四平市第二次土地調(diào)查成果應(yīng)用研究

【摘 要】四平市第二次土地調(diào)查于2009年年底結(jié)束，其成果廣泛應(yīng)用在國(guó)土資源管理的各項(xiàng)工作中，并為四平市其他社會(huì)管理服務(wù)中提供了數(shù)據(jù)服務(wù)。第二次土地調(diào)查采用了先進(jìn)的技術(shù)手段，形成了內(nèi)容豐富、現(xiàn)勢(shì)性高的調(diào)查成果，并構(gòu)建了土地資源信息化網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)用好其成果對(duì)規(guī)范國(guó)土資源管理、實(shí)現(xiàn)土地監(jiān)管方式從“以數(shù)管地”到“一張圖管地”的重大轉(zhuǎn)變、更好地滿足國(guó)土管理、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的意義。

【關(guān)鍵詞】土地調(diào)查；成果應(yīng)用；國(guó)土資源

四平市位于吉林省中南部，地勢(shì)東高北低，東南為長(zhǎng)白山臺(tái)地過(guò)度丘陵地帶，西北為大黑山低山丘陵，中部為地塹平原。全市土地總面積1.44萬(wàn)平方公里，其中市本級(jí)1075.53平方公里。四平市第二次土地調(diào)查于2007年7月全面啟動(dòng)， 2009年年底結(jié)束，歷時(shí)兩年半的時(shí)間。按照土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程，結(jié)合原有的土地調(diào)查成果，運(yùn)用航天航空遙感、地理信息系統(tǒng)、全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)及網(wǎng)絡(luò)通訊等先進(jìn)技術(shù)方法，采用內(nèi)外業(yè)相結(jié)合的調(diào)查形式，進(jìn)行信息獲取、處理、存儲(chǔ)、傳輸、分析和應(yīng)用。二次調(diào)查成果數(shù)據(jù)量大、覆蓋面廣，價(jià)值體現(xiàn)在對(duì)于成果的應(yīng)用上，意義十分重大。

1 二次調(diào)查成果為四平市國(guó)土資源管理工作提供了數(shù)據(jù)依據(jù)

1.1 在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中的應(yīng)用

1.1.1 在規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)上的應(yīng)用

新一輪土地利用總體規(guī)劃是編制2006-2020年期間的規(guī)劃，而之前編制的土地利用總體規(guī)劃是在1988年土地詳查變更的基礎(chǔ)上進(jìn)行編制的。土地詳查的變更圖件久遠(yuǎn)，變更數(shù)據(jù)和圖件不能和實(shí)地達(dá)到一致。這樣就使土地利用總體規(guī)劃的編制不能充分體現(xiàn)規(guī)劃的現(xiàn)勢(shì)性和實(shí)用性，該項(xiàng)成果也體現(xiàn)不出總體規(guī)劃的有效性。所以，在新一輪規(guī)劃編制中，利用二次調(diào)查成果，進(jìn)行數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。在此成果基礎(chǔ)上利用二次調(diào)查的成果數(shù)據(jù)庫(kù)及權(quán)屬、圖層，增加圖層等。建設(shè)的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)體現(xiàn)了數(shù)據(jù)庫(kù)成果與實(shí)地的一致性。對(duì)于不一致的地方，體現(xiàn)了預(yù)期規(guī)劃的地類(lèi)，使數(shù)據(jù)庫(kù)成果更實(shí)用、更實(shí)效。

1.1.2 在二次調(diào)查成果與規(guī)劃數(shù)據(jù)銜接中的應(yīng)用

我市二次調(diào)查成果的建設(shè)用地面積與未銜接之前的數(shù)據(jù)相差1.9萬(wàn)公頃，這就造成規(guī)劃的期末數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于二次調(diào)查的建設(shè)用地面積。由于以上原因，必須和二次調(diào)查成果面積相銜接，此項(xiàng)銜接增加了規(guī)劃用地的建設(shè)用地總規(guī)模，以保證規(guī)劃的順利實(shí)施。

1.1.3 在規(guī)劃預(yù)審工作中的作用

在批次用地預(yù)審和重點(diǎn)項(xiàng)目的單獨(dú)選址預(yù)審工作中，所需的規(guī)劃局部圖，全部采用二次調(diào)查成果。

我市土地利用總體規(guī)劃編制全部應(yīng)用了二次調(diào)查資料，為編制城鎮(zhèn)用地規(guī)劃、土地利用分區(qū)規(guī)劃、土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾、整理規(guī)劃和規(guī)劃圖件編繪奠定了基礎(chǔ)，即加快了工作進(jìn)度，又提高了規(guī)劃的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。

1.2 在耕地保護(hù)中的應(yīng)用

我市耕地面積97.35萬(wàn)公頃，二次調(diào)查把查清基本農(nóng)田和耕地的真實(shí)狀況作為調(diào)查首要任務(wù)，徹底查清基本農(nóng)田和耕地的數(shù)量、質(zhì)量和分布等情況，為耕地保護(hù)提供真實(shí)、可靠基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。這其中有11.76萬(wàn)公頃耕地位于我市的林地、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內(nèi)，需要根據(jù)國(guó)家退耕還林、還草、還濕（水）和耕地休養(yǎng)生息的總體安排作逐步調(diào)整；還有一部分耕地主要是由農(nóng)民自主開(kāi)發(fā)灘涂、沼澤地、鹽堿地等未利用地形成的，耕種條件差，產(chǎn)量不高。對(duì)珍貴的耕地資源、尤其是基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，我們理應(yīng)倍加珍惜。

四平市本級(jí)的基本農(nóng)田劃定工作于2013年1月開(kāi)展，我們依據(jù)第二次土地調(diào)查成果以及市本級(jí)兩個(gè)區(qū)2012年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查成果，將市本級(jí)新一輪土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田逐個(gè)圖斑落實(shí)基本農(nóng)田地塊，并且明確基本農(nóng)田地塊的邊界、地類(lèi)、面積、質(zhì)量等級(jí)信息，并以村為單位，分別對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)片（塊）進(jìn)行編號(hào)。我們將落實(shí)到地塊的基本農(nóng)田，以二次調(diào)查成果為基礎(chǔ)，分別編制標(biāo)準(zhǔn)分幅基本農(nóng)田保護(hù)圖、鄉(xiāng)級(jí)基本農(nóng)田保護(hù)圖、縣級(jí)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分布圖、基本農(nóng)田調(diào)整劃定分析圖，填寫(xiě)基本農(nóng)田調(diào)整劃定平衡表、現(xiàn)狀登記表、保護(hù)責(zé)任一覽表并形成相應(yīng)統(tǒng)計(jì)匯總表?；巨r(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)，也是以二次調(diào)查成果和區(qū)、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，根據(jù)劃定的基本農(nóng)田成果，將基本農(nóng)田保護(hù)圖、表、冊(cè)的內(nèi)容，納入數(shù)據(jù)庫(kù)管理，利用Supermap軟件進(jìn)行基本農(nóng)田劃定數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。利用二次調(diào)查成果資料，大大減少了實(shí)地丈量面積的工作量，不僅提高了工作效率，而且保證了劃定的質(zhì)量，收到了事半功倍的效果。最終，市本級(jí)兩個(gè)區(qū)共劃定基本農(nóng)田總面積2.316萬(wàn)公頃，其中劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)712個(gè)。

1.3 在土地整治中的應(yīng)用

二次調(diào)查后，我市農(nóng)村土地整治工作主要實(shí)施了幾項(xiàng)重大工程項(xiàng)目和示范項(xiàng)目，所涉及的農(nóng)村土地整治項(xiàng)目分別在公主嶺市（現(xiàn)為省直管縣）、雙遼市、梨樹(shù)縣和鐵東區(qū)（屬市本級(jí)）。其中，重大工程項(xiàng)目在公主嶺市、雙遼市、梨樹(shù)縣開(kāi)展實(shí)施，示范項(xiàng)目在鐵東區(qū)開(kāi)展實(shí)施。這些項(xiàng)目于2012年9月開(kāi)始陸續(xù)開(kāi)工建設(shè)，截止到2013年6月30日主體工程均已完成，并按照省廳要求，提交項(xiàng)目驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，準(zhǔn)備項(xiàng)目驗(yàn)收材料，分批由省廳組織的專(zhuān)家進(jìn)行了驗(yàn)收。截止到2013年年9月各地均已完成項(xiàng)目驗(yàn)收工作。目前，這些項(xiàng)目正在按照省廳專(zhuān)家組提出的整改意見(jiàn)進(jìn)行整改，并完善項(xiàng)目竣工決算。二次調(diào)查的成果提供了項(xiàng)目?jī)?nèi)新增耕地的數(shù)量、面積、質(zhì)量、權(quán)屬、分布、變化趨勢(shì)及其有關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，這些數(shù)據(jù)成果不僅成為土地整治立項(xiàng)的科學(xué)依據(jù)，同時(shí)更為確保耕地占補(bǔ)平衡奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.4 在開(kāi)展“一張圖”工程中的應(yīng)用

“一張圖”工程是通過(guò)土地利用現(xiàn)狀、基本農(nóng)田、遙感監(jiān)測(cè)、土地變更調(diào)查以及基礎(chǔ)地理等多源信息的集合，與國(guó)土資源的計(jì)劃、審批、供應(yīng)、補(bǔ)充、開(kāi)發(fā)、執(zhí)法等監(jiān)管系統(tǒng)相輔相成，是第二次全國(guó)土地調(diào)查成果與遙感影像技術(shù)在土地資源動(dòng)態(tài)監(jiān)管和土地利用年度變更工作中的具體應(yīng)用。

1.4.1 實(shí)現(xiàn)了土地利用遙感動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)

利用第二次土地調(diào)查形成的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)、遙感影像數(shù)據(jù)庫(kù)與最新遙感影像疊加，提取新增建設(shè)用地圖斑，通過(guò)土地執(zhí)法監(jiān)察，可以發(fā)現(xiàn)未批先用、少批多用、越權(quán)批地的違法行為，通過(guò)對(duì)違法者的查處，有效控制和糾正違法批地和非法占地行為，使土地管理在法律約束下有序進(jìn)行。土地利用遙感動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)具有現(xiàn)勢(shì)性強(qiáng)、直觀、準(zhǔn)確等特點(diǎn)，今后在監(jiān)察土地利用總體規(guī)劃、年度用地計(jì)劃執(zhí)行情況以及土地執(zhí)法檢查和土地督察等土地管理業(yè)務(wù)工作中進(jìn)一步發(fā)揮重要作用。

1.4.2 在土地利用變更調(diào)查中的應(yīng)用

土地利用變更調(diào)查自1996年開(kāi)展以來(lái)，每年進(jìn)行一次，但由于技術(shù)手段落后，變更調(diào)查數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和現(xiàn)勢(shì)性不強(qiáng)。從2009年以后，每年年底我們利用國(guó)家統(tǒng)一購(gòu)置的遙感影像以及二次土地調(diào)查形成的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)或遙感影像數(shù)據(jù)，與本年度最新正射影像圖數(shù)據(jù)庫(kù)套合，提取變化圖斑，由工作人員到現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地核實(shí)并記錄，再經(jīng)內(nèi)業(yè)處理，作為本年度變更調(diào)查流量數(shù)據(jù)，確保了我市變更調(diào)查數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和現(xiàn)勢(shì)性，并進(jìn)一步確保國(guó)家實(shí)時(shí)掌握真實(shí)、準(zhǔn)確的土地?cái)?shù)據(jù)。

1.5 在土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查中的應(yīng)用

二次調(diào)查除查清了土地利用現(xiàn)狀、地類(lèi)、面積等狀況外，并要查清農(nóng)村集體土地所有權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)權(quán)屬狀況及其權(quán)利所轄的位置、界址、數(shù)量和用途等基本情況。對(duì)土地權(quán)屬爭(zhēng)議，有的較容易解決、有的調(diào)處是非常復(fù)雜的，不可能通過(guò)二次調(diào)查解決所有的土地權(quán)屬爭(zhēng)議。為了保證土地面積的不重不漏，須協(xié)商或由上一級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)，暫時(shí)劃定一條工作界線代替權(quán)屬界線，并簽訂《土地權(quán)屬界線爭(zhēng)議原由書(shū)》。空軍93052部隊(duì)與鐵西區(qū)勤業(yè)村關(guān)于空軍機(jī)場(chǎng)用地問(wèn)題，通過(guò)利用二次調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，較好的得到了解決。這幾年，在處理權(quán)屬糾紛問(wèn)題時(shí)，多次利用二次調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)成果，收到了較好的社會(huì)效益。

1.6 在土地集約利用中的應(yīng)用

根據(jù)吉林省國(guó)土資源廳《轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)土資源部開(kāi)展開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作的通知》（吉國(guó)土資用發(fā)[2008] 29號(hào)）文件精神和工作部署，我市于2009年3月初正式啟動(dòng)了開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作。以四平紅嘴工業(yè)園區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作為例：在開(kāi)展資料收集和調(diào)查工作時(shí)，由于開(kāi)始收集的圖件資料為2006年的地籍圖，圖件的現(xiàn)勢(shì)性很差，近幾年工業(yè)園區(qū)變化很大，已不能滿足其應(yīng)用，于是項(xiàng)目組到四平市國(guó)土資源局土地規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)隊(duì)和地籍科進(jìn)行了咨詢和核對(duì)，根據(jù)工業(yè)園區(qū)提供的企業(yè)名錄，將企業(yè)全部落實(shí)在圖上，并通過(guò)二次調(diào)查遙感影像圖判識(shí)、現(xiàn)場(chǎng)踏勘、訪談問(wèn)卷等方法進(jìn)行補(bǔ)充、核實(shí)。這項(xiàng)成果評(píng)價(jià)并測(cè)算了工業(yè)園區(qū)的土地集約利用程度，為加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)用地管理提供了科學(xué)的依據(jù)；測(cè)算并分析了工業(yè)園區(qū)的土地集約利用潛力，為工業(yè)園區(qū)土地利用模式的轉(zhuǎn)變提供方向性思路；為四平紅嘴工業(yè)園區(qū)土地集約利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)提供依據(jù)。通過(guò)本次評(píng)價(jià)工作，利用最新收集的一手資料，并結(jié)合實(shí)地調(diào)查結(jié)果，更新了四平紅嘴工業(yè)園區(qū)用地信息，體現(xiàn)了評(píng)價(jià)工作的現(xiàn)勢(shì)性，并建立了土地利用基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，為開(kāi)發(fā)區(qū)持續(xù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)土地集約利用和土地信息化管理工作創(chuàng)造了條件。

1.7 在新一輪城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)更新工作中的應(yīng)用

按照國(guó)家和省的布置，我市開(kāi)展了新一輪城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)更新工作。本輪基準(zhǔn)地價(jià)更新的工作底圖采用了最新城鎮(zhèn)二次土地調(diào)查成果，結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃圖、城市規(guī)劃圖、地形圖等能清楚反映宗地要素的圖件綜合確定。

2 二次調(diào)查成果為四平市其他社會(huì)管理服務(wù)中提供數(shù)據(jù)

我市二次調(diào)查成果因其數(shù)據(jù)量大、數(shù)據(jù)類(lèi)型負(fù)責(zé)、數(shù)據(jù)格式多樣、安全管理要求高等特點(diǎn)，惠及面廣，在我市其他社會(huì)管理服務(wù)中都得到了應(yīng)用。

二次調(diào)查成果為水利部門(mén)編制水資源規(guī)劃提供了依據(jù)；四平城區(qū)南北河改造、擴(kuò)建項(xiàng)目也利用了二次調(diào)查成果數(shù)據(jù)資料，為項(xiàng)目的實(shí)施節(jié)約了大量資金。

二次調(diào)查成果為農(nóng)業(yè)部門(mén)開(kāi)展農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作提供了數(shù)據(jù)影像依據(jù)，利用二次調(diào)查成果服務(wù)于農(nóng)業(yè)，合理利用每寸土地，充分發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效益，保障農(nóng)民的權(quán)益。

二次調(diào)查成果在規(guī)劃部門(mén)編制城市規(guī)劃工作中得到應(yīng)用。

二次調(diào)查成果為民政部門(mén)開(kāi)展人口普查等工作提供了依據(jù)。

二次調(diào)查成果為四平中生代火山自然保護(hù)區(qū)編制保護(hù)區(qū)規(guī)劃也提供了數(shù)據(jù)影像資料。

二次調(diào)查成果為農(nóng)村“三資”（資源、資產(chǎn)、資金）清查工作提供了依據(jù)。

我市歷時(shí)將近3年完成的二次調(diào)查成果數(shù)據(jù)是當(dāng)前我市國(guó)土資源最權(quán)威、最具現(xiàn)實(shí)性的數(shù)據(jù)。該數(shù)據(jù)成果除了在橫向研究中用于了解和布局我市國(guó)土資源宏觀用地格局外，還可以通過(guò)對(duì)以往數(shù)據(jù)序列的合理修正，從而對(duì)我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)活動(dòng)的用地態(tài)勢(shì)具有真實(shí)認(rèn)識(shí)，及時(shí)調(diào)整土地資源管理戰(zhàn)略，引導(dǎo)用地方向、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局，實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速平穩(wěn)發(fā)展。

總之，土地發(fā)展的基礎(chǔ)，關(guān)系到國(guó)家發(fā)展的全局。第二次土地調(diào)查采用了先進(jìn)的技術(shù)手段，形成了內(nèi)容豐富、現(xiàn)勢(shì)性高的調(diào)查成果，并構(gòu)建了土地資源信息化網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)用好其成果對(duì)規(guī)范國(guó)土資源管理、實(shí)現(xiàn)土地監(jiān)管方式從“以數(shù)管地”到“一張圖管地”的重大轉(zhuǎn)變、更好地滿足國(guó)土管理、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的意義。

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[責(zé)任編輯：楊玉潔]