，還存在著一些急需加以解決的問(wèn)題。

公辦學(xué)校法人化改革的難點(diǎn)在于，這場(chǎng)改革要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)相反相成的改革目標(biāo)，即一方面要維護(hù)30年簡(jiǎn)政放權(quán)改革所取得的公辦學(xué)校自主辦學(xué)局面，另一方面又要堅(jiān)持公辦學(xué)校辦學(xué)的公益性質(zhì)。要兼顧這兩個(gè)改革目標(biāo)，則在改革設(shè)計(jì)上必須反復(fù)權(quán)衡，既不應(yīng)使公辦學(xué)校的改革倒退到國(guó)家壟斷的老路，也不應(yīng)把其完全推向市場(chǎng)。公辦學(xué)校因其活動(dòng)目的和服務(wù)對(duì)象的特殊性而應(yīng)成為一類(lèi)非政府、非企業(yè)的特殊的社會(huì)組織，應(yīng)賦予其特殊的法人地位，并以此為依據(jù)對(duì)公辦學(xué)校法人的權(quán)利和義務(wù)作出必要的規(guī)定，使公辦學(xué)校既能成為獨(dú)立自主的辦學(xué)實(shí)體，同時(shí)又能體現(xiàn)這類(lèi)組織機(jī)構(gòu)所特有的公益性質(zhì)。總而言之，公辦學(xué)校的未來(lái)面貌應(yīng)該是由國(guó)家設(shè)立的，以培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)人才、開(kāi)展學(xué)術(shù)研究為目的，為不特定多數(shù)人服務(wù)的公立公益性機(jī)構(gòu)，是面向社會(huì)自主辦學(xué)的組織機(jī)構(gòu)，是一種介乎公法與私法之間的特殊的法人類(lèi)型。

從當(dāng)前社會(huì)對(duì)公辦學(xué)校的功能要求及其發(fā)揮的實(shí)際可能性來(lái)看，賦予具備法人條件的公辦學(xué)校以獨(dú)立法人資格，有利于明確公辦學(xué)校的職權(quán)職責(zé)，更好地發(fā)揮其辦學(xué)方面的積極性。但是公辦學(xué)校的法人化也會(huì)產(chǎn)生另一方面的問(wèn)題，即公辦學(xué)校要在自己的權(quán)利范圍內(nèi)，對(duì)自己的違法行為承擔(dān)民事責(zé)任。公辦學(xué)校的這種責(zé)任能力是其行為能力的特殊表現(xiàn)形式。對(duì)于某些類(lèi)型的公辦學(xué)校，例如高等學(xué)校、職業(yè)技術(shù)學(xué)校以及相當(dāng)一部分承擔(dān)社會(huì)教育職能的學(xué)校教育機(jī)構(gòu)而言，這不應(yīng)當(dāng)是一個(gè)問(wèn)題。但是公立中小學(xué)則不同，這類(lèi)教育機(jī)構(gòu)由國(guó)家舉辦，由公共財(cái)政維持，承擔(dān)著普及教育的國(guó)家責(zé)任，體現(xiàn)著公正公平的社會(huì)基本原則，因此在權(quán)利能力和責(zé)任能力方面都與其它類(lèi)型的學(xué)校教育機(jī)構(gòu)有著極大的區(qū)別。特別是公立義務(wù)教育學(xué)校，按現(xiàn)行法律的規(guī)定，為了體現(xiàn)教育的公益性質(zhì)，其辦學(xué)經(jīng)費(fèi)全部或基本來(lái)源于國(guó)家的公共財(cái)政撥款，并無(wú)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，因此不具備獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力。但《教育法》卻忽視了義務(wù)教育學(xué)校的這種特殊性，把義務(wù)教育學(xué)校等同于其他類(lèi)型學(xué)校，做了一個(gè)全口徑式的籠統(tǒng)規(guī)定，未能根據(jù)實(shí)際條件的不同對(duì)不同學(xué)校做出必要的區(qū)分，從而產(chǎn)生了義務(wù)教育學(xué)校的權(quán)利能力和責(zé)任能力之間的扭曲。以近年來(lái)發(fā)生在中小學(xué)校的學(xué)生傷害事故為例，學(xué)校無(wú)奈，家長(zhǎng)埋怨，而社會(huì)又普遍同情處于弱勢(shì)的受傷害學(xué)生，法院判決或多或少地受到這種心態(tài)的影響。所有這些因素都使得學(xué)生傷害事故問(wèn)題成了一個(gè)十分敏感和難以解決的問(wèn)題。2006年新修訂的《義務(wù)教育法》進(jìn)一步強(qiáng)化了政府的教育管理責(zé)任，義務(wù)教育學(xué)校的權(quán)利能力和責(zé)任能力因此更加受限。在這種情況下，《侵權(quán)責(zé)任法》有關(guān)學(xué)校侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定有可能造成義務(wù)教育學(xué)校權(quán)利與責(zé)任的進(jìn)一步失衡，使這類(lèi)學(xué)校的責(zé)任無(wú)法得到真正履行。

從大陸法系國(guó)家如德國(guó)、日本的教育改革看，其所實(shí)施的法人化改革都只是針對(duì)高等學(xué)校而言，公立中小學(xué)校雖屬公營(yíng)造物，卻非獨(dú)立法人。不僅是大陸法系國(guó)家，就是在英美法系國(guó)家，至今未見(jiàn)公立中小學(xué)校為獨(dú)立法人者，其中一個(gè)重要原因應(yīng)該就是使公立中小學(xué)校的權(quán)利能力與責(zé)任能力相對(duì)稱(chēng)。我國(guó)的公辦學(xué)校法人化改革始于20世紀(jì)90年代，彼時(shí)國(guó)外尚無(wú)可供借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)，而人們對(duì)公辦學(xué)校改革的普遍心態(tài)是希望打破國(guó)家壟斷的計(jì)劃體制，使學(xué)校獲得獨(dú)立自主的辦學(xué)地位和能力，以便走出發(fā)展困境。這場(chǎng)公辦學(xué)校的法人化改革不僅涉及到公立高等學(xué)校，同時(shí)也包括了公立中小學(xué)校甚至幼兒園，因此成為全世界范圍內(nèi)最激進(jìn)的改革。這一改革至今已屆20 余年，相關(guān)的政策與法律已成體系，觀(guān)念也已得到多數(shù)人認(rèn)同，因此似已無(wú)后退的可能，只能通過(guò)進(jìn)一步的改革來(lái)克服所存在的問(wèn)題。一個(gè)可供選擇的解決方案就是加強(qiáng)政府主管部門(mén)對(duì)其隸屬的公立中小學(xué)校的管理，建立明確的政府連帶責(zé)任機(jī)制，以解決公立中小學(xué)校權(quán)利能力與責(zé)任能力的不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。為此政府部門(mén)應(yīng)建立公立中小學(xué)校管理的制度平臺(tái)，在學(xué)校的基礎(chǔ)建設(shè)、資產(chǎn)管理、職稱(chēng)評(píng)定、薪資待遇、教師和校長(zhǎng)的招聘與流動(dòng)、招生管理、學(xué)生傷害保險(xiǎn)制度和涉及到學(xué)生、教師身份變化的懲戒及其行政救濟(jì)制度等方面加強(qiáng)政府的積極作為。①黃道主、鄧偉：《義務(wù)教育公辦學(xué)校的法人困境及建議》，《教育導(dǎo)刊》2014年第11期。這是一種以進(jìn)為退的辦法，對(duì)解決當(dāng)前公辦學(xué)校法人化改革所存問(wèn)題應(yīng)有一定的效果。

從當(dāng)前中國(guó)社會(huì)變遷的實(shí)際狀況，從社會(huì)對(duì)教育的功能要求及其發(fā)揮的實(shí)際可能性來(lái)看，我們可以這樣來(lái)概括當(dāng)前中國(guó)公辦學(xué)校應(yīng)有的特征：公辦學(xué)校是由國(guó)家設(shè)立，為不特定多數(shù)人服務(wù)，以培養(yǎng)人才、保存和創(chuàng)新知識(shí)為目的，面向社會(huì)自主辦學(xué)的功能性社會(huì)組織。從機(jī)構(gòu)性質(zhì)看，構(gòu)成公辦學(xué)校體系的各級(jí)各類(lèi)學(xué)校教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是一種非政府和非企業(yè)的社會(huì)組織，提供的是公共物品；從社會(huì)功能看，公辦學(xué)校是國(guó)家以培養(yǎng)社會(huì)所需人才、開(kāi)展學(xué)術(shù)研究為目的而舉辦的、由公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)維持的、享有確定辦學(xué)權(quán)利的社會(huì)組織，因其特定目的的公益性和服務(wù)對(duì)象的不特定性特征而有別于以私益為歸宿的企業(yè)法人或單一的民事主體；從其與政府關(guān)系看，公辦學(xué)校一經(jīng)設(shè)立，即能以自己的名義獨(dú)立行使權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，是具有獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)的組織體，而不是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部單位和附屬機(jī)構(gòu)，也不是行政機(jī)關(guān)委托的組織；從法律地位看，作為獨(dú)立辦學(xué)的法人機(jī)構(gòu)，公辦學(xué)校的辦學(xué)權(quán)利是一種復(fù)合型權(quán)利，其中既有通過(guò)政府的公務(wù)分權(quán)獲得的公權(quán)力，也有作為獨(dú)立法人所具有的法人權(quán)利。公辦學(xué)校在行使自己的辦學(xué)權(quán)利時(shí)，應(yīng)保證公權(quán)力得到公正的行使。公辦學(xué)校作為法人依法享有的民事權(quán)利不應(yīng)當(dāng)損害公辦學(xué)校的公益性質(zhì)，為此必須依據(jù)公辦學(xué)校的功能對(duì)其法人權(quán)利做出必要的限制。

由于公辦學(xué)校是以公權(quán)力主體的身份行使權(quán)力、履行義務(wù)的法人組織，因此應(yīng)從公法的角度對(duì)公辦學(xué)校法人的法律地位及其權(quán)利義務(wù)做出明確的規(guī)定。我國(guó)可借鑒國(guó)外立法的經(jīng)驗(yàn)，制定公辦學(xué)校法人法，明確規(guī)定公辦學(xué)校法人的公法性質(zhì)。公辦學(xué)校法人在法律上應(yīng)當(dāng)單獨(dú)列為一種法人類(lèi)型，可稱(chēng)為“公辦學(xué)校法人”。