我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育服務(wù)均等化的發(fā)展現(xiàn)狀及實(shí)現(xiàn)途徑*

于愛國，孫德超

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我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育服務(wù)均等化的發(fā)展現(xiàn)狀及實(shí)現(xiàn)途徑*

于愛國，孫德超

摘要：近年來，我國推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育服務(wù)均等化已有突破性進(jìn)展，但仍有不完善之處。當(dāng)前，城鄉(xiāng)義務(wù)教育服務(wù)的差距主要集中在三個(gè)方面，一是教育經(jīng)費(fèi)投入，二是固定資產(chǎn)和儀器設(shè)備，三是師資質(zhì)量。改善這一現(xiàn)狀的途徑主要有：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，投入以中央為主、分項(xiàng)分級(jí)共擔(dān)，完善義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，杜絕城市偏向、促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源共享。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)；義務(wù)教育；服務(wù)；均等化；轉(zhuǎn)移支付

*項(xiàng)目名稱：本文系中國博士后科學(xué)基金面上資助項(xiàng)目（一等）“基于社會(huì)政策的基本公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究”（2015M570192）；國家民委民族問題研究一般項(xiàng)目“民族地區(qū)基本公共服務(wù)不均等的現(xiàn)狀考察及均等化途徑研究”（2015-GM-021）；“榮達(dá)教育資助基金”民族教育研究課題暨教育部民族教育發(fā)展中心課題“少數(shù)民族自治區(qū)基礎(chǔ)教育服務(wù)不均等的現(xiàn)狀考察及均等化途徑研究”（RDJC13026）階段

于愛國/吉林大學(xué)研究生院副處長（吉林長春130012）；孫德超/吉林大學(xué)行政學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師（吉林長春130012）。

一、問題的提出

改革開放以來，國家各項(xiàng)事業(yè)迅速發(fā)展，人民生活水平得到了極大地提升。但與此同時(shí)，城鄉(xiāng)分化的日益嚴(yán)重拉大了義務(wù)教育服務(wù)質(zhì)量的差距。城鄉(xiāng)義務(wù)教育服務(wù)均等化是指一個(gè)國家中，無論居住在城市還是農(nóng)村的適齡兒童和少年都能公平地享受政府提供的大致均等的義務(wù)教育服務(wù)。2010年出臺(tái)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，并提出了明確的努力方向：“加快縮小城鄉(xiāng)差距，建立城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制，在財(cái)政撥款、學(xué)校建設(shè)、教師配置等方面向農(nóng)村傾斜，率先在縣（區(qū)）域內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展”。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，逐步縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展差距。

城鄉(xiāng)義務(wù)教育服務(wù)之間的差距不僅引起了政府的高度重視，更引發(fā)了學(xué)術(shù)界的深切關(guān)注和熱烈探討，學(xué)者們主要從財(cái)政體制、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、師資配置等方面為我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育服務(wù)均等化獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。本文的創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，從經(jīng)費(fèi)（教育經(jīng)費(fèi)）、硬件（物質(zhì)條件）、軟件（師資力量）三個(gè)方面分別對城鄉(xiāng)義務(wù)教育服務(wù)的差距進(jìn)行量化，從橫向?qū)用嫔习盐帐聦?shí)。第二，以城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距指數(shù)（農(nóng)村/城市）為衡量指標(biāo)，指出差距指數(shù)越小，說明城鄉(xiāng)差距越大，差距指數(shù)越大，說明城鄉(xiāng)差距越小，從縱向?qū)用姘盐宅F(xiàn)狀及發(fā)展趨勢。

二、城鄉(xiāng)義務(wù)教育服務(wù)不均等的現(xiàn)狀

（一）城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的差距

教育經(jīng)費(fèi)是教育事業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)來源和物質(zhì)支撐。自城鄉(xiāng)二元分割以來，政府財(cái)政對城鄉(xiāng)義務(wù)教育服務(wù)的投入差別始終存在，農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)明顯不足?？疾斐青l(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)方面的差距，可以將生均教育經(jīng)費(fèi)作為具體的衡量指標(biāo)。近年來，隨著國家逐步重視農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展，城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均教育經(jīng)費(fèi)差距指數(shù)大體呈持續(xù)上升趨勢。在2006年，小學(xué)城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均教育經(jīng)費(fèi)差距指數(shù)就高于0.8了，2007年升至0.87，2008——2010年升至0.89。2009年，初中城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均教育經(jīng)費(fèi)差距指數(shù)高于0.8，2010年升至0.84。即使是指數(shù)最高的2010年，城鄉(xiāng)小學(xué)義務(wù)教育生均教育經(jīng)費(fèi)仍有11%的差距，城鄉(xiāng)初中義務(wù)教育生均教育經(jīng)費(fèi)的差距則高達(dá)16%。

（二）城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)物質(zhì)條件的差距

辦學(xué)的物質(zhì)條件是衡量義務(wù)教育質(zhì)量的重要指標(biāo)，主要包括價(jià)值指標(biāo)和實(shí)物指標(biāo)，其中，價(jià)值指標(biāo)包括生均固定資產(chǎn)值、儀器設(shè)備值；實(shí)物指標(biāo)包括生均校舍面積、體育場面積、圖書資料、計(jì)算機(jī)臺(tái)數(shù)。除生均校舍面積和體育場面積外，農(nóng)村小學(xué)的辦學(xué)物質(zhì)條件與城市小學(xué)之間存在一定的差距。2004—2010年，城鄉(xiāng)生均圖書資料差距指數(shù)在0.79-0.91，固定資產(chǎn)值差距指數(shù)在0.60-0.66，儀器設(shè)備值和計(jì)算機(jī)臺(tái)數(shù)差距指數(shù)均小于0.5。這表明，在儀器設(shè)備和計(jì)算機(jī)方面，城鄉(xiāng)小學(xué)差距較大。

農(nóng)村初中與小學(xué)有相似之處，生均校舍面積和體育場面積都比城市大。農(nóng)村初中生均固定資產(chǎn)值與城市相差較大，差距指數(shù)大概在0.8的水平。城鄉(xiāng)初中生均儀器設(shè)備值的差距指數(shù)盡管大體呈持續(xù)上升趨勢，但只在0.69到0.82之間。與農(nóng)村小學(xué)不同的是，城鄉(xiāng)初中生均圖書資料的差距指數(shù)始終大于1，且呈持續(xù)增長趨勢。農(nóng)村生均計(jì)算機(jī)臺(tái)數(shù)不斷增加，且自2007年以來超過城市。這表明，農(nóng)村初中圖書資料和計(jì)算機(jī)資源狀況已有所改善。

（三）城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資水平的差距

高質(zhì)量的師資隊(duì)伍是確保義務(wù)教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵要素。城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校專任教師學(xué)歷占比差距指數(shù)是指小學(xué)?？飘厴I(yè)以上專任教師占專任教師總額比例的城鄉(xiāng)差距，初中本科畢業(yè)以上專任教師占專任教師總額比例的城鄉(xiāng)差距。近年來，小學(xué)和初中義務(wù)教育學(xué)校專任教師學(xué)歷占比差距指數(shù)均逐年提升。其中，小學(xué)由2007年的0.73持續(xù)升至2010年的0.81，初中由2007年的0.66持續(xù)升至2010年的0.79。即使是比例最高的2010年，城鄉(xiāng)小學(xué)和初中仍有20%左右的發(fā)展差距。這嚴(yán)重影響到農(nóng)村小學(xué)和初中教學(xué)質(zhì)量和人才培養(yǎng)質(zhì)量的提高。

三、推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育服務(wù)均等化發(fā)展的對策

要改善城鄉(xiāng)義務(wù)教育服務(wù)不均等的現(xiàn)狀，需要結(jié)合導(dǎo)致現(xiàn)狀的成因，致力于推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，改革不合理的制度設(shè)計(jì)以及調(diào)整不公平的政策導(dǎo)向。

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)均衡發(fā)展

農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展滯后的根本原因在于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后。長期以來，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)造成我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育服務(wù)不均等的形勢日趨嚴(yán)峻。政府應(yīng)力爭打破城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)的束縛，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，提高生產(chǎn)力和農(nóng)業(yè)收入。積極調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，加速發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，適當(dāng)放寬對農(nóng)村中小企業(yè)和農(nóng)民自身貸款的限制，支持農(nóng)村民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展。認(rèn)真貫徹“以城帶鄉(xiāng)，城市支持農(nóng)村、反哺農(nóng)村”的方針，注重企業(yè)布局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展之間的相互促進(jìn)與協(xié)調(diào)，力爭形成產(chǎn)業(yè)化集群。

（二）改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度

國家需要制定一部權(quán)威的《戶籍法》來確保公民的自由遷徙權(quán)。制定新法時(shí)，需要廢除限制遷徙自由的有關(guān)法律條款。比如，《戶口登記條例》規(guī)定，公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明，向常住戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。這項(xiàng)規(guī)定是對公民自由遷徙的強(qiáng)行干涉，應(yīng)予以廢止。同時(shí)，推動(dòng)戶籍制度與公共服務(wù)脫鉤。我國戶籍制度建立的原始功能是用來登記人口數(shù)量和證明居民身份，與個(gè)人利益無關(guān)。然而隨著時(shí)間的推移，戶籍制度成為導(dǎo)致并固化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的主要因素。戶籍影響城鄉(xiāng)資源配置，人為地造成了城鄉(xiāng)居民享有公共服務(wù)的不均等。戶籍制度改革應(yīng)使戶籍制度與公共服務(wù)脫鉤，實(shí)現(xiàn)公民在戶籍登記制度面前身份一律平等。此外，漸進(jìn)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍模式。我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，不太可能迅速徹底地取消“農(nóng)業(yè)”與“非農(nóng)業(yè)”戶口的登記模式。戶籍制度改革應(yīng)循序漸進(jìn)，在全國范圍內(nèi)選取試點(diǎn)進(jìn)行改革，依次逐步推廣到全國范圍。

（三）投入以中央為主、分項(xiàng)分級(jí)共擔(dān)

我國自2000年以來一直在進(jìn)行教育財(cái)政體制改革，但效果并不理想，根本原因在于各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不匹配。義務(wù)教育財(cái)政體制改革的重點(diǎn)是要科學(xué)規(guī)范中央與地方各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)。義務(wù)教育投入應(yīng)以中央為主，在此基礎(chǔ)上由各級(jí)政府分項(xiàng)分級(jí)共擔(dān)。

從經(jīng)費(fèi)支出的角度看，義務(wù)教育最基本的支出可以分成三大項(xiàng)：人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和基建經(jīng)費(fèi)。其中，人員經(jīng)費(fèi)主要包括教職工的工資福利費(fèi)、社會(huì)保障費(fèi)等；公用經(jīng)費(fèi)主要包括公務(wù)費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)、修繕費(fèi)、招待費(fèi)等；基建經(jīng)費(fèi)主要是用于學(xué)?；窘ㄔO(shè)。應(yīng)從這三大項(xiàng)入手分配各級(jí)政府的投入比例。第一，人員經(jīng)費(fèi)是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中的第一大支出。人員經(jīng)費(fèi)的均等化是城鄉(xiāng)義務(wù)教育服務(wù)均等化的重要前提，中央政府應(yīng)承擔(dān)人員經(jīng)費(fèi)支出，發(fā)揮中央政府的財(cái)力優(yōu)勢和宏觀調(diào)控能力。第二，公用經(jīng)費(fèi)是僅次于人員經(jīng)費(fèi)的第二大支出項(xiàng)目。在國家承擔(dān)全部人員經(jīng)費(fèi)后，公用經(jīng)費(fèi)應(yīng)結(jié)合地區(qū)具體情況，確定各級(jí)政府分擔(dān)比例。例如，發(fā)達(dá)省份的義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)可由省級(jí)政府承擔(dān)，貧困省份則由中央與省級(jí)政府劃分比例共同承擔(dān)。第三，關(guān)于基建經(jīng)費(fèi)，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，發(fā)揮其在信息方面的優(yōu)勢，由地方政府予以承擔(dān)。當(dāng)然，在地方政府層面也可分級(jí)共擔(dān)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，此項(xiàng)經(jīng)費(fèi)可完全由縣級(jí)政府承擔(dān)，落后地區(qū)應(yīng)由省級(jí)政府和縣鄉(xiāng)級(jí)政府劃分比例共擔(dān)。

從事權(quán)的角度看，中央政府應(yīng)強(qiáng)化其宏觀調(diào)控作用，在增加義務(wù)教育投入的同時(shí)，充分優(yōu)化資源配置，在資金和政策方面向農(nóng)村傾斜。省級(jí)政府應(yīng)發(fā)揮承上啟下的重要作用，一方面，統(tǒng)籌落實(shí)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展差距，另一方面，在省內(nèi)統(tǒng)籌平衡，對義務(wù)教育的整體發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃并監(jiān)督落實(shí)。縣級(jí)政府應(yīng)充分發(fā)揮貼近基層實(shí)際的優(yōu)勢，盡可能掌握詳細(xì)信息，將時(shí)間和精力放在處理教學(xué)、管理的具體事宜上。

（四）完善義務(wù)教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

要逐步形成以一般教育轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)教育轉(zhuǎn)移支付為輔的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。中央財(cái)政應(yīng)加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，并使其進(jìn)一步向農(nóng)村傾斜，使城鄉(xiāng)兒童和少年共享優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育資源。同時(shí)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮的是拾遺補(bǔ)闕、減輕地方財(cái)政壓力的輔助性作用，制度應(yīng)規(guī)范，規(guī)模應(yīng)適度。對于義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的確定，應(yīng)在各個(gè)環(huán)節(jié)堅(jiān)持科學(xué)、公正原則。在立項(xiàng)程序上，應(yīng)堅(jiān)持由各級(jí)政府根據(jù)自身義務(wù)教育發(fā)展中的問題和需求向中央和上級(jí)政府提出申請，報(bào)中央審批立項(xiàng)的原則。中央在審批立項(xiàng)過程中，應(yīng)整體考察上報(bào)的項(xiàng)目、組織專家進(jìn)行深入論證，公正、客觀立項(xiàng)。只有增強(qiáng)立項(xiàng)的科學(xué)性，才能使有限的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金在推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育服務(wù)均等化過程中最大限度地發(fā)揮作用。此外，建立義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督檢查和責(zé)任追究機(jī)制，保證資金的支付和使用落在實(shí)處。加強(qiáng)政府審計(jì)監(jiān)督、人大預(yù)算監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

（五）杜絕城市偏向，促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源共享

縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育的發(fā)展差距，就要杜絕各種“城市偏向”政策。從根本上樹立城鄉(xiāng)平等意識(shí)，強(qiáng)化向農(nóng)村特別是老、少、邊、窮農(nóng)村學(xué)校的政策傾斜。在制度設(shè)計(jì)、資金支持、學(xué)校建設(shè)及師資配備等方面保障農(nóng)村孩子與城市孩子享有同等的義務(wù)教育服務(wù)。政府應(yīng)建立城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源共享機(jī)制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源，引導(dǎo)教育要素在城鄉(xiāng)之間合理流動(dòng)，搭建城鄉(xiāng)合作平臺(tái)。例如，針對農(nóng)村師資力量薄弱的問題，政府可以每年從城市小學(xué)、初中吸引一定數(shù)量的教師到農(nóng)村支教，同時(shí)，為農(nóng)村教師進(jìn)城接受專業(yè)培訓(xùn)提供平臺(tái)。此外，可以在農(nóng)村學(xué)校建立大中專院校的教學(xué)實(shí)踐基地，每學(xué)年調(diào)配一定數(shù)量的在校大學(xué)生充實(shí)到農(nóng)村學(xué)校，彌補(bǔ)農(nóng)村義務(wù)教育師資的不足。進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資力量之間的教研合作，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)教育資源共享，加大對口支援力度。

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責(zé)任編輯：郭一鶴

中圖分類號(hào)：F812

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文章編號(hào)：1671-6531（2016）02-0022-03