上海農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)創(chuàng)新與實(shí)踐的調(diào)研報(bào)告

■劉慧穎

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上海農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)創(chuàng)新與實(shí)踐的調(diào)研報(bào)告

■劉慧穎

上海農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在發(fā)展的10年內(nèi)，規(guī)模保持穩(wěn)步增長(zhǎng)，服務(wù)能力和創(chuàng)新發(fā)展水平逐步提升，在有效化解農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)、分擔(dān)政府公共管理職責(zé)、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和完善上海農(nóng)村保險(xiǎn)保障服務(wù)體系等方面發(fā)揮了積極而顯著的作用，無論在經(jīng)營(yíng)方式還是發(fā)展實(shí)踐中都走出了一條創(chuàng)新之路。

一、上海市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)創(chuàng)新發(fā)展取得的成效

上海是改革開放以來我國(guó)最早恢復(fù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的地區(qū)之一。2004年，安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司作為全國(guó)首家專業(yè)運(yùn)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司在上海成立。10年來，上海農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)依托各級(jí)農(nóng)業(yè)部門，不斷探索，積極開拓，勇于創(chuàng)新，逐步形成了“政策扶持、市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化經(jīng)營(yíng)、以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式。截至2014年末，上海市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度達(dá)到3.48%，保險(xiǎn)密度超過320元/人，接近發(fā)達(dá)國(guó)家水平。

（一）實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)信貸機(jī)制的聯(lián)動(dòng)

2008年，為解決農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)缺乏有效抵押物導(dǎo)致貸款難的問題，依托市財(cái)政支農(nóng)貸款擔(dān)保專項(xiàng)資金，上海市在全國(guó)首創(chuàng)了農(nóng)民專業(yè)合作社小額信貸保證保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，由安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司提供信用擔(dān)保，涉農(nóng)商業(yè)銀行對(duì)符合條件的農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)給予最高不超過200萬元的貸款。小額信貸保證保險(xiǎn)的推出，有效解決了新型經(jīng)營(yíng)主體貸款難、貸款慢、貸款貴的問題，也標(biāo)志著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)逐步向農(nóng)村金融領(lǐng)域延伸，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與涉農(nóng)信貸等農(nóng)村金融手段的結(jié)合。截至2014年末已為約1000家合作社累計(jì)提供了2500筆貸款支持，貸款總額16.53億元，貸款余額3.69億元。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從傳統(tǒng)保障自然風(fēng)險(xiǎn)過渡到市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

2010年，上海市探索并建立了“淡季”綠葉菜價(jià)格保險(xiǎn)機(jī)制，在全國(guó)首創(chuàng)“淡季”綠葉菜成本價(jià)格保險(xiǎn)，有效化解了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。以2013年冬季為例，上海市遭遇暖冬氣候，氣溫偏高，市郊蔬菜上市量較常年增長(zhǎng)明顯，造成蔬菜價(jià)格較上年下降明顯。冬淡期間收取保費(fèi)1108萬元，賠付金額達(dá)3077萬元，惠及農(nóng)戶2289戶次，惠及合作社852戶次。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011－2014年間，淡季綠葉菜價(jià)格保險(xiǎn)平均賠付率在70%左右。上海連續(xù)三年鮮菜價(jià)格波動(dòng)指數(shù)在全國(guó)36個(gè)大中城市中位列25位之后，發(fā)揮了價(jià)格保險(xiǎn)穩(wěn)定農(nóng)副產(chǎn)品物價(jià)水平，保障菜農(nóng)服務(wù)民生的積極作用。

（三）初步建立多層次的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推進(jìn)服務(wù)體系

從2004年起，上海市相繼成立了市、區(qū)縣推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作委員會(huì)。為進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)精細(xì)化管理水平，根據(jù)國(guó)務(wù)院《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的要求，上海在9個(gè)郊區(qū)縣初步建立起“管理到區(qū)縣、機(jī)構(gòu)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、網(wǎng)絡(luò)到村組、服務(wù)到農(nóng)戶”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)體系，協(xié)助完成本區(qū)縣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保、查勘、理賠等相關(guān)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。截至2014年末，各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、涉農(nóng)村均基本建設(shè)完成“三農(nóng)”保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)并落實(shí)專人明確工作職責(zé)，全市共有協(xié)保員1766名，涉及行政村1277個(gè)，基本形成了以市、區(qū)縣農(nóng)委、基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門、安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司為主體的推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作隊(duì)伍。

（四）財(cái)政補(bǔ)貼政策紅利充分顯示

財(cái)政支持是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本特征之一。10年來，上海市市級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持力度不斷加大，補(bǔ)貼保險(xiǎn)費(fèi)的保險(xiǎn)險(xiǎn)種和標(biāo)的范圍不斷擴(kuò)大，利用財(cái)政補(bǔ)貼的杠桿效應(yīng)有效提升了保險(xiǎn)覆蓋率。2013年和2014年，市級(jí)財(cái)政安排農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金預(yù)算達(dá)1.66億元和1.77億元，中央、市、區(qū)縣三級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比例約占71%。隨著財(cái)政補(bǔ)貼力度的不斷加大，上海市水稻、麥子、油菜、生豬、奶牛等主要農(nóng)產(chǎn)品品種實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)全覆蓋，經(jīng)濟(jì)果林、設(shè)施蔬菜、西甜瓜和淡水養(yǎng)殖等品種的保險(xiǎn)數(shù)量也有不同程度提高，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率在全國(guó)省級(jí)行政區(qū)位列首位。

二、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中面臨的問題

上海市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作這幾年雖然取得了較快較好的發(fā)展，但總體上尚處于發(fā)展完善階段。從政府、保險(xiǎn)公司、農(nóng)戶這三個(gè)參與主體的角度來看，在實(shí)踐發(fā)展過程中還存在一些困難和問題。

（一）政府層面存在的問題

一是財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)比例遇瓶頸。上海市目前對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比例超過70%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國(guó)50%的補(bǔ)貼比例。今后在政府財(cái)政收入增幅有限的情況下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比例增長(zhǎng)壓力較大。二是財(cái)政補(bǔ)貼保額標(biāo)準(zhǔn)遭遇天花板。目前，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中央財(cái)政補(bǔ)貼以保障直接物化成本為目標(biāo)，全國(guó)其他省份的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保額按照直接物化成本確定，保險(xiǎn)金額很低。上海地區(qū)在直接物化成本的基礎(chǔ)上，增加考慮了人工成本和地租成本等生產(chǎn)成本要素，保險(xiǎn)金額相對(duì)較高，明顯高于全國(guó)水平。三是政策補(bǔ)貼太過分散。上海市市級(jí)財(cái)政對(duì)水稻、小麥、油菜、能繁母豬、生豬、奶牛、淡水養(yǎng)殖、家禽等主要農(nóng)產(chǎn)品險(xiǎn)種的投入占保費(fèi)收入的比例（集中度）從2010年的78%下降到2014年的54%，政策標(biāo)的整體設(shè)計(jì)太過分散和復(fù)雜，而農(nóng)戶本身知識(shí)水平和理解能力也存在不足，故投保農(nóng)戶對(duì)補(bǔ)貼政策的理解和接受都存在一定困難。

（二）保險(xiǎn)公司方面存在的問題

一是保險(xiǎn)條款中保險(xiǎn)責(zé)任范圍狹窄。調(diào)查中80%的調(diào)查對(duì)象表示農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條款太復(fù)雜，不易理解；70%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條款中對(duì)保險(xiǎn)責(zé)任認(rèn)定過于狹隘。這種現(xiàn)象在養(yǎng)殖業(yè)險(xiǎn)種中比較突出。致使一些保戶受災(zāi)無法得到應(yīng)有的理賠。長(zhǎng)期以往，挫傷了農(nóng)戶投保積極性。

二是投保方式過于粗放。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面廣量大，大部分險(xiǎn)種投保數(shù)量以區(qū)縣農(nóng)業(yè)主管部門認(rèn)定的計(jì)劃數(shù)為依據(jù)，實(shí)際生產(chǎn)數(shù)量和投保數(shù)量之間有差異，無法精確掌握。

三是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率厘定缺乏公信力。目前，享受政府補(bǔ)貼險(xiǎn)種的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率由保險(xiǎn)公司和地方政府“商定”。因此，最終的費(fèi)率水平往往由保險(xiǎn)公司和地方政府的博弈結(jié)果而定，而不享受政府財(cái)政補(bǔ)貼的險(xiǎn)種則由保險(xiǎn)公司精算確定，沒有統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）農(nóng)戶方面存在的問題

一是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求沒有得到充分滿足。雖然上海農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障金額相對(duì)全國(guó)其他省市來說是較高的，但與上海都市型農(nóng)業(yè)的高投入、高產(chǎn)出來比，目前的保障程度還稍顯不足。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體由于產(chǎn)品品牌效益大，附加值高，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平則期望更高。75%的調(diào)查對(duì)象對(duì)收入穩(wěn)定型險(xiǎn)種如價(jià)格保險(xiǎn)需求強(qiáng)烈。另外由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，但是目前保費(fèi)補(bǔ)貼范圍主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，針對(duì)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員特別是農(nóng)機(jī)具操作人員、漁民的人身意外傷害保障力度不夠，農(nóng)戶對(duì)人身意外傷害險(xiǎn)種保費(fèi)補(bǔ)貼需求強(qiáng)烈。

二是農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)存在較大偏差。目前，很多農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)功能和運(yùn)行機(jī)制的認(rèn)識(shí)仍存在較大偏差，把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)當(dāng)做理財(cái)產(chǎn)品來看待，投保后希望當(dāng)年都要得到賠款，而且要遠(yuǎn)超過保費(fèi)投入。這種現(xiàn)象在散戶中尤為突出。

三是農(nóng)戶對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴心理依然很強(qiáng)。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然廣大農(nóng)民群眾的自我參保意識(shí)有了很大提高，但是依賴政府財(cái)政補(bǔ)貼的心理仍然突出。散戶希望保費(fèi)能被政府全額買單，一些具備規(guī)模的農(nóng)民合作社雖然愿意參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但是仍然強(qiáng)調(diào)政府要給予較高比例的財(cái)政補(bǔ)貼。根據(jù)安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司提供的數(shù)據(jù)，近幾年，市級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼險(xiǎn)種的保費(fèi)收入占全部農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入的99%。

三、創(chuàng)新發(fā)展上海市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的思路及相關(guān)建議

美國(guó)2014-2018年農(nóng)業(yè)法案對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行了重大調(diào)整，取消了實(shí)施近18年、每年耗資近50億美元的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)而擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍和補(bǔ)貼額度，這標(biāo)志著美國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重視認(rèn)識(shí)越來越高。我國(guó)長(zhǎng)期以來，價(jià)格支持和掛鉤補(bǔ)貼逐步成為主要政策工具，對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)和扭曲作用日益明顯，下階段補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)向“綠箱”操作或是大勢(shì)所趨，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為WTO鼓勵(lì)的“綠箱”農(nóng)業(yè)支持政策，將日益成為強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的重要形式。站在這一高度，結(jié)合上海都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，下階段，建議從以下幾方面對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行完善：

（一）進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼資金的效益

在財(cái)政補(bǔ)貼資金增長(zhǎng)面臨壓力的情況下，調(diào)整財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)是下階段工作重點(diǎn)，建議在以下三個(gè)方面進(jìn)行突破：一是突出政策導(dǎo)向。進(jìn)一步區(qū)分市和區(qū)縣的支出責(zé)任，完善“市級(jí)財(cái)政保大宗、區(qū)縣財(cái)政保特色”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼體系，創(chuàng)新“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼體系。二是豐富農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼體系。加強(qiáng)產(chǎn)品創(chuàng)新，完善以收入為基礎(chǔ)的保險(xiǎn)產(chǎn)品和特色險(xiǎn)種的保障力度，充分體現(xiàn)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展特色，進(jìn)一步提高保費(fèi)補(bǔ)貼的彈性。三是突出投保對(duì)象的差異化補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦在“金融支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主題發(fā)展座談會(huì)”上提出要求：“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面，重點(diǎn)是針對(duì)新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體需求，提供多層次、高保障的保險(xiǎn)服務(wù)”。根據(jù)上海農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀，由于農(nóng)業(yè)規(guī)?；M織化程度比較高（目前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平已達(dá)到80%），新型經(jīng)營(yíng)主體將逐漸成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要力量。今后建議加大對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體的扶持力度，發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)組織化、規(guī)?；淖饔?，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)者的保障水平。

（二）進(jìn)一步提高保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)的精細(xì)化水平

下階段應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)研究，完善財(cái)政補(bǔ)貼類險(xiǎn)種的條款修訂，并可嘗試建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫，通過逐步積累農(nóng)作物生產(chǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)（面積、地塊位置、形狀、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)、單產(chǎn)等）和田頭交易價(jià)等價(jià)格數(shù)據(jù)，建立“大數(shù)據(jù)”決策支持系統(tǒng)科學(xué)厘定費(fèi)率。研究推進(jìn)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃，根據(jù)氣象水文、基礎(chǔ)設(shè)施、歷史產(chǎn)量等要素，劃分為不同的保險(xiǎn)責(zé)任區(qū)，確定保險(xiǎn)責(zé)任和保險(xiǎn)金額，為打造以指數(shù)保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制做好基礎(chǔ)。

（三）創(chuàng)新農(nóng)業(yè)災(zāi)害政府轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)銜接模式

建議將農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相銜接，逐步發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在災(zāi)害補(bǔ)償中的主導(dǎo)地位。探索涉農(nóng)資金與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這種方式將政府臨時(shí)性的被動(dòng)救災(zāi)救濟(jì)行為，轉(zhuǎn)化為一種制度化、規(guī)劃化的主動(dòng)災(zāi)害應(yīng)對(duì)機(jī)制，從而進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率。轉(zhuǎn)變政府救災(zāi)職能，通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)主體作用實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障資源的有效配置。

（四）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理體制

一是縱向分權(quán)。理順不同層級(jí)政府之間的關(guān)系，加強(qiáng)中央、省市、區(qū)縣三級(jí)政府體系的縱向合力。二是橫向分權(quán)。理順政府不同部門之間的關(guān)系，消除不同部門職能交叉與政出多門，建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制。建議從中央和?。ㄊ校┘?jí)層面建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各部門的職責(zé)分工，從法律法規(guī)、框架制度、組織管理、政策支持、保險(xiǎn)方案等方面強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的頂層設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)部門作為行業(yè)主管部門和農(nóng)民需求代言人在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)和政策制定中的主導(dǎo)作用，更好發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策屬性。

作者單位：（上海市農(nóng)業(yè)委員會(huì)綜合發(fā)展處）