環(huán)境與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策框架

羅海巖

《中國(guó)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展—理論·改革·實(shí)踐》一書在全國(guó)“兩會(huì)”召開之際面世，這是中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)（CCICED，簡(jiǎn)稱“國(guó)合會(huì)”）的重點(diǎn)課題“中國(guó)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展研究”的最終報(bào)告，也是近年來(lái)我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域一部難得佳作。

對(duì)環(huán)境與社會(huì)關(guān)系的研究源于對(duì)可持續(xù)發(fā)展認(rèn)識(shí)的深化。國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為，可持續(xù)發(fā)展包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三大支柱，彼此相互依存、相互制約。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)環(huán)境問(wèn)題的研究，已經(jīng)越來(lái)越多地跳出自然環(huán)境本身，而從經(jīng)濟(jì)社會(huì)的角度來(lái)分析思考，這也是研究解決當(dāng)代環(huán)境問(wèn)題的重要方向。

我國(guó)學(xué)術(shù)界重在對(duì)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究，對(duì)環(huán)境與社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系尚未足夠重視。近年來(lái)，由環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)矛盾日益突出，如環(huán)境污染造成群體性事件、環(huán)境惡化危害公眾健康、環(huán)境破壞與貧困形成惡性循環(huán)，等等。要實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的美好愿景，就必須處理好環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，這是國(guó)合會(huì)設(shè)立該研究項(xiàng)目的初衷，也是本書的要旨所在。

本書的作者，也是該課題的研究團(tuán)隊(duì)由中外專家組成，中方由國(guó)務(wù)院研究室巡視員范必任首席專家，課題組成員來(lái)自國(guó)務(wù)院研究室、國(guó)家發(fā)改委、環(huán)保部、中國(guó)國(guó)際民間組織合作促進(jìn)會(huì)等單位。他們大都有數(shù)十年政策研究經(jīng)歷，不少政策建議已轉(zhuǎn)化為政策實(shí)踐。外方首席專家伊麗莎白？多德斯維爾（Elizabeth Dowdeswell）女士，曾任聯(lián)合國(guó)副秘書長(zhǎng)和聯(lián)合國(guó)環(huán)境署執(zhí)行主任，現(xiàn)任加拿大學(xué)術(shù)委員會(huì)主席，其團(tuán)隊(duì)成員來(lái)自聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國(guó)社會(huì)發(fā)展研究院、世界自然基金會(huì)、世界銀行等機(jī)構(gòu)。

時(shí)任國(guó)務(wù)院研究室主任寧吉喆在序言中寫道：住在世界各地的十幾位課題組成員聚在一起不是件容易的事。但在一年多的研究中，他們克服種種困難，平均每?jī)蓚€(gè)月就集中一次，既有專門會(huì)議，也有國(guó)內(nèi)外調(diào)研。會(huì)議中激烈的爭(zhēng)論甚至使旁觀者感到緊張。不同意見相互碰撞激起的火花，使這份研究成果顯得與眾不同和更具創(chuàng)新性。

這份研究報(bào)告總結(jié)了國(guó)內(nèi)外對(duì)環(huán)境與社會(huì)關(guān)系的理論研究與實(shí)踐成果，著眼于環(huán)境與社會(huì)的相互關(guān)系，就環(huán)境問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行研究，關(guān)注環(huán)境與貧困、環(huán)境與人口、環(huán)境與健康、環(huán)境與社會(huì)公平、環(huán)境與可持續(xù)消費(fèi)等領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上，報(bào)告提出了促進(jìn)中國(guó)環(huán)境與社會(huì)相協(xié)調(diào)的政策框架。

課題組在學(xué)術(shù)界首次提出分析中國(guó)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展關(guān)系的理論框架，包括環(huán)境意識(shí)、環(huán)境行為、環(huán)境公共治理“三個(gè)維度”。他們主張，在價(jià)值觀念上，推動(dòng)全社會(huì)形成環(huán)境保護(hù)的主流價(jià)值;在環(huán)境行為上，倡導(dǎo)公眾采用健康的生活方式，落實(shí)企業(yè)環(huán)境社會(huì)責(zé)任，促進(jìn)和規(guī)范環(huán)保組織發(fā)展;在環(huán)境公共治理上，建立健全相關(guān)法規(guī)，完善環(huán)保社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、化解、應(yīng)急機(jī)制，提高環(huán)境基本公共服務(wù)水平。國(guó)合會(huì)秘書長(zhǎng)、環(huán)保部副部長(zhǎng)李干杰在本書序言中指出，這一研究不僅開創(chuàng)了環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展系統(tǒng)性研究的先河，而且在分析方法和理論上都有重要?jiǎng)?chuàng)新。

基于“三個(gè)維度”的框架，課題組進(jìn)而提出了制定環(huán)境與社會(huì)政策的基本原則：一是多方參與原則，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展，企業(yè)、團(tuán)體與個(gè)人作為社會(huì)主體不是旁觀者或批判者。二是長(zhǎng)期與短期目標(biāo)相結(jié)合的原則，制定政策時(shí)兼顧當(dāng)前收益與長(zhǎng)遠(yuǎn)效益。三是政策目標(biāo)一致性原則，綜合制定經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境政策，做到相互銜接配合。四是以法制為保障的原則，通過(guò)立法保障環(huán)境與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。五是公平正義的原則，保護(hù)公民的環(huán)境權(quán)利，同時(shí)公民也要把保護(hù)環(huán)境作為基本義務(wù)，享受環(huán)境的權(quán)利與保護(hù)環(huán)境的責(zé)任相輔相成。

研究報(bào)告提出了多個(gè)方面的政策建議，薈萃了中外專家學(xué)者對(duì)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)問(wèn)題的深入思考：比如，課題組構(gòu)建了促進(jìn)環(huán)境與社會(huì)和諧的2050年愿景和2020年行動(dòng)框架。這是具有戰(zhàn)略眼光的政策建議。我國(guó)規(guī)劃體系按時(shí)間分，包括中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃。中長(zhǎng)期規(guī)劃一般只規(guī)劃五年。對(duì)環(huán)境工作來(lái)說(shuō)，五年能夠?qū)崿F(xiàn)的轉(zhuǎn)變十分有限。比如，本世紀(jì)初“十五”計(jì)劃提出遏制生態(tài)環(huán)境惡化后，十多年過(guò)去，至今尚未完全遏制。聯(lián)合國(guó)、世界銀行的很多研究往往要展望20-30年，課題組將規(guī)劃目標(biāo)延伸到2050年，與中國(guó)達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家的時(shí)間同步，具有很強(qiáng)的前瞻性。

報(bào)告還建議將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃調(diào)整為“國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”。各級(jí)政府提交每年“兩會(huì)”審議的“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展報(bào)告”相應(yīng)調(diào)整為“國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)報(bào)告”。我國(guó)的發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃，最早只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，上世紀(jì)90年代開始，各級(jí)政府編制經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，將社會(huì)發(fā)展政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策并列為重要內(nèi)容。課題組建議，在我國(guó)的公共政策體系中提升環(huán)境政策的地位，將其與經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策并列。這一建議勢(shì)必得到有關(guān)部門的關(guān)注和重視。

報(bào)告還提出了一提列富有建設(shè)性的政策建議，包括加強(qiáng)教育培訓(xùn)和理論研究，使生態(tài)文明成為社會(huì)的主流價(jià)值和公序良俗;凡涉及公民環(huán)境權(quán)益的重大決策、重大政策、重大項(xiàng)目、重大改革，均納入環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;合理確定環(huán)境基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn);通過(guò)購(gòu)買服務(wù)提高環(huán)境基本公共服務(wù)水平;逐步提高環(huán)境基本公共服務(wù)在財(cái)政支出中的比例;鼓勵(lì)健康可持續(xù)的生活方式;完善保障公眾參與環(huán)境政策制定的制度安排，等等。

土地、空氣、水源等，是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)平臺(tái)，中國(guó)古代的先哲早就認(rèn)識(shí)到，環(huán)境資源并非取用不盡?！秴问洗呵铩分姓f(shuō)，“竭澤而漁，豈不得魚，而明年無(wú)魚;焚藪而田，豈不獲得，而明年無(wú)獸。”李克強(qiáng)總理在今年政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)指出：下決心走出一條經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境雙贏之路。加強(qiáng)生態(tài)安全屏障建設(shè)，為建設(shè)美麗中國(guó)貢獻(xiàn)力量。人類的工業(yè)化進(jìn)程，雖然創(chuàng)造了超過(guò)以往所有時(shí)代的豐富物產(chǎn)，但也造成了資源枯竭、環(huán)境惡化、發(fā)展失衡的副產(chǎn)品，這是人類社會(huì)發(fā)展面臨的歷史性挑戰(zhàn)。改革開放以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，資源環(huán)境壓力持續(xù)增加。立足環(huán)境與社會(huì)發(fā)展，從社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共政策等視覺進(jìn)行綜合研究，從多個(gè)視角提出如何把改善環(huán)境的訴求與政策制定的實(shí)踐相結(jié)合，是《中國(guó)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展》一書的理論貢獻(xiàn)和實(shí)踐指南。