自貿(mào)區(qū)的政府治理能力現(xiàn)代化

陳蜜

【摘 要】黨的十八屆三中全會公報首次提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]自貿(mào)區(qū)是積極響應(yīng)和實踐這一理念的排頭兵。南沙自貿(mào)區(qū)的發(fā)展對政府來說是一次提升自身治理水平的良機。

【關(guān)鍵詞】新公共管理；治理能力現(xiàn)代化；南沙自貿(mào)區(qū)

【Abstract】The third plenary session of 18 put forward that “constantly improving the level of governance and promote socialism with Chinese characteristics”[1] and it is put in to practice by Nansha Free Trade Area. It is a good opportunity to improve the capacity of governance for Nansha government.

【Key words】New public management； Governance capacity modernization； Nansha Free Trade Zone

1 從新公共管理到政府治理能力現(xiàn)代化

20世紀(jì)80年代后興起的“新公共管理”運動，是政府治理能力現(xiàn)代化的理論來源。新公共管理運動興起意味著公共部門的治理，尤其是政府的治理研究領(lǐng)域范式的轉(zhuǎn)變[2]。從新公共管理的研究范式特征中，可以找到提升政府治理能力現(xiàn)代化的一些思考。新公共管理運動所倡導(dǎo)的幾點精神包括：1）政府職能界定。政府需要清楚地知道自己的要做的是什么，需要對誰負(fù)責(zé)。主張權(quán)力下放，讓基層有更多的權(quán)力去進(jìn)行治理。2）以目標(biāo)導(dǎo)向的績效評估[1]。新公共管理注重結(jié)果和產(chǎn)出，而非過程和投入。無論是機構(gòu)還是個人，業(yè)績指標(biāo)都是評估其績效的主要工具。3）目標(biāo)管理和項目預(yù)算。這意味著政府部門需要首先確定自己的使命和目標(biāo)，在分析自己的優(yōu)勢和劣勢的基礎(chǔ)上，通過項目預(yù)算做出資源分配決策，實現(xiàn)目標(biāo)。4）以顧客為導(dǎo)向提供給公共服務(wù)[3]。在傳統(tǒng)的公共管理理念下，公共物品的提供是政府提供什么，公民就用什么，完全忽略了公民的實際需求。而新公共管理將公民看作是顧客，通過市場的作用，讓公民參與社會治理，自由選擇需要的公共服務(wù)，并且就服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行滿意度測量和修正管理。5）公共服務(wù)機構(gòu)的變革。用小型的機構(gòu)來負(fù)責(zé)執(zhí)行和提供公共項目和公共服務(wù)。每個機構(gòu)負(fù)責(zé)一個或幾個項目，只有少量的文職人員負(fù)責(zé)制定政策、計劃和協(xié)調(diào)[4]。這對于縮小機構(gòu)規(guī)模、提供優(yōu)質(zhì)和專業(yè)化的服務(wù)具有重要作用，同時也可以更好的解釋一項服務(wù)的提供，它并不是非政府機構(gòu)不可的。6）引入競爭機制。政府可以彌補市場的某些缺陷，但是反過來，市場也可以對政府產(chǎn)生影響，把競爭機制帶入公共部分，把公共部門與私人部門放在一個相互競爭的環(huán)境之中，有利于社會整體公共服務(wù)水平的提高。7）公共部門需要學(xué)習(xí)和借鑒私人部門的管理方式，新公共管理學(xué)派的最大特點在于，認(rèn)為公共部門與私人部門之間雖然存在差異，但這種差異并不是本質(zhì)性的，因此，適用于私人部門的管理方法，在公共部門同樣適用。來自私人部門管理實踐中的項目預(yù)算、業(yè)績評估、戰(zhàn)略管理、顧客至上、結(jié)果控制、合同雇傭、績效工資、人力資源開發(fā)等措施，都在新公共管理運動中得到的運用，并取得了較好的效果。8）政治行政二分的假設(shè)被打破，公共管理者與政治家的關(guān)系不再是指揮與服從的關(guān)系，公眾與公共管理者之間不在是被動服從的關(guān)系。公共管理者將更多的參與到政策的制定之中，顧客之上理念也將公眾變成顧客，要求政府提供能更好回應(yīng)公共需要的服務(wù)。

新公共管理對我國政府治理能力現(xiàn)代化的借鑒在于：1）隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，政府需要不斷地進(jìn)行體制的創(chuàng)新，來適應(yīng)社會發(fā)展的需要。2）政府人員的自我定位需要從“官僚”、“管理者”變成“服務(wù)者”。3）學(xué)習(xí)和建業(yè)企業(yè)管理方法，來提高政府部門的管理效率[5]。

從新公共管理的概念中演化出來的“治理”理念，它的最大特色在于既保留了新公共管理的思想精華，還加入了“多元治理主體”的概念。治理主體的多元化對也是治理理念的最大特色。政府治理現(xiàn)代化，關(guān)于治理的定義，全球治理委員會將之定義為：政府機關(guān)和個人共同對公共事務(wù)進(jìn)行管理和對社會公共利益進(jìn)行維護(hù)的總和，治理的目標(biāo)就是平衡不同利益主體的利益訴求，緩解社會矛盾。政府治理不同于政府管理，治理的最大特點就是治理主體的多元化，而不是單一的以政府為主體的。全面的、系統(tǒng)的治理對政府來說是，實現(xiàn)起來非常困難，因為牽涉到方方面面的利益分配。

2 南沙自貿(mào)區(qū)的現(xiàn)狀分析

2015年4月21日李克強總理來到南沙，參加南沙自貿(mào)區(qū)掛牌儀式。這是繼2013年9月29日上海自貿(mào)區(qū)掛牌后，自由貿(mào)易試驗區(qū)改革的進(jìn)一步深化，與南沙自貿(mào)區(qū)同時設(shè)立的還有深圳蛇口、珠海橫琴自貿(mào)區(qū)。

根據(jù)新公共管理運動所倡導(dǎo)的精神，南沙自貿(mào)區(qū)的發(fā)展首先需要做的就是分析自身優(yōu)勢和劣勢，確定好發(fā)展的目標(biāo)和愿景，通過有效的制度安排和資源配置來，利用環(huán)境的和政策，達(dá)到目標(biāo)的過程。

南沙自貿(mào)區(qū)的優(yōu)勢：

改革和開放的先行優(yōu)勢。自貿(mào)區(qū)的建立使南沙享受了先一步的開放和改革優(yōu)勢。雖然沒有規(guī)律可循，但是這是也不會受到過多的規(guī)則約束。在機遇與挑戰(zhàn)并存的情況下，重要領(lǐng)域的改革如行政審批制度、商事登記制度、投融資開發(fā)、社會管理制度等，都是大有可為的。

對外開放的平臺優(yōu)勢。南沙的定位是粵港澳合作平臺，是金融對外合作開放的平臺，是政府治理能力現(xiàn)代化的試驗平臺。這幾個重大平臺的建設(shè)是貫穿南沙發(fā)展的主線，發(fā)展成功與否的標(biāo)志。

服務(wù)東西兩岸的區(qū)位新優(yōu)勢，提升城市聚集輻射能力。目前南沙有兩塊，一是明珠灣起步區(qū)；而是蕉門河城市中心區(qū)。隨著這兩大板塊的建設(shè)和投入使用，整個城市的公共服務(wù)能力將得到提升，有利于發(fā)揮城市的聚集和輻射能力。

建設(shè)功能性、樞紐型交通基礎(chǔ)設(shè)施，強化與周邊城市群的連接，提升區(qū)域綜合服務(wù)功能。由于中心城區(qū)離珠江出?？谳^遠(yuǎn)，廣州對珠江口地帶的經(jīng)濟輻射能力相對不足，南沙獨特的區(qū)位優(yōu)勢，讓它成為了“廣州未來”珠三角核心城市。對重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行重點把控、提高城市承載能力。以世界先進(jìn)水平的綜合服務(wù)樞紐作為要求，建設(shè)和完善重大交通、市政、信息基礎(chǔ)設(shè)施。

引領(lǐng)珠江三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的平臺優(yōu)勢。引進(jìn)一批優(yōu)質(zhì)高端產(chǎn)業(yè)項目，形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群。明確南沙的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，培育新的經(jīng)濟增長點。需要優(yōu)化招商機制，拓寬招商渠道，重點針對世界500強、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈招商[6]。

通過利用國家戰(zhàn)略新區(qū)政策優(yōu)勢、國家、省、市配套政策落地，來完善南沙各項扶持政策，通過政策聚集形成新區(qū)“政策洼地”優(yōu)勢。

與上海自貿(mào)區(qū)相比，南沙自貿(mào)區(qū)有自己的特點：

1）上海自貿(mào)區(qū)是面向世界的，而南沙自貿(mào)區(qū)的定位更多的是區(qū)域性的。建立粵港澳金融合作創(chuàng)新體制、粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化，以及通過制度創(chuàng)新推動粵港澳交易規(guī)則的對接。南沙處在粵港澳的核心區(qū)域。

2）南沙自貿(mào)區(qū)在21世紀(jì)海上絲綢之路的范圍內(nèi)，需要海上絲綢之路的沿線地區(qū)擴大貿(mào)易往來。

3）南沙的交通配套等基礎(chǔ)設(shè)施與上海自貿(mào)區(qū)相比，需要完善的地方比較多。硬件設(shè)施南沙與上海相比，差距還是相當(dāng)大的。同時南沙基礎(chǔ)設(shè)施方面也沒有做好成為自貿(mào)區(qū)的準(zhǔn)備。

4）盡管上海自貿(mào)區(qū)的復(fù)制并不難，但是，上海的軟實力卻是南沙難以企及的。這不僅南沙復(fù)制會面臨到的問題，將來進(jìn)行更進(jìn)一步的推廣和復(fù)制的時候，更多的地區(qū)也將面臨軟實力的考驗。

5）南沙經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力不足。上海自身發(fā)展的動力非常強勁，而南沙最大的發(fā)展困境在于自身的發(fā)展十分欠缺，需要仰賴的外部發(fā)展推動太大。通過對同期設(shè)立的其他兩個自貿(mào)區(qū)的房價進(jìn)行對比就能看出一些端倪，南沙目前的房價是蛇口和橫琴的4/1-3/1左右。另一方面，南沙自貿(mào)區(qū)主打的粵港澳的牌，香港對內(nèi)地發(fā)展的帶動作用，筆者認(rèn)為需要持保留態(tài)度。從目前香港自身的發(fā)展?fàn)顩r來看，一方面是其空心的實體制造業(yè)，另一方面是微弱的服務(wù)內(nèi)地的意愿，很難寄希望于香港對南沙的發(fā)展有多大的帶動作用。當(dāng)然，香港以其自身的區(qū)位優(yōu)勢和多年的發(fā)展積累，在國際規(guī)則的運用和營商環(huán)境的建設(shè)方面，依然能夠給南沙的發(fā)展帶來一些借鑒。

在這樣的情況下，南沙的發(fā)展更多的職能依靠自己。從政府的角度來說，需要做的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，首先是公共服務(wù)的提供方面，其次是交通配套設(shè)施的建設(shè)方面。南沙的特殊區(qū)位因素，導(dǎo)致交通是制約其發(fā)展的一個重要因素。最后是政府對自身的規(guī)范，如何縮短自己的手，把更多的精力投入到應(yīng)該加強管理的領(lǐng)域中去。

6）南沙有廣闊的發(fā)展面積，南沙的定位是香港企業(yè)在廣東的落腳點之一，在前海、橫琴幾個自貿(mào)區(qū)中，南沙是唯一一個可以劃出可觀的土地面積與香港共同開發(fā)，對于兩地的發(fā)展來說，如果有一套切實可行的合作開發(fā)方案，可以形成共贏的局面。

通過對比，可以發(fā)現(xiàn)，自貿(mào)區(qū)的建設(shè)不能搞“同質(zhì)化”[7]上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗不能完全復(fù)制，因地制宜，形成自己的特色是十分重要的，這也是今后進(jìn)行自貿(mào)區(qū)的擴展和相互競爭的關(guān)鍵。經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力不足，是制約其發(fā)展的關(guān)鍵。

南沙自貿(mào)區(qū)的概念出來以后，吸引了不少的公司前來，但絕大部分都是抱著“占坑”和“觀望”的態(tài)度，他們過來的目的很“樸素”，就是希望享受一些政策上的優(yōu)惠。甚至希望南沙自貿(mào)區(qū)能夠出臺大量的優(yōu)惠政策，就像當(dāng)年的深圳經(jīng)濟特區(qū)一樣。當(dāng)然，從申請自貿(mào)區(qū)開始，南沙的房價就一直被這個政策托著，直到自貿(mào)區(qū)政策的坐實，房價產(chǎn)生了一波上漲趨勢。

從企業(yè)的表現(xiàn)和房價的走勢來看，公眾對自貿(mào)區(qū)概念的理解并不是非常清晰，他們一直認(rèn)為既然是自貿(mào)區(qū)，就一定會有很多的“好處”，并且單純的認(rèn)為這種好處是來自政策方面的優(yōu)惠。

首先，需要糾正這種單一的認(rèn)識，自貿(mào)區(qū)應(yīng)該是建立一個由市場主導(dǎo)資源配置的一個區(qū)域，也就是我們在官方文件中經(jīng)常見到的：“發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，“劃分政府與市場的邊界”。

其次，自貿(mào)區(qū)不等于經(jīng)濟特區(qū)，經(jīng)濟特區(qū)和自貿(mào)區(qū)是不同時代的產(chǎn)物，他們具有不同的時代使命。經(jīng)濟特區(qū)是改革開放初期成果，在改革開放30多年后的今天，在改革進(jìn)入“深水區(qū)”的發(fā)展階段，在以“開放促進(jìn)改革”的方針下，有了自貿(mào)區(qū)的嘗試。從這個角度來說，自貿(mào)區(qū)建設(shè)的難度之大，阻力之大是可想而知的。

最后，對于自貿(mào)區(qū)的發(fā)展，更多的是對政府治理能力提出挑戰(zhàn)，如何能夠得體的退出市場，做好自己分內(nèi)之事是需要進(jìn)一步思考和探索的問題，也是完成自貿(mào)區(qū)建設(shè)的一個重要方面。

在政府治理能力現(xiàn)代化視角下，南沙區(qū)政府的治理路徑選擇，筆者認(rèn)為可以從兩個方面來進(jìn)行思考。一是根據(jù)“顧客服務(wù)”理念，將政府看做是服務(wù)提供者，政府之外的人員視為政府的“顧客”，為了更好的服務(wù)顧客，提供更加周到的服務(wù)，需要更多的關(guān)注服務(wù)對象的需求。

接受政府服務(wù)的“顧客”大致可以分為兩類[8]，一類是居民個體，另一類是企業(yè)。

在可以預(yù)見的未來，自貿(mào)區(qū)居民能享受到的便利包括：1）質(zhì)優(yōu)價廉的進(jìn)口商品；2）平行進(jìn)口車價格更加優(yōu)惠；3）享受外資醫(yī)院提供的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)；4）出國旅游避免繁雜的簽證手續(xù)，可以“說走就走”；5）更多的外企就職機會；6）創(chuàng)業(yè)門檻更低，更多優(yōu)惠政策的支持；7）休閑娛樂活動將更加豐富多彩，可以欣賞到原汁原味的國外娛樂項目和文藝活動；8）投資理財可選擇的范圍擴大。

企業(yè)能夠享受到的便捷和支持包括：1）國際化、市場化、法制化的營商環(huán)境；2）登記注冊享受“一站式”服務(wù)；3）企業(yè)所受限制減少，經(jīng)營范圍擴大，“法無禁止即可為”；4）網(wǎng)上政務(wù)辦理，幫助企業(yè)減少辦事成本和時間；5）享受低成本跨境融資服務(wù)；6）工業(yè)企業(yè)享受輻射帶動作用，有利于產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。

鑒于“顧客”有以上的服務(wù)需求，政府就需要從中提取需求點，為“顧客”提供滿意的服務(wù)。有了“顧客”的需求，政府一方面要縷清自身的職能和限制，在可為的領(lǐng)域大有作為，在不可為的領(lǐng)域，華麗退出。另一方面，根據(jù)對世界銀行治理指標(biāo)的梳理和歸納，可以從中探求出一些提升政府治理能力現(xiàn)代化的路徑選擇[9]。

從政府的角度來說，自貿(mào)區(qū)的建設(shè)的兩大重點就是，一方面對政府權(quán)力的限制，也就是“劃分好政府和市場的邊界”問題，另一個方面是就地方政府而言，如何提供更好的公共服務(wù)。也就是建設(shè)服務(wù)型政府的問題。服務(wù)型政府、現(xiàn)代政府的建設(shè)，要求地方政府必須加強公共服務(wù)能力建設(shè)，為社會公眾提供多樣優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品，以促進(jìn)社會的全面發(fā)展。政府的公共服務(wù)提供，就是利用政府在資源配置中的優(yōu)勢地位，進(jìn)行資源的再配置，這種新的資源泡泡紙方式的核心內(nèi)容所體現(xiàn)的就是從管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。對于資源的配置和再配置，很大程度上是指政府的公共服務(wù)建設(shè)。

3 新公共管理對南沙自貿(mào)區(qū)政府治理能力現(xiàn)代化的啟示

根據(jù)新公共管理運動的精神，以及在分析南沙自貿(mào)區(qū)在明確自身的優(yōu)缺點之后，提出南沙政府治理能力現(xiàn)代化的幾點建議：

1）以“顧客為導(dǎo)向”[10]，提高服務(wù)意識，重塑政府與社會的關(guān)系。根據(jù)對顧客需求的分析，有針對性的提供滿足顧客需求的產(chǎn)品。根據(jù)上文的分析，具體可以從兩類“顧客”的需求入手。第一類是公民，從便捷人民生活，在吃、穿、住、用、行、工作、教育、醫(yī)療、社會保障等方面，提供服務(wù)。第二類是企業(yè)和各種組織，營造良好的營商環(huán)境，減少對企業(yè)發(fā)展的限制，對創(chuàng)業(yè)企業(yè)要給于跟多的便捷和政策支持。

2）政府提供的公共物品的方式要多樣化，將更多的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給社會和企業(yè)。長期的政府壟斷公共物品的提供，服務(wù)品質(zhì)和效率都不高，不能夠很好的滿足“顧客”的需求，由此造成的是巨大的資源浪費。因此，梳理“顧客”的需求，將服務(wù)具體化、量化，通過市場化的方式，外包給社會和企業(yè)，不僅可以提升服務(wù)品質(zhì)和效率，也減少了對社會資源的無效損耗。

3）引入市場機制，提升政府工作效率。新公共管理運動充分認(rèn)識了政府與市場的作用，二者的不足都可以通過對方來得到彌補。市場的最大特點就是存在競爭，而政府的最大特點就是具有天然的壟斷性。要打破政府的壟斷，就需要引入競爭機制，從人員的錄用、到績效的評比，都是競爭機制的實際使用平臺。

4）師法企業(yè)管理經(jīng)驗。相對于政府，企業(yè)的管理是成功的典范。在激烈的市場競爭環(huán)境中，最大限度的激發(fā)了企業(yè)的創(chuàng)新精神，企業(yè)的眾多管理方法值得政府的借鑒。南沙區(qū)政府可以將部分的公共服務(wù)進(jìn)行市場化管理，提升服務(wù)能力。

5）加強南沙新區(qū)建設(shè)的法制研究和制度設(shè)計，健全重大行政決策機制。在網(wǎng)上向社會公眾公開征求對南沙重大事項決策咨詢委員會制度的意見和建議?？此剖菍σ庖姷恼骷?，可是確沒有實現(xiàn)實質(zhì)作用。在信息不對稱的情況下，讓社會公眾對重大事項的決策制度提出建設(shè)性的意見，從技術(shù)角度來說，幾乎是不可能的。因此，在征集意見之前，對于現(xiàn)有制度的解釋和說明是非常重要的，建立在對現(xiàn)有制度的理解的基礎(chǔ)之上，才有可能找到現(xiàn)有制度的不足，才能提出有建設(shè)性的意見。而南沙政府網(wǎng)站上直接打出的意見征詢公告，其實在很大程度上來說是形式上的做法。對南沙新區(qū)的建設(shè)，沒有現(xiàn)成的制度可以學(xué)習(xí)，一切都只能靠自己去摸索。

6）行政權(quán)力的清理[11]，進(jìn)一步規(guī)范行政權(quán)力運行。通過南沙政府網(wǎng)可以看到，南沙區(qū)區(qū)本級行政職權(quán)事項中，公開的行政審批244項，行政處罰2188項，行政強制151項，行政征收19項，行政裁決7項，行政給付65項，行政檢查24項，其他行政423項，共計3338項。每一項職權(quán)的行使都給出了職權(quán)來源依據(jù)，這是一個良好的政務(wù)透明的開端，未來會有更多的職權(quán)接受這樣的透明性管理。

4 研究結(jié)論

從長期來看，南沙自貿(mào)區(qū)的發(fā)展還需要更多的時間和機遇。單靠優(yōu)惠政策的單一路徑來促進(jìn)發(fā)展似乎已經(jīng)沒有出路，深圳經(jīng)濟特區(qū)的神話在南沙自貿(mào)區(qū)不能夠被復(fù)制，因為畢竟時代改變了，發(fā)展的目標(biāo)也變了。南沙真正的發(fā)展，是需要靠政府自上而下的自我變革的，經(jīng)濟經(jīng)過多年的迅速發(fā)展，政府的治理能力卻沒有得到相應(yīng)的提升，此次南沙自貿(mào)區(qū)的建立，就是一次探索建立與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的政府治理模式試驗。政府改革的成敗，直接關(guān)系到自貿(mào)區(qū)的建設(shè)。

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[責(zé)任編輯：楊玉潔]