市場失靈？西方高等教育市場化的路徑、困境與反思

宋佳

摘要：20世紀(jì)80年代，在新自由主義思潮、高等教育大眾化和全球高等教育市場競爭日趨激烈的交叉影響下，高等教育市場化成為英美澳等西方國家在公共領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)的主要改革之一。在放權(quán)與遙遠(yuǎn)控制的治理思維下，通過構(gòu)建多元的高等教育體系、加強(qiáng)彼此間的競爭、強(qiáng)調(diào)績效考核管理和大學(xué)的經(jīng)費自籌，政府將高等教育推向了市場，以此來實現(xiàn)減輕財政負(fù)擔(dān)、提高教育質(zhì)量、促進(jìn)就學(xué)平等的目標(biāo)。但在具體的實踐中，這些既定目標(biāo)的實現(xiàn)卻出現(xiàn)了諸多不確定性和非預(yù)期效應(yīng)，院校間模仿趨同效應(yīng)日益顯著，新公共管理持續(xù)發(fā)酵，人文科學(xué)陷入危機(jī)。因此，單純或主要依靠市場的大學(xué)治理路徑需要重新反思，需要重新協(xié)調(diào)市場、政府與大學(xué)間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：高等教育；市場化；新公共管理

自克拉克（Burton Clark）提出了國家、學(xué)術(shù)和市場的三角治理框架后，學(xué)界圍繞這三方力量在高等教育中的合作與博弈展開的討論就日趨熱烈。[1]從國際范圍來看，不同國家的高等教育呈現(xiàn)出不同的治理結(jié)構(gòu)；從歷史角度出發(fā)，同一國家或地區(qū)的高等教育發(fā)展也在經(jīng)歷著不同治理模式的轉(zhuǎn)換。這其中，有國家力量占主導(dǎo)地位的歐洲大陸模式，有市場治理較為成熟的美國模式，也有學(xué)術(shù)力量扮演重要角色的英國模式。但在20世紀(jì)80年代新自由主義思潮的影響下，西方諸多國家開始了公共領(lǐng)域的市場化改革，教育就包含于內(nèi)。在過去的三十多年間，高等教育發(fā)展呈現(xiàn)出典型的市場化特征。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織將高等教育市場化界定為把市場機(jī)制引入高等教育中，使高等教育運營至少具有如下一個顯著的市場特征：競爭、選擇、價格、分散決策、金錢刺激等。它排除絕對的傳統(tǒng)公有化和絕對的私有化，高等教育市場化是一種仿市場機(jī)制發(fā)揮作用。

一、高等教育市場化的背景

高等教育市場化是市場經(jīng)濟(jì)思維在高等教育的運用和體現(xiàn)，尤其在新自由主義經(jīng)濟(jì)思想和市場資本主義的主導(dǎo)下，高等教育和其他公共領(lǐng)域一樣，在全世界范圍內(nèi)幾乎都經(jīng)歷著市場導(dǎo)向的改革，所以，高等教育市場化進(jìn)程幾乎是與新自由主義改革同步的，因為其本身就是新自由主義思潮下政府一攬子改革計劃中的一部分。在強(qiáng)調(diào)成本-收益、提高效率和經(jīng)濟(jì)效益、減少財政支出同時激發(fā)競爭的政策環(huán)境下，高等教育不僅被政府視為是拉動經(jīng)濟(jì)增長的又一潛在領(lǐng)域，而且就大學(xué)自身而言，為了在競爭激烈的高等教育市場求得生存，獲得政府財政撥款，不得不在知識模式、課程、財政、審計和管理組織方面采取類似商業(yè)領(lǐng)域模式，使得自身更具靈活性和適應(yīng)性，社會越來越要求大學(xué)要為“出資人”負(fù)責(zé)，不論是政府、商界、納稅人還是學(xué)生。[2]在此情況下，高等教育自身的生態(tài)也與傳統(tǒng)有了很大的不同。

（一）新自由主義思潮影響

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)軔，以世界銀行和國際貨幣基金組織為首的國際經(jīng)濟(jì)組織主推在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行新自由主義改革，最初興起于北半球的英國和美國等一些資本主義國家，最具代表性的是20世紀(jì)80年代的英國“撒切爾主義”和美國的“里根主義”，這段時期也被稱為是新自由主義發(fā)展的“第一浪潮”。隨后英國布萊爾政府和美國的克林頓政府繼承了前任政府的改革方向和政策意識形態(tài)，所以，20世紀(jì)90年代稱為新自由主義發(fā)展的“第二浪潮”。新自由主義理念下的教育管理主張體現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)競爭、不斷增加的問責(zé)措施和管理契約下績效目標(biāo)的實施，不斷問責(zé)的背后是福利國家黯然退出和新自由改革的背景，反映出政府對教育領(lǐng)域的不信任和試圖改變公共領(lǐng)域運行慣習(xí)思維的嘗試，強(qiáng)調(diào)公共領(lǐng)域遵循的“3E”（Effectiveness，Efficiency，Economy）原則，即效益、效率和經(jīng)濟(jì)。深處全球化浪潮中的教育，其政策話語越來越傾向于新自由主義提倡的市場化、表現(xiàn)主義和“企業(yè)化個人”（enterprising individual）。這種政策話語在教育領(lǐng)域的實踐和討論始于20世紀(jì)80年代，最終目標(biāo)就是將教育推向市場，讓個人和教育主體及機(jī)構(gòu)為自己的行為、表現(xiàn)、成功亦或是失敗承擔(dān)責(zé)任，講求市場理性、消費者選擇、效率和問責(zé)。[3]21世紀(jì)以來，許多國家的教育改革都在試圖解除教育管理的中央權(quán)力，創(chuàng)造教育服務(wù)領(lǐng)域的準(zhǔn)市場機(jī)制，強(qiáng)調(diào)家長選擇和學(xué)校之間的競爭。[4]

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（二）高等教育大眾化時期的需求

特羅（Martin Trow）將高等教育發(fā)展分為三個階段：精英化、大眾化和普及化階段，當(dāng)高等教育毛入學(xué)率達(dá)到15%時，高等教育就進(jìn)入了大眾化階段。20世紀(jì)60年代到70年代是西方主要國家的高等教育大眾化階段。這一時期，社會穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，大批中產(chǎn)階級產(chǎn)生，催生了巨大的高等教育需求，能上大學(xué)也成為實現(xiàn)社會流動和進(jìn)入社會上層的有效路徑。在美國，平權(quán)法案和退伍軍人法的頒布以及婦女權(quán)益運動為高等教育大眾化奠定了政治上的合法性基礎(chǔ)，與此同時，聯(lián)邦政府持續(xù)對高等教育的增加撥款成為了重要的經(jīng)濟(jì)保障。[5]在財政有限而需求旺盛的條件下，政府將一直視為公共產(chǎn)品的高等教育面向市場放開，希望通過市場資源和力量來充盈高等教育，實現(xiàn)更快的高等教育大眾化進(jìn)程。20世紀(jì)70年代中期，美國院校數(shù)量大約增長了50%多，隨后，也進(jìn)入了大眾化相對穩(wěn)定和成熟期，即20世紀(jì)80年代和90年代。面對眾多類型和數(shù)量的高等教育機(jī)構(gòu)、龐大的學(xué)生群體和復(fù)雜的大學(xué)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，政府決定要加強(qiáng)管理。同時，私立院校學(xué)費的上漲、聯(lián)邦政府撥款的減少和聯(lián)邦學(xué)生貸款項目的開設(shè)都試圖無形中增加高等教育的“私人屬性”。學(xué)生和家長開始更加關(guān)心高等教育的價值和質(zhì)量，政府也開始通過評估手段和問責(zé)系統(tǒng)加強(qiáng)對大學(xué)的控制。

（三）全球化與國際高等教育市場競爭

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷推進(jìn)，各國逐漸提出了高等教育要為國家的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，承擔(dān)起增強(qiáng)本國人才國際競爭力的重任。1988年澳大利亞的道金斯報告（The Dawkins Report）中明確將國家高等教育的使命與服務(wù)澳大利亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家需求聯(lián)系在一起。2003年的尼爾森報告（Nelson Report）再次強(qiáng)調(diào)了這點，并且更加賦予了高等教育作為提高國內(nèi)生產(chǎn)總值的重要角色。[6]在新自由主義思想的影響下，全球貿(mào)易的范圍擴(kuò)展到服務(wù)領(lǐng)域，包括教育。《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Trade in Service，GATS）的簽訂標(biāo)志著各國高等教育處于一個真正開放且競爭的環(huán)境中，為了更好地吸引留學(xué)生，各個國家尤其是一些高等教育強(qiáng)國一方面創(chuàng)造環(huán)境促進(jìn)院校間公平競爭，另一方面刺激大學(xué)內(nèi)部運用市場手段和策略為自己贏取最大利益?？缇辰逃娘w速發(fā)展為各國高等教育改革提供了契機(jī)和挑戰(zhàn)，也制造了一個不平等的國際高等教育市場。為了分割更多的留學(xué)生市場份額，提供海外學(xué)生期待的教育項目，最大化地滿足學(xué)生的需要，英、美、澳等國紛紛不斷增加海外學(xué)生傾向的課程項目開設(shè)，如商科、計算機(jī)、工程等。這就是市場思維主導(dǎo)下的“親消費者”思路，在享有相對多的自主權(quán)的同時，大學(xué)開始根據(jù)自身情況制定相應(yīng)戰(zhàn)略選擇、定位和發(fā)展路徑。相比高等教育強(qiáng)國美國和英國來說，澳大利亞相對處于落后位置，所以，其高等教育定位就是提供更多關(guān)于市場營銷和管理的項目、進(jìn)一步提高校內(nèi)服務(wù)質(zhì)量、專注于東南亞學(xué)生、創(chuàng)造友好而穩(wěn)定的社會環(huán)境，同時以較為低廉的學(xué)費吸引學(xué)生，但過分依賴價格優(yōu)勢而無法短期彌補其在教育質(zhì)量和地位方面的劣勢使其置身于困境。[7]

二、高等教育市場化的主要實踐與反思

各國政府紛紛將仿市場的機(jī)制引入高等教育領(lǐng)域，希望通過競爭和私有化擴(kuò)大高等教育入學(xué)通道、提升高等教育的質(zhì)量和辦學(xué)效率、促進(jìn)高等教育機(jī)構(gòu)的多元發(fā)展，使其可以更好地滿足學(xué)生的選擇和大眾的需求。具體表現(xiàn)在：鼓勵開設(shè)私立高等教育機(jī)構(gòu)、競爭性的科研撥款機(jī)制、更加公開全面地向社會發(fā)布高等教育質(zhì)量信息、保護(hù)大學(xué)的專利所有權(quán)、大學(xué)服務(wù)和活動的外包等。[8]

（一）實現(xiàn)大學(xué)多元發(fā)展陷入困境，現(xiàn)實的趨同效應(yīng)日益顯著

高等教育市場化的初衷之一就是通過市場機(jī)制增設(shè)高等教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量和種類，使學(xué)生能夠擁有更多的選擇。關(guān)于多元一詞的內(nèi)涵，引用最為普遍的是指在特定的國家和地區(qū)內(nèi)，不同種類的高等教育機(jī)構(gòu)擁有不同的特定使命，旨在培養(yǎng)和訓(xùn)練不同職業(yè)生涯的學(xué)生群體，擁有不同的教學(xué)方法，其組織方式和資助方式依循不同的法律，且和政府之間的關(guān)系不全然相同。但從發(fā)展情況來看，這種制度設(shè)想并沒有完全實現(xiàn)，反而是導(dǎo)致了院校間爭先恐后在教學(xué)和科研領(lǐng)域求大求全。其實，追求多元發(fā)展并非是高等教育發(fā)展史上的創(chuàng)新，而其新處是通過市場機(jī)制來引導(dǎo)，而非政府導(dǎo)向，鼓勵院校找到自己的“市場定位和機(jī)遇”。 某種程度上講，高等教育中的多元性著重強(qiáng)調(diào)的是院校間差異的程度，而非單純的形態(tài)或?qū)W制多樣化。盡管從院校內(nèi)部來講，無論是學(xué)科設(shè)置還是人員招聘，多元性都比以前增加了。然而，不論是英國還是澳大利亞，最終的結(jié)果卻是大學(xué)模式逐漸走向了統(tǒng)一，造成了院校間彼此模仿和復(fù)制。[9]

大量研究表明，有兩個因素直接影響高等教育的多元化發(fā)展，一是政府構(gòu)建政策環(huán)境的方式；二是院校內(nèi)部學(xué)術(shù)規(guī)范和價值的相對影響力。[10]具體來說體現(xiàn)在以下五點：一是環(huán)境。這里的環(huán)境因素是指學(xué)生選擇、利益相關(guān)者影響、經(jīng)濟(jì)因素、當(dāng)?shù)卣蛩睾蜌v史等因素的復(fù)合體，不同的因素交織和組合會創(chuàng)造不同的環(huán)境，環(huán)境的差異會締造高等教育形態(tài)的多元，差異越大，多元性就越強(qiáng)。反之，如果環(huán)境趨向統(tǒng)一，就會喪失院校呈現(xiàn)多元性的土壤。二是政策影響。政策影響是指在環(huán)境因素不可改變的情況下，政府創(chuàng)設(shè)多元的制度。如二戰(zhàn)后，西方國家普遍出現(xiàn)的雙軌高等教育制度。一軌是收費較高、歷史悠久、研究卓越的傳統(tǒng)大學(xué)，另一軌是新型的多科技術(shù)大學(xué)或職業(yè)性導(dǎo)向的學(xué)院。這其中典型的是英國和澳大利亞，但隨著20世紀(jì)80到90年代，技術(shù)學(xué)院的改革升級和雙軌制并為一軌，其促進(jìn)多元性的原始目的也廣遭詬病，被社會認(rèn)為實質(zhì)上“鼓勵了一批項目和功能的病態(tài)復(fù)制”。雙軌合為一軌的原因還有一個是，學(xué)術(shù)型的古老大學(xué)不斷尋求職業(yè)導(dǎo)向，而職業(yè)取向的技術(shù)大學(xué)也在持續(xù)增加自己的學(xué)術(shù)色彩，這樣，兩類型的大學(xué)特色就逐漸消解。這種現(xiàn)象與放權(quán)下的高等教育市場環(huán)境和繼而激烈的競爭不無關(guān)系。第三是財政刺激。這也是政府致力于保持多元性的最重要手段之一。2005年，澳大利亞政府采取了一套新的資助體系，旨在將大學(xué)分為研究型和教學(xué)型，通過競爭性的財政撥款刺激大學(xué)之間保持差異性。第四是競爭與合作。實踐證明，在放松管制的市場環(huán)境中，不同院校間的合作則會促使高等教育系統(tǒng)統(tǒng)一局面的出現(xiàn)。第五是排行的影響。不論真正的多元是否存在于高等教育中，對于院校的排行已經(jīng)悄然成為一種趨勢，不管其是官方的還是民間的。排行榜加劇了底層大學(xué)向頂層那些所謂的成功的精英大學(xué)學(xué)習(xí)和趨同的現(xiàn)象。[11]

（二）引入仿市場的競爭和績效模式，新公共管理持續(xù)發(fā)酵

制度設(shè)計者認(rèn)為加強(qiáng)高等教育體系內(nèi)的競爭可以提高競爭主體的靈活性和創(chuàng)新性，增加多元性供市場選擇，提高生產(chǎn)和分配效率，進(jìn)一步有益于質(zhì)量提升，強(qiáng)化政府、雇主和學(xué)生對大學(xué)的問責(zé)，間接地達(dá)到減少財政負(fù)擔(dān)、增強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研聯(lián)系、加快國際化的效果。[12]在競爭機(jī)制下，大學(xué)的產(chǎn)出的確實現(xiàn)明顯上揚，而且是短時期內(nèi)急劇上漲，包括文章發(fā)表、專利、著作數(shù)等。那么，大學(xué)之間到底是在競爭什么呢？競爭的對象包括研究和學(xué)術(shù)方面的地位和資源、對學(xué)生的吸引力、國際學(xué)生市場、外界資助項目、排行榜的名次和聲望等，不過大多數(shù)的競爭不是經(jīng)濟(jì)意義上的競爭，也不是為了追逐經(jīng)濟(jì)利益，而是政府規(guī)范下的投標(biāo)性質(zhì)的博弈。在這其中，地位的競爭最能反映高等教育的特殊性和復(fù)雜性，也是導(dǎo)致新自由主義發(fā)展模式在該領(lǐng)域?qū)嵺`失敗的原因之一。地位是一個相對性的概念，地位競爭由相互間的地位結(jié)構(gòu)體系決定，因此，這其中最重要的是院校間的地位等級次序，而非單純的產(chǎn)出多少。

在這種競爭機(jī)制下，要反映大學(xué)的價值和實力，依靠傳統(tǒng)的同行評價和自主市場選擇指標(biāo)已經(jīng)不足為證，加之政府和社會對一直以來身居“象牙塔”的大學(xué)做出的經(jīng)濟(jì)社會貢獻(xiàn)不滿，因此，政府設(shè)計了一套或幾套評價機(jī)制對院校和教師進(jìn)行考核，無論是教學(xué)還是科研?？冃栘?zé)不僅需要大學(xué)陳述自己的發(fā)展目標(biāo)和過程，還和經(jīng)濟(jì)財政刺激緊密聯(lián)系在一起，依據(jù)排名來界定大學(xué)的生產(chǎn)力已成為各國通行做法，這就是新公共管理的持續(xù)表現(xiàn)。簡而言之，就是公共領(lǐng)域的管理風(fēng)格轉(zhuǎn)向績效、成本、效率和審計導(dǎo)向。在對待新公共管理的態(tài)度上，始終存在分歧。樂觀者認(rèn)為只有通過新公共管理才能規(guī)避舊式公共管理存在的積弊難返、效率低下甚至是道德滑坡的缺點和管理失敗。持這種觀點的人相信新公共管理在決策的過程中，有效地減少了內(nèi)部障礙，使內(nèi)部交流和跨界合作更為緊密，從而提高了辦事效率。通過績效考核標(biāo)準(zhǔn)可以激發(fā)個人動力，進(jìn)而提高個人和組織表現(xiàn)，切實地保障質(zhì)量。另外，這種方式是一種基于數(shù)據(jù)和事實說話的理性決策過程，明確了問責(zé)的任務(wù)和方向，減少了人為干預(yù)、主觀判斷和優(yōu)先特權(quán)對組織運營帶來的影響，所以也凸顯了新管理方式的公平性。

而悲觀者會認(rèn)為是新公共管理將一個多世紀(jì)積累的公共服務(wù)中特有的倫理價值和組織文化破壞殆盡。從更深層次來講，學(xué)者呼吁符合公共領(lǐng)域本真價值的回歸。新公共管理信奉的是諸如競爭、效率、花錢有道、消費主義、合作和管理主義等商業(yè)性倫理，這些集中體現(xiàn)在公共治理領(lǐng)域中對問責(zé)和監(jiān)管的關(guān)注。面對商業(yè)價值和市場導(dǎo)向追求在公共部門中具有的主導(dǎo)話語權(quán)地位，我們應(yīng)該站在中立的立場上對其進(jìn)行必要的解構(gòu)，去進(jìn)一步檢視商業(yè)規(guī)范與公共治理之間的相關(guān)性，逐漸形成一套適用于公共部門的清晰的倫理價值判斷標(biāo)準(zhǔn)和體系。[13]