我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度研究

◇萬(wàn)靈娟

10.13999/j.cnki.scyj.2016.03.006

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我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度研究

◇萬(wàn)靈娟

10.13999/j.cnki.scyj.2016.03.006

摘要：2013年黑龍江特大洪澇災(zāi)害、2014年遼寧特大旱災(zāi)和海南兩次臺(tái)風(fēng)、2011年泰國(guó)洪水和2012年美國(guó)特大旱災(zāi)，都出現(xiàn)了創(chuàng)紀(jì)錄的賠付，給相關(guān)國(guó)家保險(xiǎn)體系的運(yùn)行帶來(lái)較大沖擊。外國(guó)政府均視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為保障農(nóng)業(yè)發(fā)展、規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的重要措施，而我國(guó)作為世界上最大的農(nóng)業(yè)國(guó)家，恰恰在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度保障上呈現(xiàn)出了薄弱的態(tài)勢(shì)，與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)的政策法規(guī)較為欠缺，至今仍沒有一部完整《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》出臺(tái)，這給我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了諸多負(fù)面影響。在我國(guó)，只有盡快構(gòu)建出一個(gè)切實(shí)可行的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度體系，才能真正使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作開展有法可依，從根本上促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)健康發(fā)展，進(jìn)一步鞏固農(nóng)業(yè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性地位。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度；農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)

一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)概述

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的定義

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有廣義和狹義的區(qū)分。廣義的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)指種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)以及農(nóng)戶及其家屬的人身保險(xiǎn)，再加之有關(guān)農(nóng)業(yè)的其他物質(zhì)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)。狹義的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)僅指種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)。本文所分析和研究的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度問(wèn)題，限于狹義的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范疇。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律性質(zhì)

關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律性質(zhì)，因本文討論的是狹義的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，僅保障種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)遭受自然災(zāi)害和意外事故而帶來(lái)的物質(zhì)性損失，不保障廣義的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中所涵蓋的農(nóng)戶和家屬的人身?yè)p害，按照保險(xiǎn)的標(biāo)的決定保險(xiǎn)性質(zhì)的原理，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理應(yīng)為一種財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)；且農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是以現(xiàn)存或?qū)?lái)可得的利益為保護(hù)對(duì)象，也理應(yīng)為一種權(quán)利保險(xiǎn)；基于社會(huì)的其他成員即使并未對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)付出費(fèi)用，但某種意義上均間接享受了農(nóng)業(yè)發(fā)展穩(wěn)定，乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定的惠處，因此農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也具備一定社會(huì)公益性質(zhì)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為一種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。雖然，從農(nóng)民不購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)就不能獲得賠償這個(gè)消費(fèi)的角度，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有一定的私人產(chǎn)品的性質(zhì)，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這種產(chǎn)品更是以保證廣大農(nóng)民從中獲益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定性為基本前提，且獨(dú)立單位的農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的消費(fèi)數(shù)量的多少，不會(huì)影響其他農(nóng)戶對(duì)該農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)消費(fèi)的可能性及數(shù)量，這符合私人產(chǎn)品非競(jìng)爭(zhēng)和非排他的特點(diǎn)，因此更接近于公共產(chǎn)品的性質(zhì)，所以將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定性為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”是比較妥當(dāng)?shù)摹?/p>

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度現(xiàn)狀分析

（一）相關(guān)法律制度缺失

放眼近十年，2006年底，在國(guó)務(wù)院法制辦、中國(guó)保監(jiān)會(huì)、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)等相關(guān)部門的積極倡導(dǎo)下，啟動(dòng)了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的起草工作。該條例對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)、費(fèi)率水平、保障范圍、經(jīng)營(yíng)模式、組織機(jī)構(gòu)與運(yùn)行方式、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼方式等做出進(jìn)一步的規(guī)定。

2008年，結(jié)合建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的提案，中國(guó)保監(jiān)會(huì)積極開展試點(diǎn)工作，起草了《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例（草案）》。

從2009年新《保險(xiǎn)法》內(nèi)容來(lái)看，還是幾乎沒有關(guān)于農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險(xiǎn)法律的規(guī)定。

關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)優(yōu)惠政策，除《中華人民共和國(guó)營(yíng)業(yè)稅暫行條例》中規(guī)定的免征營(yíng)業(yè)稅之外，目前也尚未出臺(tái)更多的優(yōu)惠政策。

但總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)至今還沒有一部完整的法律法規(guī)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)定，地方上也沒有完備的管理?xiàng)l例，目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)開展所依靠的是上級(jí)有關(guān)部門的紅頭文件，諸多問(wèn)題形成了法律真空，這使得對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障和服務(wù)仍處在一般水平上。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)組織形式單一

法律制度的不健全，直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)主體缺失。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)組織形式多種多樣，主要有政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、相互保險(xiǎn)公司、商業(yè)性保險(xiǎn)公司、農(nóng)民自發(fā)的保險(xiǎn)合作組織。但在我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐中，商業(yè)性保險(xiǎn)公司承擔(dān)了主要的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保的多種組織形式的嘗試非常有限。

（三）政府的推動(dòng)和扶持力度不足

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律政策性，客觀上要求政府參與并扮演主要角色。雖然黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的分散工作，2007年至2013年連續(xù)7個(gè)中央“1號(hào)文件”對(duì)此項(xiàng)工作提出要求，相關(guān)部門也出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金管理辦法》。但總的來(lái)說(shuō)，政府在對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持上仍帶有一定隨意性，在支持的力度和方式方法上存在障礙，其應(yīng)發(fā)揮的作用和應(yīng)承擔(dān)的職能不夠清晰，間接制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的進(jìn)一步發(fā)展。

（四）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)技術(shù)存在難題

保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展必須滿足兩個(gè)條件：一是有“可保之風(fēng)險(xiǎn)”，二是滿足大數(shù)法則和概率論。顯然，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)因具有無(wú)法控制的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，屬于“不可保風(fēng)險(xiǎn)”。將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)視同為普通的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，并簡(jiǎn)單、機(jī)械地套用普通財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)技術(shù)，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)技術(shù)的復(fù)雜性、特殊性和重要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)技術(shù)研究和開發(fā)的投入不足，是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)技術(shù)發(fā)展滯后的重要原因。

（五）金融保障機(jī)制的欠缺

我國(guó)農(nóng)村雖然已建立了較大范圍內(nèi)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系，但是在實(shí)際運(yùn)作上，還是存在農(nóng)業(yè)貸款難、農(nóng)民投資理財(cái)難、農(nóng)村資金短缺等現(xiàn)象，農(nóng)民收入低、處境憂，當(dāng)然會(huì)造成農(nóng)業(yè)購(gòu)買需求下降，進(jìn)而制約農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。

三、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的完善

本著非盈利性、、政府扶持與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合、強(qiáng)制與自愿相結(jié)合等基本原則，對(duì)構(gòu)建我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的基本框架提出如下建議：

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專項(xiàng)基金的管理

在我國(guó)已建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金用于應(yīng)付特大自然災(zāi)害而產(chǎn)生的大額保險(xiǎn)賠付。但關(guān)于基金的經(jīng)費(fèi)來(lái)源、基金的管理應(yīng)有更嚴(yán)格的規(guī)定。建議法律明確規(guī)定，基金可以來(lái)源于以下幾種渠道：國(guó)家財(cái)政對(duì)巨災(zāi)的常規(guī)性支出、經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)收取的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)固定比例支出、向各種金融機(jī)構(gòu)的貸款、社會(huì)捐助?；鸬墓芾砺氊?zé)可交予專門成立的“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)督局”（該局負(fù)責(zé)監(jiān)管經(jīng)營(yíng)行為、規(guī)范承保對(duì)象、提供補(bǔ)貼、提供再保險(xiǎn)、籌集巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金、宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)知識(shí)），在國(guó)務(wù)院的授權(quán)下，經(jīng)費(fèi)通過(guò)合法的程序，經(jīng)過(guò)審查方可支出，同時(shí)附有?？瞠?dú)立賬戶管理。此外，專項(xiàng)基金的建立與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)均為政府組建、救濟(jì)商業(yè)保險(xiǎn)公司的舉措，兩者存在一定的重復(fù)性，此點(diǎn)也應(yīng)納入政策中權(quán)衡考量。

（二）巨災(zāi)債券的發(fā)行

基于資本市場(chǎng)的實(shí)力，發(fā)行巨災(zāi)債券時(shí)機(jī)已到。債券發(fā)行人與分保公司簽訂合約，投資者將資金貸放給債券發(fā)行人，取得息票形式的利息和最終返還本金的請(qǐng)求權(quán)。當(dāng)約定條件巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，債券發(fā)行人可以延期支付債券本金和利息，甚至有可能完全免付，而發(fā)行債券的保險(xiǎn)人承擔(dān)賠償職責(zé)；當(dāng)約定的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)未發(fā)生時(shí)，發(fā)行人應(yīng)在規(guī)定的時(shí)期內(nèi)返還本金和利息，回報(bào)率要高于市場(chǎng)同類其他債券的回報(bào)率。作為一種保險(xiǎn)衍生產(chǎn)品，巨災(zāi)債券型的融資方式，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資金“入市”，已獲得廣泛認(rèn)可，進(jìn)一步突破了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散途徑的局限性。

（三）政府扮演的角色

關(guān)于稅收優(yōu)惠方面，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的稅收支持僅局限為《營(yíng)業(yè)稅暫行條例規(guī)定》第6條規(guī)定減免營(yíng)業(yè)稅，這對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)高、利潤(rùn)薄的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的幫助還相當(dāng)有限，建議可以大幅度減征乃至免征保險(xiǎn)組織與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)的所有稅務(wù)，如所得稅也可以進(jìn)行相關(guān)的減免。

關(guān)于補(bǔ)貼方面，“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的資金來(lái)源應(yīng)以中央財(cái)政為主、省級(jí)財(cái)政為輔?！毖a(bǔ)貼一般分為由政府提供一定比例的保費(fèi)補(bǔ)貼和由政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者提供業(yè)務(wù)補(bǔ)貼兩類。當(dāng)國(guó)家財(cái)政充裕時(shí)，應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)加大補(bǔ)貼力度，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性。

關(guān)于貸款方面，政府提供專業(yè)貸款，可以建立相應(yīng)的貸款風(fēng)險(xiǎn)保障基金，如果發(fā)生事故，農(nóng)民無(wú)法償還貸款的，由該基金負(fù)責(zé)向銀行賠償貸款，農(nóng)戶在貸款時(shí)可以繳納一定金額保證金，當(dāng)然，如果可行的話，政府可以要求有貸款的農(nóng)民參加一定范圍內(nèi)的強(qiáng)制保險(xiǎn)。

（四）成立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)咨詢機(jī)構(gòu)

我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)范圍廣泛、農(nóng)民人數(shù)眾多，要政府和少數(shù)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)完全承擔(dān)起農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的宣傳責(zé)任，恐怕涉及面過(guò)廣，也難以取得良好的效果。建議政府在制訂《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》的同時(shí)，應(yīng)將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)宣傳機(jī)構(gòu)的設(shè)置考慮進(jìn)去，不僅可以設(shè)立依托于地方各級(jí)政府的咨詢機(jī)構(gòu)或者在內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立的咨詢部門，也可以充分發(fā)揮村委會(huì)等基層組織密切聯(lián)系群眾的功效，與農(nóng)民深入接觸，培養(yǎng)農(nóng)民自覺防范風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)并間接起到提高其科技文化知識(shí)水平的作用。

（五）相關(guān)法律法規(guī)的修訂和完善

由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)涉及面廣，有農(nóng)業(yè)、民政、財(cái)政等各個(gè)方面，所以與其相關(guān)的法律法規(guī)也應(yīng)當(dāng)一并配套進(jìn)行修訂和完善，例如《災(zāi)害救助法》、《商業(yè)保險(xiǎn)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》、《營(yíng)業(yè)稅暫行條例規(guī)定》等，同時(shí)也健全農(nóng)村商業(yè)金融貸款、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)等方面的法規(guī)，使它們與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基本法共同形成一個(gè)高層次、高質(zhì)量的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系。

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（作者單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）