淺析行政訴訟法受案范圍的現(xiàn)狀及困境

摘 要 沒有規(guī)矩不成方圓，法律作為維護(hù)社會(huì)秩序，約束人民行為的重要途徑，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)方面發(fā)揮著不可小覷的作用。但是在隨著人民群眾交往的不斷深入和多樣化，法律運(yùn)行適用中遇到了諸多的障礙，尤其舊行政訴訟法的受案范圍更是被社會(huì)各界人士詬病。在此種情況下，《中華人民共和國行政訴訟法》在第十二屆全國人大常委會(huì)表決后，進(jìn)行了科學(xué)性和突破性的變動(dòng)，尤其對(duì)于受案范圍的改動(dòng)更是滿足了人民群眾的訴訟需求。但是條款的改動(dòng)是否能夠真正解決“立案難、受理難、執(zhí)行難”的問題還需要長期的實(shí)踐加以認(rèn)證。

關(guān)鍵詞 行政訴訟法 受案范圍 修改 困境

作者簡介：袁福田，博爾塔拉蒙古自治州廣播電視大學(xué)學(xué)生處副主任，講師。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.193

《中華人民共和國行政訴訟法》作為我國三大訴訟法之一，自1989年出臺(tái)以來已經(jīng)經(jīng)歷了27年的風(fēng)雨，對(duì)于社會(huì)的法制建設(shè)發(fā)揮了不可替代的作用。但是隨著時(shí)代的發(fā)展，當(dāng)我們?cè)诖螌徱曅姓V訟法時(shí)卻發(fā)現(xiàn)其中的一些條款已經(jīng)不符合時(shí)代的潮流，一味實(shí)施只能造成社會(huì)的混亂，為此第十二屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議2014年11月1日表決通過了修改行政訴訟法的決定。在此次的修改中法學(xué)人士欣喜地發(fā)現(xiàn)其中對(duì)于行政訴訟法的受案范圍這一部分做了極大的修改，取得了重大的突破。但是由于歷史因素、思想觀念等多方面因素的影響，行政訴訟法的受案范圍在實(shí)施中還面臨著一定的困境，還存在一些問題亟待解決。

一、行政訴訟法修改的必然性

（一）歷史條件下的行政訴訟法

在長期封建體制的壓迫之下，在長期官僚體系的影響之下，得到解放獲得新生的人民群眾迫切地希望得到一個(gè)申訴的平臺(tái)和機(jī)會(huì)。為了轉(zhuǎn)變歷史遺留下來的官貴民賤、官尊民卑的封建思想，為了進(jìn)一步約束和控制國家機(jī)關(guān)及其工作人員的職權(quán)行為，令其真正發(fā)揮為人民服務(wù)的作用，在實(shí)行社會(huì)主義法制體系的新中國逐步建立和完善行政訴訟法制度是一種必然。在刑事訴訟法和民事訴訟法制度相繼確立并發(fā)展后，1989年4月4日在經(jīng)過多年的等待后經(jīng)第七屆全國人大第二次會(huì)議通過并公布了《中華人民共和國行政訴訟法》，確認(rèn)其在1990年10月1日起正式實(shí)施運(yùn)行。行政訴訟法的實(shí)施打破了長期以來官告民或者民告民的局面，確認(rèn)了民告官這種訴訟行為的合法性，并制定了相關(guān)的法律制度予以輔助?？梢哉f《中華人民共和國行政訴訟法》的確立和運(yùn)行是我國法制建設(shè)的一個(gè)里程碑，標(biāo)志著我國就此真正走上法制化道路，并取得了階段性的進(jìn)展 。雖然在行政訴訟法的相關(guān)條款有所局限，但是在當(dāng)時(shí)的歷史背景下，在當(dāng)時(shí)國家機(jī)關(guān)工作人員和人民群眾交往十分簡單，思想極為單純的環(huán)境下，行政訴訟法的利用率不高但人民群眾的勝訴率較高。

（二） 行政訴訟法修改的必然

法乃治國重器，良法乃善治前提，行政訴訟法的修改也具有其必然性。

隨著時(shí)代的發(fā)展，改革開放程度不斷加深，全球化、一體化進(jìn)程逐步深入，各種思想傳入我國，沖擊改變著人民群眾的生活方式和思想觀念。在此種情況下，社會(huì)生產(chǎn)生活中的各項(xiàng)交往變得愈發(fā)多樣和復(fù)雜，國家機(jī)關(guān)的權(quán)力也在不斷擴(kuò)大。因此回首再看行政訴訟法其內(nèi)容已經(jīng)無法滿足人民群眾的訴訟需求。尤其是在訴訟過程中對(duì)具體行政行為定義區(qū)分不明確所造成的立案門檻太高太窄、難度太大等一些列問題，致使三分之二以上的案件被拒之門外，無法得到公正裁決，無法協(xié)調(diào)解決國家機(jī)關(guān)和人民群眾之間的矛盾。長此以往，以立案難為代表的三難問題所造成的矛盾不斷累積，導(dǎo)致了人民群眾的不滿，引發(fā)了社會(huì)各界人士對(duì)修改行政訴訟法的呼聲。因此依據(jù)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況進(jìn)行合理展望后對(duì)《中華人民共和國行政訴訟法》進(jìn)行大規(guī)模系統(tǒng)化科學(xué)化的修改是廣大人民群眾的普遍追求，是時(shí)代發(fā)展的必然。

二、行政訴訟法受案范圍的修改

（一）行政訴訟法受案范圍修改前的困境

受案范圍是行政訴訟法的基礎(chǔ)部分，立案也是行政訴訟案件運(yùn)行審判程序的根本所在。但是就修改前的受案范圍的實(shí)際使用情況來看，可以發(fā)現(xiàn)，第一點(diǎn)全國每年受理的行政訴訟案件數(shù)量和國家機(jī)關(guān)所做的大量的行政行為不成比例，且原告的勝訴率逐年減低 ，但是社會(huì)上國家機(jī)關(guān)工作人員借助行政權(quán)侵犯人民群眾合法權(quán)益的情況卻并未消減。第二點(diǎn)大部分的人民群眾對(duì)相關(guān)的條款項(xiàng)并不熟悉，不知道侵權(quán)行為能不能告，去哪里告也不明確應(yīng)當(dāng)告誰和具體告什么；同時(shí)在被告國家機(jī)關(guān)和受案法院之間存在著的千絲萬縷的聯(lián)系也束縛了法院公正審判的行為。這些問題的存在都使得行政訴訟法的受案范圍這條法律在運(yùn)行中遇到了極大的阻礙，陷入了極為尷尬的局面內(nèi)。

而究其根本只是因?yàn)樾姓V訟法的受案范圍過于狹窄且定義模糊，給侵權(quán)的國家機(jī)關(guān)可乘之機(jī)。為了最大限度地解決以上的問題，發(fā)揮行政訴訟法控權(quán)法本質(zhì)的約束作用，為了促使國家機(jī)關(guān)及其工作人員的職權(quán)行為真正從人民出發(fā)、以人民為本、為人民服務(wù)，立法機(jī)關(guān)修改了《中華人民共和國行政訴訟法》并于2015年5月1日起實(shí)施。

（二） 行政訴訟法受案范圍的修改

1.受理行政案件種類的擴(kuò)大：

相較修改前的行政訴訟法，受理的案件種類已經(jīng)從原有的8項(xiàng)變?yōu)?2項(xiàng)，現(xiàn)下已經(jīng)涵蓋了包括行政強(qiáng)制、行政許可、行政不作為等在內(nèi)的多方面行政行為。進(jìn)一步明確細(xì)化案件受理的范圍，以法律的形式明確地告知廣大的人民群眾以這12項(xiàng)為主的諸多行政行為所造成的自己合法權(quán)益的損害可以通過訴訟的形式得到救濟(jì)，獲得公平公正的對(duì)待 。同時(shí)明確地標(biāo)注12種行政行為所引發(fā)的訴訟案件也令受案法院更清晰地了解認(rèn)識(shí)到自己的職責(zé)所在，以此從原本潛在的實(shí)質(zhì)審查轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲男问缴系膶彶椋罡嗟男姓V訟案件得到受公正審判裁決的機(jī)會(huì)。可以說受理行政案件種類的擴(kuò)大為解決后續(xù)審理難和執(zhí)行難問題的解決奠定了一個(gè)良好的開端。

2.保障的權(quán)利擴(kuò)展至合法權(quán)益：

《行政訴訟法》第二條說“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。”第十二條第十二項(xiàng)說“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的?！睆闹胁浑y發(fā)現(xiàn)相比修改之前的行政訴訟法，現(xiàn)在已經(jīng)將人民群眾受保障的權(quán)利擴(kuò)展至合法權(quán)益 ，同時(shí)侵權(quán)行為的主體也不再限于國家機(jī)關(guān)，并將十八屆三中、四中全會(huì)的指導(dǎo)精神融入到受案范圍的條款之中，為接下來一些社會(huì)組織單位承擔(dān)更多的社會(huì)公共管理服務(wù)職能時(shí)造成的侵權(quán)問題指明了救濟(jì)途徑?？梢哉f雙方面的雙重規(guī)定意味著受案范圍從原本狹窄的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)中跳脫出來，轉(zhuǎn)移到同時(shí)保護(hù)受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等更大范圍的憲法性權(quán)利中。以此人民群眾能夠拿起法律的武器對(duì)抗國家機(jī)關(guān)及其工作人員的侵權(quán)行為，維護(hù)自身合法權(quán)益。

另外，《行政訴訟法》第二條、第十二條、第十三條法律通過正面列舉和反面排除并配合以兜底性條款的方式再次明確了相應(yīng)的受案范圍。在正面列舉有代表性的行政侵權(quán)行為的同時(shí)，明確告知人民群眾那些行為不屬于行政訴訟法的受案范圍，以此節(jié)約了司法資源，提高了法院的工作效率。同時(shí)行政訴訟法的修改不再明確地區(qū)分具體行政行為和抽象行政行為的概念，并首次針對(duì)政府信息公開行為和行政協(xié)議的訴訟救濟(jì)方式加以規(guī)定 。這些改變都有效地解決了當(dāng)前大部分的行政訴訟糾紛，限制了地方政府打著合法的旗號(hào)對(duì)人民群眾所實(shí)施的侵權(quán)行為，并推動(dòng)了我國基層法制建設(shè)的發(fā)展完善。

三、修改后的行政訴訟法所面對(duì)的困境

雖然《中華人民共和國行政訴訟法》的修改已經(jīng)摒棄了大多數(shù)的錯(cuò)漏，并取得了一定的成績，但是作為一部民告官的法律，其目的仍舊是協(xié)調(diào)人民群眾和國家機(jī)關(guān)之間的矛盾。所以對(duì)受案范圍修改后運(yùn)行質(zhì)量的衡量標(biāo)準(zhǔn)的根本是其能否解決立案難問題，能否為后續(xù)審理難和執(zhí)行難問題的解決打下良好的基礎(chǔ)。就現(xiàn)在的實(shí)際情況來看在運(yùn)行中由于多方面的原因還存在一定的問題。

（一）受案范圍自身修改的疏漏

第十二條和第十三條的正面列舉和反面排除雖然直接點(diǎn)明了大多數(shù)行政訴訟案件的誘因，但是陷入了濫用列舉的情況，也將受案范圍局限在一個(gè)較小的空間內(nèi)。雖然之前有第二條做原則性總括，以后有第十二條十二項(xiàng)兜底性條款，但是在三者的轉(zhuǎn)換銜接之間存在著大量的空白，容易造成權(quán)利斷檔，致使在社會(huì)中大量公共領(lǐng)域內(nèi)的行政行為本應(yīng)進(jìn)入訴訟程序但卻被拒之門外，妨礙了行政爭議得到實(shí)質(zhì)性的處理。

同時(shí)受案范圍的瑕疵疏漏，將會(huì)影響整部行政訴訟法的運(yùn)行，降低其對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員職權(quán)行為的監(jiān)督作用，無法保障人民群眾的合法權(quán)益。

（二）行政權(quán)威與司法權(quán)威之間的沖突

曾經(jīng)有一位立案庭的法官在面對(duì)行政訴訟案件時(shí)自嘲道：“我們的任務(wù)已經(jīng)不是廣納案件保障人民合法權(quán)益，而是和前來立案起訴的群眾斗智斗勇，千方百計(jì)地令他們不立案。”這種情況在行政訴訟法修改之前就大規(guī)模存在，在修改后卻也未真正地解決這一問題。相反可以說受案范圍的修改在降低了立案門檻的同時(shí)，也打擊了國家機(jī)關(guān)的行政權(quán)威，并再次將行政權(quán)威與司法權(quán)威之間的矛盾推向頂峰。

試問在政府機(jī)關(guān)運(yùn)行體系中的法院，受到上層政府有關(guān)部門多方面壓力的法院，如何能在生命被他人掌握并威脅的尷尬局面下坦然地維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，捍衛(wèi)法院的司法權(quán)威？就算能，那么隨之而來的“報(bào)復(fù)”又要令各位公正的法官如何承擔(dān)？

沒有配套的其他法律法規(guī)制度，沒有徹底到位的貫徹落實(shí)，一味依靠行政訴訟法受案范圍的修改是難以緩解行政權(quán)威和司法權(quán)威之間的矛盾和沖突的。

四、總結(jié)

任何一項(xiàng)政策制度的運(yùn)行都需要一定的適應(yīng)期，行政訴訟法也是如此。想要真正發(fā)揮行政訴訟法的作用，真正約束國家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為，避免權(quán)力濫用損害人民群眾的合法利益，切實(shí)減少社會(huì)矛盾。不僅要人民群眾轉(zhuǎn)變思想觀念，敢于維護(hù)自己的合法權(quán)益；更要社會(huì)制度體系逐步完善，為人民群眾構(gòu)建一個(gè)公平公正的法制環(huán)境。可以說這是一項(xiàng)社會(huì)性事業(yè)需要每個(gè)人的共同努力和長期堅(jiān)持，我們始終相信在未來隨著行政訴訟法的不斷完善，隨著法治理念的深入人心，我國的法治建設(shè)一定會(huì)更加高質(zhì)高效。

注釋：

呂源品.淺析行政訴訟法受案范圍的現(xiàn)狀及困境.河南機(jī)電高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào).2013（6）.64-65+78.

鐘泰愚.多角度分析行政訴訟法受案范圍的修改.法制與社會(huì).2015（1）.83-84.

王麗英.新《行政訴訟法》與行政案件的受案范圍.上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）.2015（3）.94-98.

張文忠.新《行政訴訟法》實(shí)施與法院立案登記制度.上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）.2015（3）.108-111.