論我國《監(jiān)獄法》的修改與完善

王鵬飛（中國政法大學，北京　100088）

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論我國《監(jiān)獄法》的修改與完善

王鵬飛
（中國政法大學，北京100088）

摘要：在《監(jiān)獄法》的具體內容上，筆者對我國《監(jiān)獄法》存在的問題進行了歸類分析，分為三個類別，即協(xié)調問題、細化問題以及空白問題。而協(xié)調問題又分為法律部門之間的協(xié)調，即法律銜接和法律重復問題，以及法律部門內部內容之協(xié)調問題。細化問題針對我國《監(jiān)獄法》部分內容過于籠統(tǒng)，原則性不強而提出的，具體又包括期間問題、經費問題、監(jiān)獄工作人員的設置和分類問題等13個方面?？瞻讍栴}是針對目前出現(xiàn)的許多新情況、新問題而《監(jiān)獄法》卻并無相應規(guī)定的立法空白所提出的。包括監(jiān)獄企業(yè)、罪犯危險性評估、外籍犯管理等9個方面。在指出每一方面問題的同時，筆者提出了相應的完善建議。全文的最后一部分中，筆者對《監(jiān)獄法》的體系定位進行闡述，得出《監(jiān)獄法》系刑事執(zhí)行法律體系的組成部分，屬于《刑法》、《刑事訴訟法》的下位法，其規(guī)定不能與后兩者的規(guī)定相抵觸的結論，并對監(jiān)獄法律體系進行了設計。

關鍵詞：《監(jiān)獄法》；修改；完善

作者單位：中國政法大學

作為刑事執(zhí)行的基本依據(jù)和操作標準，我國《監(jiān)獄法》自1994年頒布以來至今已經20余年。而隨著《刑法》的若干修正案的出臺，《刑事訴訟法》的大規(guī)模修訂，以及我國法治環(huán)境的深刻變化，與之相配套的《監(jiān)獄法》內容的革新也逐漸引起關注。2012年10月26日，第十一屆全國人大常委會對《監(jiān)獄法》進行了修改，全文共7條，只是對《監(jiān)獄法》的部分條款進行了變動，涉及問題十分有限，許多關鍵問題尚未得到有效解決。

一、理念先行

對我國《監(jiān)獄法》進行修改與完善，首要的問題就是要以一定的理念為指導，即修善的指導思想問題。在這一方面，一些學者認為完善《監(jiān)獄法》的指導理念包括行刑公正理念、行刑人道理念以及行刑效益理念三個部分，①范方平：《監(jiān)獄法二十年回顧與展望》，中國長安出版社2014年版，第102頁。也有學者擴展到行刑人道理念和行刑程序理念等方面。②汪勇：《完善<監(jiān)獄法>的模式及修正理念——兼論<監(jiān)獄法>修訂應處理的若干關系》，《云南大學學報》2005年第6期。而筆者認為，修善《監(jiān)獄法》的根本指導理念應當為刑事一體化思想。

關于刑事一體化，在我國最早提出這一概念的系儲槐植教授，儲教授在上世紀八十年代的一篇文章中，就提出了建立刑事一體化思想。他指出，刑事一體化的內涵是刑法和刑法運行內外協(xié)調，即刑法內部結構合理（橫向協(xié)調）與刑法運行前后制約（縱向協(xié)調）。①儲槐植：《建立刑事一體化思想》，《中外法學》1989年第1期。隨后，儲教授在對刑事一體化思想進一步完善的過程中，又提出了刑事一體化思想的兩個層面，即作為觀念層面的刑事一體化以及作為方法層面的刑事一體化。儲教授提出的刑事一體化的概念是作為觀念層面的一體化，即刑事法律內部協(xié)調、結構合理以及刑事運作外部機制順暢，而作為方法層面的刑事一體化，其核心是一種刑法學的研究方法，其以“關系”作為出發(fā)點，認為刑法學是在關系中發(fā)展，刑法學的研究應當突破局限性，更具包容性和開放性?？梢娦淌乱惑w化思想的核心是一種“協(xié)調”和“開放”的理念。在對《監(jiān)獄法》進行修改與完善的過程中，之所以要以刑事一體化思想為指導貫徹始終，就是因為目前我國刑事法律體系內出現(xiàn)的不協(xié)調狀態(tài)。即某具體法律部門與其他法律部門條文之間的不協(xié)調、法律部門自身結構存在的邏輯問題比較嚴重，以及刑事執(zhí)行機構多元、分散而導致刑事執(zhí)行的外部機制運作不順暢，因此應當以刑事一體化思想為指導來進行修善，使得刑事法律內部結構合理，外部機制順暢，司法機關在實際操作的過程中更加清晰、明確，從而提高司法和執(zhí)法效率。

二、具體內容

對于我國《監(jiān)獄法》的具體修改，筆者認為應當分為三個類別，即協(xié)調問題、細化問題以及空白問題。協(xié)調問題系指法律部門之間的沖突內容之協(xié)調以及法律部門內部內容之協(xié)調問題。細化問題系指法律針對一些具體制度和問題規(guī)定得比較籠統(tǒng)、原則，不便于實際的操作和執(zhí)行，因此需要進一步的精細化和明確。空白問題系指對于一些實踐部門所遇到的、有一定意義的實際問題，法律未能給以關注而出現(xiàn)的立法空白。

（一）協(xié)調問題

首先是法律部門之間的協(xié)調問題。主要包括兩大方面，即法律銜接與法律重復，其表現(xiàn)為法律部門之間就同一問題的規(guī)定出現(xiàn)了不協(xié)調，以及法律部門之間就共同的問題做出了重復性的規(guī)定。這些問題嚴重影響了刑事一體化的進程，也給刑事執(zhí)行帶來了干擾。

1.法律銜接。從現(xiàn)行《監(jiān)獄法》所規(guī)定的內容上看，尚存在一些與其他法律部門不協(xié)調的內容存在。筆者試舉幾例：

（1）與《憲法》的不協(xié)調。關于公民的通信自由與通信秘密的保障問題。主要表現(xiàn)為《憲法》第4 0條之“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關或者檢察機關依照法律規(guī)定的程序對通信進行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密”規(guī)定與《監(jiān)獄法》第4 7條之“罪犯在服刑期間可以與他人通信，但是來往信件應當經過監(jiān)獄檢查。監(jiān)獄發(fā)現(xiàn)有礙罪犯改造內容的信件，可以扣留”規(guī)定存在不一致。根據(jù)《憲法》的規(guī)定，對公民的通信進行檢查的權力，僅歸屬于公安機關或者檢察機關，并且適用條件僅限于在因國家安全或者追查刑事犯罪需要的情況下。可見，監(jiān)獄是無權進行檢查的。同時，從文字表述上來看，《憲法》規(guī)定的公民的通信自由和通信秘密受法律的保護，具有一定的強行性，僅僅由于存在“有礙改造內容”就予以扣留，并且何為“有礙改造內容”尚具有較大的任意性和模糊性，實屬不妥。根據(jù)《憲法》第5條的規(guī)定，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！惫省侗O(jiān)獄法》該條款屬于越權的規(guī)定。目前，這一問題已經引起許多專家學者的重視，如吳宗憲教授在其文章中就指出，“《監(jiān)獄法》第4 7條的規(guī)定，存在違憲問題。”①吳宗憲：《論<監(jiān)獄法>的修改與完善》，《中國社會科學院研究生院學報》2010年第1期。鑒于監(jiān)獄有效行使刑罰執(zhí)行職權的必要，有必要對《憲法》第4 0條之通信檢查主體進行擴充，同時，由于本權利系《憲法》所保護的公民的基本權利，因此應同時對于《監(jiān)獄法》之監(jiān)獄機關行使扣留權的條件進行嚴格限制性規(guī)定。

（2）與《刑法》的不協(xié)調。關于勞動報酬問題。關于罪犯的勞動報酬，《刑法》部分條文有所涉及。其中第3 9條規(guī)定，“對于被判處管制的犯罪分子，在勞動中應當同工同酬?！钡? 3條規(guī)定，“在執(zhí)行期間，被判處拘役的犯罪分子每月可以回家一天至兩天；參加勞動的，可以酌量發(fā)給報酬?！倍诘? 6條關于有期徒刑與無期徒刑的執(zhí)行規(guī)定中，表明“凡有勞動能力的，都應當參加勞動，接受教育和改造”，卻對犯人的勞動報酬沒有作出規(guī)定。根據(jù)體系解釋的原理，聯(lián)系上下條文可以推知，對于監(jiān)獄刑罰——即有期徒刑和無期徒刑（也包括被判處死刑緩期執(zhí)行的犯罪分子在考驗期滿減為無期徒刑或有期徒刑的情況）的犯罪分子來說，是沒有勞動報酬的。而現(xiàn)行《監(jiān)獄法》第7 2條卻規(guī)定，“監(jiān)獄對參加勞動的罪犯，應當按照有關規(guī)定給予報酬并執(zhí)行國家有關勞動保護的規(guī)定?！边@樣，兩部法律銜接上就出現(xiàn)了問題。作為《刑法》這部實體法的執(zhí)行法，《監(jiān)獄法》的如此規(guī)定是不妥的。而問題之核心就是，監(jiān)獄勞動的罪犯有沒有勞動報酬請求權。作為國家有關勞動報酬的基本依據(jù)，在于《勞動法》關于勞動報酬的保障性規(guī)定，即法律第2條所規(guī)定的“勞動者享有取得勞動報酬的權利”。但是，該法律所適用的對象之“勞動者”，是限于“在中華人民共和國境內的企業(yè)、個體經濟組織（以下統(tǒng)稱用人單位）和與之形成勞動關系的勞動者?！币约啊皣覚C關、事業(yè)組織、社會團體和與之建立勞動合同關系的勞動者?！倍鳛槌C治之基本手段的監(jiān)獄勞動形成的法律關系，并不屬于《勞動法》所調整的勞動合同關系，監(jiān)獄環(huán)境也不屬于《勞動法》所調整的社會主義市場經濟環(huán)境，監(jiān)獄機構也不屬于《勞動法》所規(guī)定的用人單位，罪犯與監(jiān)獄機關之間也并非平等的民事法律關系，而是強制性的監(jiān)管與服從的關系。因此，監(jiān)獄勞動的罪犯并不屬于《勞動法》所調整的對象，其并沒有勞動報酬請求權?！侗O(jiān)獄法》的這條規(guī)定，應當是具有獎勵性或者說是鼓勵性質的措施，受刑人無權提出要求。但是從實踐中的操作效果來看，監(jiān)獄給罪犯勞動一定的金錢獎勵，無論對于罪犯改造的積極性，還是對于罪犯的出獄后生活保障來講，都具有很大的積極作用。鑒于與《刑法》條文體系存在的沖突，筆者建議該條文修正為“監(jiān)獄對于參加勞動的罪犯，應當給予一定的報酬獎勵”，從而使刑事法律內部協(xié)調一致。

2.法律重復。即法律部門之間就相同的問題所做出的重復性規(guī)定。筆者認為，在不影響法律適用的情況下，法律條文的內容應當盡量簡約，避免反復和冗長?！缎谭ā?、《刑事訴訟法》等法律部門在效力上是《監(jiān)獄法》的上位法，在內容上是《監(jiān)獄法》制定和執(zhí)行的前提和基礎，因此必定會存在很多共同關注的問題。而重復性規(guī)定在影響了法律形式上的視覺效果的同時，也極易造成不同法律部門之間的不協(xié)調。而目前我國《監(jiān)獄法》中的重復性規(guī)定很多，試舉幾例：

（1）《刑法》相關規(guī)定。如《監(jiān)獄法》第28條關于減刑的規(guī)定就與《刑法》第78條重復。比較這兩個條文可知，《監(jiān)獄法》系對在監(jiān)獄執(zhí)行的無期徒刑、有期徒刑減刑的條件，而《刑法》系對被判處管制、拘役、有期徒刑以及無期徒刑罪犯適用減刑的條件。后者內容完全包含了前者，沒有重復規(guī)定的必要。

（2）《刑事訴訟法》相關規(guī)定。如《監(jiān)獄法》第26條第2款關于暫予監(jiān)外執(zhí)行的程序性規(guī)定就與《刑事訴訟法》第2 5 6條的規(guī)定重復。比較這兩個條文可知，其內容系人民檢察院對罪犯適用暫予監(jiān)外執(zhí)行的不當?shù)闹匦潞瞬槌绦虻膯訂栴}，除個別文字表述方式有細微區(qū)別以外，內容基本重復。并且《刑事訴訟法》之“人民檢察院認為暫予監(jiān)外執(zhí)行不當?shù)?，應當自接到通知之日起一個月以內將書面意見送交決定或者批準暫予監(jiān)外執(zhí)行的機關”規(guī)定，在《監(jiān)獄法》中就變成了“人民檢察院認為對罪犯適用暫予監(jiān)外執(zhí)行不當?shù)模瑧斪越拥酵ㄖ掌鹨粋€月內將書面意見遞交批準暫予監(jiān)外執(zhí)行的機關”，即后者遺漏了將書面意見送交“決定機關”，反而顯得不妥。

筆者認為，《監(jiān)獄法》以及正在制定過程中的“社區(qū)矯正法”，均屬于刑事執(zhí)行法律，系對于刑罰的具體落實和刑罰目標即改造犯罪人的具體實現(xiàn)。而《刑法》系屬于對犯罪分子定罪量刑的基本規(guī)范，《刑事訴訟法》系屬于調整刑事訴訟活動的法律規(guī)范。鑒于《監(jiān)獄法》的刑事執(zhí)行法的性質，以及重復性規(guī)定的前述種種弊端，故在《刑法》和《刑事訴訟法》這兩部法律中，應當盡量排除關于刑事執(zhí)行法律條文的規(guī)范，僅作出概念性規(guī)定即可，而具體的執(zhí)行內容，應當由《監(jiān)獄法》、“社區(qū)矯正法”這樣的刑事執(zhí)行法律作出規(guī)定。

其次是《監(jiān)獄法》自身內容的協(xié)調問題。主要包括以下幾個方面：

1.概括性問題。所謂概括性問題系指《監(jiān)獄法》的部分章節(jié)的名稱不能涵蓋章節(jié)下面所有條款的情況。比如第5章其名稱為“對罪犯的教育改造”，但是其條文內容卻不限于此。其中第61條至第68條系對罪犯教育改造的具體規(guī)定，但是第69條開始內容卻變成了對罪犯勞動的規(guī)定。這樣，章名稱就出現(xiàn)了以偏概全的問題，建議在修改《監(jiān)獄法》時，將本章名稱擴充為“對罪犯的教育改造和勞動改造”，或者直接統(tǒng)稱為“對罪犯的改造”。

2.結構性問題。所謂結構性問題系指《監(jiān)獄法》的部分章節(jié)前后邏輯混亂，無法并存的情況。比如《監(jiān)獄法》第5章名稱為“對罪犯的教育改造”，第6章為“對未成年犯的教育改造”，可見兩章的主題全部為“教育改造”內容，而“未成年犯”也包含在“罪犯”的范圍中。因此，從邏輯上講，第6章應當合并于第5章之中。

（二）細化問題

作為監(jiān)獄刑罰執(zhí)行的基本依據(jù)，現(xiàn)行《監(jiān)獄法》僅有7 8個條文，而《監(jiān)獄法》所調整的范圍從罪犯收監(jiān)時起，直至從監(jiān)獄釋放為止。涵蓋了監(jiān)獄的組織結構、監(jiān)獄人民警察的職權以及職責、罪犯的權利義務、對犯人的收監(jiān)、減刑、假釋、獎懲、教育矯治、勞動改造、監(jiān)外執(zhí)行、釋放安置等一系列的措施和程序、獄政管理的各項制度以及未成年犯的改造等等內容，因此現(xiàn)有的《監(jiān)獄法》的篇幅是遠遠不夠的。這就導致了部分規(guī)定比較籠統(tǒng)，原則性過強，不利于實際操作，因此需要進一步細化。

1.期間問題。《監(jiān)獄法》的部分條款的內容在期間的語言表達方面過于模糊，造成操作過程中難以統(tǒng)一的局面?！侗O(jiān)獄法》中許多條款都使用了“即時”、“立即”、“及時”這樣的詞匯。有學者統(tǒng)計，在“期間”規(guī)定上用“及時”和“立即”表述的就有1 4處之多。①汪勇：《完善<監(jiān)獄法>的模式及修正理念——兼論<監(jiān)獄法>修訂應處理的若干關系》，《云南大學學報》2005年第6期。建議在《監(jiān)獄法》修改的過程中，應盡量排除這類詞匯的使用，或者給予一定的期間范圍，以便于操作。

2.經費問題。關于監(jiān)獄的經費保障，《監(jiān)獄法》只有一個條文即第8條作出了規(guī)定。而該條文的規(guī)定過于簡略和籠統(tǒng)，對各項經費的具體范圍未作出細致規(guī)定，也并未明確國家對經費保障的程度究竟如何。這樣便容易導致實際執(zhí)行過程中各行其是的局面。建議在《監(jiān)獄法》修改的過程中細化這部分內容，對監(jiān)獄的“人民警察經費”、“罪犯改造經費”、“罪犯生活經費”、“獄政設施經費”的具體范圍和內容予以詳細規(guī)定，同時對于“其他專項經費”也作出一定的解釋和限制，防止造成實踐操作中的模糊。此外，對于國家對經費保障的程度作出明確規(guī)定。

3.監(jiān)獄工作人員的設置和分類問題?！侗O(jiān)獄法》第12條對這個問題進行了大致規(guī)定，但是這一簡單的條文卻無法涵蓋監(jiān)獄內部復雜的人員組成結構。在我國的監(jiān)獄工作人員中，有一部分是通過公務員錄用的方式招錄的警察，有一部分屬于事業(yè)編制的工人，也有一部分屬于非在編的臨時工人。因此，該條文將所有的監(jiān)獄工作人員定性為監(jiān)獄管理人員即人民警察的說法是不科學的。有學者也指出，“所有監(jiān)獄工作人員都是警察的做法，不僅在監(jiān)獄的編制上難以解決，就算解決了編制問題，也會導致警力資源的浪費?！雹俜斗狡剑骸侗O(jiān)獄法二十年回顧與展望》，中國長安出版社2014年版，第144頁。建議在修改《監(jiān)獄法》時，將監(jiān)獄工作人員的類型進行劃分，并且對每一類型的工作人員定性以及職權范圍作出規(guī)定。

4.罪犯申訴、控告、檢舉的處理?！侗O(jiān)獄法》第21條到24條對罪犯的申訴、控告和檢舉的處理措施進行了規(guī)定，但是仍不完全。關鍵問題在于這部分內容對罪犯的該權利沒有作出保障性規(guī)定，也即如果有權機關有對于罪犯的申訴、控告、檢舉材料進行扣壓，拖延或者其他不作為行為的，應當如何進行追究以及在這些情況下罪犯的權利當如何救濟。為使罪犯的合法權利有切實的保障，建議修改《監(jiān)獄法》時，將有權機關的責任條款以及罪犯合法權利的救濟途徑進行詳細規(guī)定。

5.罪犯安置問題?！侗O(jiān)獄法》第37條對這個問題進行了規(guī)定，但是過于籠統(tǒng)，無法應對實際出現(xiàn)的問題。其第1款“對刑滿釋放人員，當?shù)厝嗣裾畮椭浒仓蒙睢钡囊?guī)定，并未明確具體的責任主體是誰，具體的責任內容是什么，該如何幫助，具體的執(zhí)行標準又如何等。第2款“刑滿釋放人員喪失勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人和基本生活來源的，由當?shù)厝嗣裾枰跃葷钡囊?guī)定，也存在著同樣的問題。據(jù)筆者調研，發(fā)現(xiàn)目前實踐中出現(xiàn)了很多罪犯由于釋放之后無路可走，加上已經熟識監(jiān)獄環(huán)境，因此出獄后選擇再次犯罪的情況?？梢?，對罪犯進行妥善安置是一項十分重要的內容。建議修改《監(jiān)獄法》的過程中，對這些問題進行細化，統(tǒng)一執(zhí)行的標準。

6.分押分管之細化?！侗O(jiān)獄法》第39條對罪犯的分押分管問題進行了規(guī)定，而目前實踐中，對罪犯的分押分管也與第1款所要求一致，分為成年男犯監(jiān)獄、女犯監(jiān)獄以及未成年犯監(jiān)獄（即少年犯管教所）。但是對于每一大類監(jiān)獄的進一步分押分管，《監(jiān)獄法》并沒有做出明確規(guī)定，實際執(zhí)行中也沒有統(tǒng)一的標準，如有的監(jiān)獄將重刑犯與輕刑犯關押在一起，也有監(jiān)獄將各類犯罪人合并關押，沒有一定的章法。筆者認為，罪犯的科學分類管理十分重要。監(jiān)獄環(huán)境相對封閉，將什么類型的犯人關押在一起以將罪犯之間的交叉感染等負面影響降到最低，是一項十分重要的內容。建議在修改《監(jiān)獄法》的過程中，應當對這一問題進行充分研究，統(tǒng)一規(guī)范分類關押模式，做到總體布局，科學分類。

7.武裝警戒問題?！侗O(jiān)獄法》第41條提及了這個問題，但過于概括。其規(guī)定，“監(jiān)獄的武裝警戒由人民警察部隊負責，具體辦法由國務院、中央軍事委員會規(guī)定?！钡牵瑖鴦赵?、中央軍事委員會卻并未對這一問題制定具體的辦法，導致該條在實際的操作環(huán)節(jié)中缺乏明確的依據(jù)。而隨著這些年監(jiān)獄內部發(fā)生的罪犯越獄、暴力襲警、殺警案件的增多，一系列血淋淋的事實對監(jiān)獄的武裝警戒提出了更高的要求。建議在修改《監(jiān)獄法》時，將武警看押的職權范圍、履職程序、法律責任以及監(jiān)獄機關與武裝警察部隊的具體領導關系如何做出詳細規(guī)定，從而增強法律的可操作性。

8.罪犯脫逃之追捕問題?！侗O(jiān)獄法》第42條規(guī)定，“監(jiān)獄發(fā)現(xiàn)在押罪犯脫逃，應當即時將其抓獲，不能即時抓獲的，應當立即通知公安機關，由公安機關負責追捕，監(jiān)獄密切配合?！边@是本法對罪犯脫逃之追捕問題作出的唯一規(guī)定。仔細分析該規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)，該條文存在著很大的問題。其中“即時”的規(guī)定過于模糊，沒有一個明確的時間范圍，難以把握。建議在修改《監(jiān)獄法》時，對“即時”界定一個明確的時間范圍，并且幅度盡量小，以提高監(jiān)獄機關的辦事效率。同時，罪犯脫逃后，前往的地點存在著很多的可能性，由于涉及范圍太廣，因此此處的公安機關是指哪里的公安機關，需要明確。鑒于實踐中罪犯短時間內脫逃的距離距監(jiān)獄所在地不會太遠，以及監(jiān)獄機關與當?shù)毓矙C關溝通協(xié)調的現(xiàn)實便利條件，因此建議在修改《監(jiān)獄法》時，考慮此處的“公安機關”限定為監(jiān)獄所在地的公安機關。此外，在追捕過程中公安機關與監(jiān)獄的具體關系如何需要明確，以及二者履行職責的保障性規(guī)定需要納入，以防止二者不作為情況的出現(xiàn)。

9.罪犯會見問題的細化。關于罪犯的會見問題，《監(jiān)獄法》第48條規(guī)定，“罪犯在監(jiān)獄服刑期間，按照規(guī)定，可以會見親屬、監(jiān)護人?！痹摋l文只是宣示了罪犯可以會見親屬、監(jiān)護人，但是具體的會見范圍、會見程序、有哪些限制、會見權利的保障方面都沒有作任何的規(guī)定。作為罪犯自身的一項重要的權利，以及同時也是教育改造罪犯的重要環(huán)節(jié)，罪犯會見問題不可小視。會見權利的行使是犯人與親人溝通交流的基本又重要的渠道，而通過會見，不僅可以使其親屬教育罪犯，也可以使罪犯感受到家庭的溫暖，更加促進和堅定其積極改造的意志。因此建議在修改《監(jiān)獄法》時，對罪犯可以會見的親屬的具體范圍、會見人數(shù)、次數(shù)以及每次會見時間的限制、會見的具體程序、犯人及其親屬應當遵守的義務性規(guī)定以及會見權受阻之救濟途徑等，作出明確規(guī)定，使得罪犯的會見權利的行使得到進一步的規(guī)范和保障。

10.罪犯死亡問題。關于罪犯在服刑期間死亡問題的處理，在《監(jiān)獄法》第55條作出了規(guī)定。①《監(jiān)獄法》第55條規(guī)定，“罪犯在服刑期間死亡的，監(jiān)獄應當立即通知罪犯家屬和人民檢察院、人民法院。罪犯因病死亡的，由監(jiān)獄作出醫(yī)療鑒定。人民檢察院對監(jiān)獄的醫(yī)療鑒定有疑義的，可以重新對死亡原因作出鑒定。罪犯家屬有疑義的，可以向人民檢察院提出。罪犯非正常死亡的，人民檢察院應當立即檢驗，對死亡原因作出鑒定?！倍摋l文存在著諸多不足之處。首先是關于“立即”的規(guī)定具有模糊性。罪犯在服刑期間死亡，監(jiān)獄通知職責的履行時間應當有一個明確的范圍，以防止實踐中操作的不統(tǒng)一，以及權力濫用情況的出現(xiàn)。故建議在修改《監(jiān)獄法》時，將監(jiān)獄通知責任的履行給予一個明確的時限規(guī)定。其次，對于罪犯死亡的鑒定問題，目前存在著較大爭議。一些學者認為，罪犯死亡由監(jiān)獄作出鑒定不符合客觀公正，且會導致公信力不足。②范方平：《監(jiān)獄法二十年回顧與展望》，中國長安出版社2014年版，第143頁。筆者認為此觀點頗有道理。監(jiān)獄作為罪犯刑罰的執(zhí)行機關，是屬于罪犯服刑期間死亡事件的直接利害關系方，對于死亡鑒定這一責任認定的基本依據(jù)材料而言，其理應回避，而由中立的第三方作出鑒定，以免包庇情況的產生以及民眾對鑒定結果客觀性的質疑。故建議《監(jiān)獄法》修改時，取消監(jiān)獄機關的醫(yī)療鑒定權，而引入中立的第三方進行鑒定，增強司法公信力。

11.罪犯獎懲問題的細化。關于罪犯的獎懲問題，規(guī)定于《監(jiān)獄法》的第57至58條。其中第57條①《監(jiān)獄法》第57條規(guī)定，“罪犯有下列情形之一的，監(jiān)獄可以給予表揚、物質獎勵或者記功：（一）遵守監(jiān)規(guī)紀律，努力學習，積極勞動，有認罪服法表現(xiàn)的；（二）阻止違法犯罪活動的；（三）超額完成生產任務的；（四）節(jié)約原材料或者愛護公物，有成績的；（五）進行技術革新或者傳授生產技術，有一定成效的；（六）在防止或者消除災害事故中作出一定貢獻的；（七）對國家和社會有其他貢獻的。被判處有期徒刑的罪犯有前款所列情形之一，執(zhí)行原判刑期二分之一以上，在服刑期間一貫表現(xiàn)好，離開監(jiān)獄不致再危害社會的，監(jiān)獄可以根據(jù)情況準其離監(jiān)探親。”是對罪犯獎勵條件和措施的規(guī)定，第58條②《監(jiān)獄法》第58條規(guī)定，“罪犯有下列破壞監(jiān)管秩序情形之一的，監(jiān)獄可以給予警告、記過或者禁閉：（一）聚眾哄鬧監(jiān)獄，擾亂正常秩序的；（二）辱罵或者毆打人民警察的；（三）欺壓其他罪犯的；（四）偷竊、賭博、打架斗毆、尋釁滋事的；（五）有勞動能力拒不參加勞動或者消極怠工，經教育不改的；（六）以自傷、自殘手段逃避勞動的；（七）在生產勞動中故意違反操作規(guī)程，或者有意損壞生產工具的；（八）有違反監(jiān)規(guī)紀律的其他行為的。依照前款規(guī)定對罪犯實行禁閉的期限為七天至十五天。罪犯在服刑期間有第一款所列行為，構成犯罪的，依法追究刑事責任?！笔菍τ谧锓笐土P情形和措施的規(guī)定。罪犯的獎懲制度是監(jiān)獄實現(xiàn)對犯人有效管理的重要措施，也是促進犯人積極改造的關鍵制度。而這兩個條文也存在著明確度不足以及內容不全面的問題。第5 7條中，對監(jiān)獄給予罪犯獎勵的具體內容沒有作出規(guī)定，造成執(zhí)行中難以統(tǒng)一。對于罪犯的獎勵為“可以給予”的規(guī)定，弱化了獎勵制度的力度和現(xiàn)實性，其“可以不”的隱含意義也對罪犯改造的積極性有著消極影響。對于本條文所提及的罪犯離監(jiān)探親制度也未有具體的程序和內容。建議在《監(jiān)獄法》修改時，將罪犯獎勵制度的具體措施內容予以詳細規(guī)定，同時，對離監(jiān)探親的內容、程序、犯人的義務規(guī)定以及具體限制、救濟途徑作出規(guī)定。此外，關于罪犯懲罰制度的措施規(guī)定，其懲罰手段比較單薄，難以應對復雜的監(jiān)獄環(huán)境。隨著《刑法修正案（八）》的出臺，《刑法》第50條增加了對部分被判處死刑緩期執(zhí)行的犯罪分子限制減刑的規(guī)定，使這部分犯罪人出獄的希望渺茫。同時，監(jiān)獄中許多犯人由于年齡的原因，加上刑期過長而看不到出獄的希望。筆者在調研過程中，注意到干警普遍反映在刑罰執(zhí)行的過程中，對于這些罪犯改造的難度很大，普通的獎勵懲處規(guī)定對其影響甚微，嚴重妨礙了刑罰的順利執(zhí)行。因此建議《監(jiān)獄法》在修改時，將這部分犯人加以重視，制定更有針對性更有效的獎懲制度。比如，其失去了減刑的機會，或者減刑與否對其失去了意義，但是可以考慮通過如賦予其增加會見親屬次數(shù)的機會這樣的措施來予以鼓勵。同時，可以對此類犯罪人安排一定的職務，協(xié)助獄警的罪犯管理活動，增強他們的責任心。此外，可以考慮援引恢復性司法的理念，讓罪犯親屬、被害人及其親屬，以及所在社區(qū)代表多參與進來，以圓桌會議等形式，發(fā)揮其對犯罪人的引導作用，促進罪犯的改造。

12.罪犯勞動致傷殘、死亡的處理。關于這個問題，《監(jiān)獄法》第73條規(guī)定，“罪犯在勞動中致傷、致殘或者死亡的，由監(jiān)獄參照國家勞動保險的有關規(guī)定處理?！边@一規(guī)定存在著一定的缺陷。首先，罪犯勞動致傷、致殘、死亡的，應當如何參照國家勞動保險的有關規(guī)定？是全部適用還是部分適用或是只作為參考，具體措施由監(jiān)獄部門自己決定？這都是問題。其次，國家勞動保險的規(guī)定是否就能夠適用于罪犯身上，存在一定問題。我國《勞動保險條例實施細則》之第4章，對因公負傷、殘廢、死亡待遇作出了規(guī)定。但是仔細對照可以發(fā)現(xiàn)，這里面存在著差別。首先，兩者的性質不同。我國《勞動保險條例實施細則》所規(guī)定的因公負傷、殘廢、死亡的工人職員，性質是屬于《勞動法》所規(guī)定的“勞動者”，即限于“在中華人民共和國境內的企業(yè)、個體經濟組織和與之形成勞動關系的勞動者”以及“國家機關、事業(yè)組織、社會團體和與之建立勞動合同關系的勞動者”。正如前文所提到的，在監(jiān)獄環(huán)境下，監(jiān)獄勞動是改造罪犯的基本手段，雙方的法律關系并非勞動合同關系，監(jiān)獄環(huán)境也不屬于《勞動法》所調整的社會主義市場經濟環(huán)境，監(jiān)獄機構也不屬于《勞動法》所規(guī)定的用人單位，罪犯與監(jiān)獄機關之間也并非平等的民事法律關系，而是強制性的監(jiān)管與服從的關系。在前提條件缺乏的情況下，監(jiān)獄機關給予服刑人員的勞動獎勵就不能被看做是工資。

而根據(jù)《勞動保險條例實施細則》之1 3條的規(guī)定可知，①《勞動保險條例實施細則》第13條規(guī)定，“因工殘廢部分喪失勞動力尚能工作的工人職員，根據(jù)勞動保險條例第12條乙款3項規(guī)定應領的因工殘廢補助費，按其殘廢后工資減少的數(shù)額付給：工資減少11%-20%者，其因工殘廢補助費為殘廢前本人工資10%；工資減少21%-30%者，為殘廢前本人工資20%；工資減少30%以上者，一律補助殘廢前本人工資30%?！币蚬珰垙U部分喪失勞動能力的工人職員，其補助費是以工資為基礎按照一定的比例來計算的。由于服刑人員是沒有工資的，因此這個條文是無法適用的?？紤]到上述問題，筆者建議在修改《監(jiān)獄法》時，應當考慮到服刑犯人與普通的社會勞動者的區(qū)別，對罪犯勞動致傷殘、死亡的，單獨制定詳細的補償條款，對補償?shù)臈l件、內容、程序問題作出明確規(guī)定。

13.未成年人改造之細化。《監(jiān)獄法》第6章用4個條文對未成年犯教育改造作出了規(guī)定。但是其也存在著不夠具體詳細的問題。首先在結構上，縱觀《監(jiān)獄法》的內容來看，其他章節(jié)的條文數(shù)目遠多于該章，本章內容只包含4個條文，形式上看不足以獨立成章。其次在內容上，第74條“對未成年犯應當在未成年犯管教所執(zhí)行刑罰”，以及第76條“未成年犯年滿十八周歲時，剩余刑期不超過二年的，仍可以留在未成年犯管教所執(zhí)行剩余刑期”均不符合章標題“對未成年人的教育改造”。再次，作為一部刑事執(zhí)行法律，《監(jiān)獄法》對未成年人的執(zhí)行的內容范圍很廣，不應當僅局限于教育改造部分，未成年人也依然需要進行勞動改造，同時在其他環(huán)節(jié)上均存在對未成年人特殊對待的問題。因此，本章內容不僅結構上存在問題，內容上也有很大的不足之處。建議在修改《監(jiān)獄法》時，將第六章的名稱修改為“對未成年人的刑罰執(zhí)行”，并對未成年人執(zhí)行的原則、對未成年人的教育改造、勞動改造、獎懲措施等等均應專門作出規(guī)定。

（三）空白問題

《監(jiān)獄法》頒行20余年的過程中，社會環(huán)境發(fā)生了很大的變化，出現(xiàn)了許多新情況、新問題，相關法律法規(guī)也進行了較大變動。許多內容在當年立法的過程中未有考慮到，而成為立法空白。

1.監(jiān)獄企業(yè)?！侗O(jiān)獄法》對監(jiān)獄企業(yè)的問題并沒有作出規(guī)定，這是《監(jiān)獄法》滯后性的一個典型表現(xiàn)。目前在實踐中，進行監(jiān)獄體制改革，促進監(jiān)企分開已經開展許多年。2 00 1年，司法部對全國監(jiān)獄現(xiàn)狀進行調研。2002年，中央提出了“全額保障、監(jiān)企分開、收支分開、規(guī)范運行”的監(jiān)獄體制改革目標。2003年初，國務院就啟動了監(jiān)獄體制改革試點工作，當時的監(jiān)獄體制到了不改不行的程度。以時任重慶市司法局局長陳煥奎的話來說，“監(jiān)獄經費缺口大，不得不以生產為重，一個監(jiān)獄七八個領導只有一個是管監(jiān)管改造的；二三十個科室大多數(shù)是管生產經營的，監(jiān)獄的刑罰功能被淡化了?！北O(jiān)獄體制改革試點工作開展后，司法部也對改革工作進行檢查，改革工作取得了顯著成效。但是，在我國《監(jiān)獄法》中卻并未提及關于監(jiān)獄企業(yè)的任何內容，就前述的實踐中已經廣泛運用并頗具規(guī)模的監(jiān)企分開制度，也未有確定下來，實屬一大立法空白。筆者建議在修改《監(jiān)獄法》時，要對監(jiān)獄企業(yè)這一重要的罪犯勞動矯正部門的性質、地位、職責、管理原則、制度等進行全面規(guī)定，并對監(jiān)企分開在法律中予以確認。

2.罪犯危險性評估。罪犯危險性包括廣義和狹義兩個方面：狹義上的罪犯危險性是指罪犯實施自殺、自殘、脫逃、行兇、暴獄、劫持人質等法律明文規(guī)定的犯罪行為的可能性；廣義上的罪犯危險性是指罪犯實施對監(jiān)獄的監(jiān)管安全造成威脅的行為的可能性。①周澤杰、呂偉：《罪犯危險性評估分類研究》，http://www.cnprison.cn/bornwcms/Html/jygzyj/2013-09/21/4028d117403c414e01413dce86663cda.html，監(jiān)獄信息網，2015年10月9日訪問。罪犯危險性評估包括三個階段，即入監(jiān)階段評估、改造階段評估、出監(jiān)階段評估。開展罪犯危險性的評估，是對罪犯科學分類管理以及進行有效的個別化教育矯正的前提和基礎。而目前我國《監(jiān)獄法》對此問題卻未作出任何規(guī)定，這不能不說是本法的一大缺陷。同時，筆者認為目前罪犯危險性評估階段的體系還不完全，即欠缺對出獄人的后續(xù)跟蹤評估制度。監(jiān)獄機關并不是將犯人釋放之后就完成了全部工作，對出獄人員的后續(xù)跟蹤評估工作，是反應在監(jiān)矯治效果的重要根據(jù)。同時，根據(jù)刑事一體化的原理，監(jiān)獄機關作為維護社會和諧安定的重要機構，應當與其他機關協(xié)同配合，才能更好地維護社會安全。而監(jiān)獄機關通過對出獄人員的后續(xù)跟蹤評估，及時掌握其人身危險性情況，這樣就能夠及早的發(fā)現(xiàn)問題，及時與有關部門溝通，加強對這部分人的監(jiān)控，預防危害社會行為的再次出現(xiàn)。綜上，建議在修改《監(jiān)獄法》的過程中，納入罪犯危險性評估制度。確立評估的標準和內容，作為分類管理和個別化教育矯治的依據(jù)，同時納入出獄人員后續(xù)跟蹤評估制度規(guī)范，全面維護社會的秩序安定。

3.外籍犯管理。外籍犯是我國監(jiān)獄罪犯群體中的一個特殊的部分。外籍犯由于其遠離祖國，身處陌生的國度，與他國罪犯混居的現(xiàn)狀，語言溝通上存在較大障礙，生活習慣存在較大差異，加之由于地理位置的因素無法實現(xiàn)與親人的會見，因此對其刑罰的執(zhí)行和矯治存在著特殊性。而目前我國的《監(jiān)獄法》對外籍犯的管理未作規(guī)定，成為一個較大的欠缺。建議在修改《監(jiān)獄法》時，對外籍犯的管理作出特別規(guī)定。鑒于外籍犯的特殊性，其許多權益如會見權、離監(jiān)探親、保外就醫(yī)等等難以實現(xiàn)，因此，在對外籍犯的獎勵措施、加分條件等問題上應予以寬緩處理。同時，在民族習慣、宗教信仰問題上，也要作出特別規(guī)定。

4.“5+1+1”教育改造模式?！?+1+1”教育改造模式是指在刑罰執(zhí)行過程中，對罪犯實行每周5天勞動教育，1天課堂教育，1天休息的改造模式。該改造模式是在2009年司法部下發(fā)的《關于加強監(jiān)獄安全管理工作的若干規(guī)定》文件中規(guī)定的。文件下發(fā)以來，得到了監(jiān)獄系統(tǒng)的貫徹落實。有的監(jiān)獄對其進行了進一步細化，如司法部燕城監(jiān)獄就發(fā)布了《關于全面規(guī)范罪犯教育組織工作的通知》，將罪犯的晚間教育時間具體劃分為三部分，即三個機動時間、兩個自主時間和兩個集中教育時間，并將時間具體到分鐘。然而，“5+1+1”的教育模式系由司法部的部門規(guī)章所確定，其效力不足，導致實踐中各監(jiān)獄機構落實的程度不一。因此，建議在修改《監(jiān)獄法》時，將該教育模式在法律中予以確立下來，并將每個部分的內容安排予以規(guī)定，使制度得以統(tǒng)一落實。

5.特赦?？箲?zhàn)勝利70周年之際，習近平主席與2015年8月29日簽署特赦令，對依據(jù)2015年1月1日前人民法院作出的生效判決正在服刑，釋放后不具有現(xiàn)實社會危險性的4類罪犯實行特赦，這也是新中國成立以來的第八次特赦。我國《憲法》第6 7條規(guī)定，“全國人民代表大會常務委員會行使下列職權：（十七）決定特赦；”《刑法》第6 5條規(guī)定，“被判處有期徒刑以上刑罰的犯罪分子，刑罰執(zhí)行完畢或者赦免以后，在五年以內再犯應當判處有期徒刑以上刑罰之罪的，是累犯”，第66條規(guī)定，“危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、黑社會性質的組織犯罪的犯罪分子，在刑罰執(zhí)行完畢或者赦免以后，在任何時候再犯上述任一類罪的，都以累犯論處”，此處的赦免即包括特赦在內?！缎淌略V訟法》第1 5條規(guī)定，“有下列情形之一的，不追究刑事責任，已經追究的，應當撤銷案件，或者不起訴，或者終止審理，或者宣告無罪：（三）經特赦令免除刑罰的；”可見，特赦制度在我國《憲法》、《刑法》和《刑事訴訟法》中都有規(guī)定，但是，在刑罰執(zhí)行的基本法律——《監(jiān)獄法》中，卻未作任何規(guī)定，造成了立法空白。而如今，特赦在時隔40年后重新啟用，并且有學者也指出要將特赦常態(tài)化，因此，特赦執(zhí)行程序的確定就顯得尤為重要?！侗O(jiān)獄法》在修改時，須對特赦的執(zhí)行程序作出詳細的規(guī)定。

6.非正常死亡之監(jiān)獄責任。我國《監(jiān)獄法》對罪犯死亡問題的相關條文有兩個，即第55條以及第73條。但是，其內容只是對于罪犯死亡的鑒定以及在勞動過程中死亡的補償辦法，不能充分解決實際問題。在實踐中監(jiān)獄干警對于罪犯非正常死亡的處理問題尤其是其中的追責問題反應強烈。比如某監(jiān)獄發(fā)生這樣一起事件：某犯人在參加完集體活動之后，要求跑步鍛煉，而干警認為其要求并無不妥之處，于是允許。而該犯人在跑步過程中突然倒地不醒，經搶救無效死亡。經查，系患有心臟方面某罕見疾病導致死亡。事后家屬不依不饒，聚眾鬧事要求監(jiān)獄方面承擔責任。最終監(jiān)獄方面承擔了賠償責任，也對涉事干警進行了行政處分。這反映了《監(jiān)獄法》立法上的空白之處，即對于罪犯的非正常死亡應當如何處理，監(jiān)獄方面承擔責任的條件和范圍，監(jiān)獄方面的免責條款，責任承擔的具體方式等條款，均應當予以明確規(guī)定。

7.累進處遇制度。累進處遇制度是指將判決宣告的刑期分為幾個階段，依照受刑人改善的程度，逐漸由下級進到上級，隨著級別的遞增，逐漸緩和其處遇，以鼓勵受刑人改過自新，使他適合于社會生活的行刑制度。①聶美焱：《應多適用假釋限制減刑》，《檢察日報》2013年12月25日。累進處遇制度起源于愛爾蘭，系克羅夫頓在澳大利亞諾?？藣u的點數(shù)制的基礎上發(fā)展而來的，目前已經成為許多國家的罪犯管理的基本制度。累進處遇制度是實現(xiàn)罪犯個別化教育矯正、鼓勵罪犯努力改造的重要途徑，也是使罪犯重返社會的重要橋梁。筆者建議《監(jiān)獄法》緊跟國際形勢，在修改過程中將這一制度引入，獎優(yōu)罰劣，激勵罪犯積極改造。

8.干警權益保障。監(jiān)獄人民警察是一線的刑罰執(zhí)行力量，直接影響著對罪犯改造的效果，對于社會的安全穩(wěn)定具有重要的作用。對監(jiān)獄人民警察的權益保障包括個人權益保障和執(zhí)法權益保障兩個方面。個人權益保障包括生命權、健康權、名譽權、休息權、家庭保障權和經濟保障權等；執(zhí)法權益保障包括對其刑罰執(zhí)行權、獄政管理權、獄內偵查權、用武器和警械的權力、精神損害賠償權、傷亡撫恤權以及司法特別保護權等的保障。而目前，監(jiān)獄干警工作壓力大，工作強度大，工作責任大，超負荷工作現(xiàn)象嚴重，導致身體健康出現(xiàn)問題。罪犯暴力行為愈發(fā)嚴重，干警受到暴力威脅、傷害的案件越來越多，對干警的個人權益造成了損害。而罪犯的改造難度也越來越大，其維權意識增強，抗拒改造的情緒增加，許多犯人家屬在犯人入監(jiān)后便開始不履行應盡義務，不配合監(jiān)獄工作，給監(jiān)獄執(zhí)行工作帶來很多困難，對干警的執(zhí)法權益造成損害。對監(jiān)獄干警權益保障的學術研究也十分匱乏，相對于罪犯權利保護方面的研究而言十分不平衡。在中國知網上，以“監(jiān)獄人民警察”加上“權益”或“權利”為題進行搜索，得到的文獻數(shù)目只有5篇。而我國現(xiàn)行《監(jiān)獄法》只在第12條之第2款到第14條是關于監(jiān)獄人民警察的規(guī)定，第12條認定監(jiān)獄管理人員均為人民警察的不科學之處已在前文提及。第1 3條和第1 4條均是對監(jiān)獄人民警察義務的規(guī)定，而未對監(jiān)獄警察的權益保障作出任何的規(guī)定，很明顯是屬于權利義務失衡，成為立法的空白。而實踐中，監(jiān)獄干警群體對此呼聲甚烈。建議學術界加強對這個問題的研究和推進，也建議在修改《監(jiān)獄法》的過程中，增加監(jiān)獄人民警察職權和權利條款，以及權力行使的保障性條款、經濟賠償條款等，從而充分保障其合法權益，使其能夠更好地開展執(zhí)法工作。

9.安防制度。近些年，我國監(jiān)獄系統(tǒng)發(fā)生的暴力越獄案件引起了社會的高度關注。其不僅暴露了我國監(jiān)獄管理上存在的問題，也暴露出了監(jiān)獄安全防范存在的漏洞。監(jiān)獄的安防，主要包括三個方面，即人防——利用人力進行防范、物防——利用實物進行防范以及技防——利用技術進行防范。人防包括兩個部分，即監(jiān)獄警察對監(jiān)獄內部的罪犯的監(jiān)管以及駐守監(jiān)獄的武警在瞭望塔內對監(jiān)獄的安全防衛(wèi)。而物防則包括的方面更加廣泛，涵蓋圍墻電網、視頻監(jiān)控、門禁系統(tǒng)、報警系統(tǒng)、對話系統(tǒng)、信號屏蔽系統(tǒng)、安檢系統(tǒng)等方面。技防則是根據(jù)當時技術的更新步伐而對于監(jiān)獄安防系統(tǒng)及時進行技術革新。監(jiān)獄的安防至關重要，不但事關監(jiān)獄干警自身的生命財產安全，也關系著社會群眾的根本利益和社會穩(wěn)定。而目前《監(jiān)獄法》卻對此沒有任何規(guī)定，導致各監(jiān)獄部門對此的實際執(zhí)行存在差距。根據(jù)司法部長吳愛英在全國人大常委會第二十六次會議的報告中可知，目前我國仍有部分監(jiān)獄尚未建立視頻監(jiān)控系統(tǒng)，應急指揮中心、智能報警系統(tǒng)和綜合門禁系統(tǒng)也沒有得到全面普及。①司法部吳愛英部長向第十一屆全國人大常委會第二十六次會議作的關于監(jiān)獄法實施和監(jiān)獄工作情況的報告：截至2012年4月底，全國70%以上的監(jiān)獄建立了應急指揮中心、智能報警系統(tǒng)和綜合門禁系統(tǒng)，80%以上的監(jiān)獄建立了視頻監(jiān)控系統(tǒng)?！侗O(jiān)獄安全漏洞》物聯(lián)網技術打造智慧監(jiān)獄》，http://news.xinhuanet.com/info/2014-01/28/ c_133080077.htm，新華網，2015年10月10日訪問。在技術更新方面，目前我國很多監(jiān)獄存在防護設備不足，原有設備老化的問題。鑒于監(jiān)獄安防的重要地位，建議在修改《監(jiān)獄法》時，將監(jiān)獄安防最低標準、監(jiān)獄安防系統(tǒng)維護標準以及監(jiān)獄安防技術人員選任條件和考核標準予以詳細規(guī)定。

三、體系定位

（一）《監(jiān)獄法》定位

關于《監(jiān)獄法》的定位，首先應當看它的制定主體是誰。我國現(xiàn)行的《監(jiān)獄法》系由第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的，并且由全國人大常委會修改。根據(jù)《憲法》的相關規(guī)定，全國人大常委會制定的法律屬于基本法律以外的法律，即一般法律。而我國《刑法》、《刑事訴訟法》均為全國人大制定并通過的，屬于基本法律。其次，從法律內容上看，《監(jiān)獄法》系以對刑罰的具體執(zhí)行為內容的部門法律，是對《刑法》、《刑事訴訟法》規(guī)定的相關刑罰的具體落實。因此，《監(jiān)獄法》系刑事執(zhí)行法律體系的組成部分，屬于《刑法》、《刑事訴訟法》的下位法，其規(guī)定不能與后兩者的規(guī)定相抵觸。

關于《監(jiān)獄法》與《刑事執(zhí)行法》。近些年，越來越多的學者呼吁制定一部統(tǒng)一的《刑事執(zhí)行法》，效法其他國家如《俄羅斯聯(lián)邦刑事執(zhí)行法典》的立法模式，改變目前我國的分散式立法，將刑事執(zhí)行相關的法律條文集中于一部法典中，同時也提高了《監(jiān)獄法》、“社區(qū)矯正法”等的法律位階。不過就目前來看，刑事執(zhí)行法律分散的原因在于刑事執(zhí)行機構分散。在我國，參與刑事執(zhí)行的機關包括監(jiān)獄、人民法院、公安機關以及社區(qū)矯正管理局，其分別執(zhí)行不同種類的刑罰。而不同的執(zhí)行機關有著不同的性質、職能和組織結構，因此就目前的執(zhí)行分工來看，將執(zhí)行問題統(tǒng)一規(guī)定于《刑事執(zhí)行法》，存在著較大難度，其要首先解決將刑罰執(zhí)行機構進行統(tǒng)一的問題，擁有了統(tǒng)一的刑事執(zhí)行機構，才能對刑罰的統(tǒng)一執(zhí)行進行立法。而將其他機關的刑事執(zhí)行權予以剝離，設立一個統(tǒng)一的刑事執(zhí)行機構，又是一個漫長的過程。故就目前《刑事執(zhí)行法》立法條件尚不足夠的環(huán)境下，《監(jiān)獄法》作為刑事執(zhí)行法律的一部分，以及作為《刑法》、《刑事訴訟法》的下位法，其這種地位還會在很長一段時間內維持。但是，《監(jiān)獄法》的這種尷尬地位以及刑事執(zhí)行機構的分散現(xiàn)狀不會一直存在，一體化的《刑事執(zhí)行法》以及刑事執(zhí)行部門將是我國刑事法治發(fā)展的必然趨勢。

（二）監(jiān)獄法律體系的設計

如前文所述，《刑事執(zhí)行法》尚不具備立法條件，所以目前應就《監(jiān)獄法》進行實際的完善。目前我國學界對監(jiān)獄法律體系設計得十分復雜，除了已有的《罪犯保外就醫(yī)執(zhí)行辦法》、《司法行政機關行政賠償、刑事賠償辦法》、《未成年犯管教所管理規(guī)定》、《監(jiān)獄勞動教養(yǎng)人民警察著裝管理規(guī)定》、《外籍罪犯會見通訊規(guī)定》、《監(jiān)獄提請減刑假釋工作程序規(guī)定》、《監(jiān)獄教育改造工作規(guī)定》、《監(jiān)獄服刑人員行為規(guī)范》、《監(jiān)獄和勞動教養(yǎng)機關人民警察違法違紀行為處分規(guī)定》，還有一系列的地方性法規(guī)等等。在這種情況下，學者們還在呼吁繼續(xù)制定其他的各類條例、規(guī)定、辦法等等。繁雜的法律體系不僅造成了法律法規(guī)之間對同一問題的沖突性規(guī)定，也破壞了法律的簡明性原理，并且各規(guī)范的效力層級不同，不僅造成了操作上的不便，也造成了各規(guī)范執(zhí)行力的差異。因此，需要對監(jiān)獄法律體系進行重新設計。在筆者調研中發(fā)現(xiàn)，很多監(jiān)獄在新招錄干警入職培訓的過程中，由于《監(jiān)獄法》的規(guī)定條文過少，內容過于原則和概括，操作性不強，因此很少專門針對《監(jiān)獄法》開展授課，多系對于內容較為詳細、操作性較強的關于刑事執(zhí)行的行政法規(guī)、部門規(guī)章等的講授?！侗O(jiān)獄法》系我國監(jiān)獄部門刑事執(zhí)行的基本依據(jù)，實踐中卻面臨如此的窘境，可謂我國立法的一大敗筆。

針對上述研究，筆者認為，在監(jiān)獄法律體系的設計上，應當從豐富《監(jiān)獄法》自身的內容入手，同時制定《監(jiān)獄法實施細則》，這樣就足以形成完備的法律體系，統(tǒng)一標準，避免實踐中各行其是的問題出現(xiàn)。而豐富完善《監(jiān)獄法》的內容已在文章第二部分詳細闡述，上文提到的一系列的法律文件，也完全可以分別置入《監(jiān)獄法》的各章節(jié)中。而為使各級機關和人員能夠更好地貫徹執(zhí)行該法律，對于《監(jiān)獄法》的篇幅不宜作出十分詳盡的規(guī)定的內容，由《實施細則》予以進一步細化。

（責任編輯：丁亞秋）

●法治上海

中圖分類號：DF792.9

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9502(2016)03-119-12

收稿日期：2016-02-21