在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施新《預(yù)算法》的思考

王李賽

摘要：《預(yù)算法》是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的一部重要的法律，是財(cái)政領(lǐng)域的基本法律制度，有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱(chēng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為第五級(jí)預(yù)算單位（即最基層的預(yù)算單位）在實(shí)施新《預(yù)算法》的過(guò)程中有著其特殊性和實(shí)施難度。本文分析了目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施新《預(yù)算法》中存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制有待進(jìn)一步規(guī)范、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大預(yù)算審查監(jiān)督有待進(jìn)一步加強(qiáng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算宣傳認(rèn)識(shí)有待進(jìn)一步提高等問(wèn)題，根據(jù)以上問(wèn)題提出了進(jìn)一步完善預(yù)算編制、從實(shí)處著手加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審查監(jiān)督地位、加強(qiáng)宣傳與培訓(xùn)增強(qiáng)法律意識(shí)等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；新《預(yù)算法》；問(wèn)題；對(duì)策

一、引言

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障，在我國(guó)的財(cái)政工作中，預(yù)算工作居于主導(dǎo)地位。2014年8月31日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中國(guó)人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），并重新頒布修訂后的預(yù)算法，《決定》自2015年1月1日起實(shí)施。新《預(yù)算法》的出臺(tái)無(wú)疑給中國(guó)財(cái)政打了一劑強(qiáng)心針。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為第五級(jí)預(yù)算單位有著它特殊的地位，一頭連著城市，一頭連著農(nóng)村，在農(nóng)村乃至整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)好新預(yù)算法，對(duì)科學(xué)財(cái)稅體制的構(gòu)建也至關(guān)重要。

2015年是鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施新《預(yù)算法》的第一個(gè)年頭，新《預(yù)算法》在一定程度上促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的發(fā)展，但在實(shí)施過(guò)程中與預(yù)算法的要求有一定差距。

二、新預(yù)算法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施中存在的問(wèn)題

在實(shí)施過(guò)程中通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、人大及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三個(gè)預(yù)算主體來(lái)分析新《預(yù)算法》在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施中存在的問(wèn)題。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制有待進(jìn)一步規(guī)范

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制不科學(xué)，其中主要表現(xiàn)在：

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制仍以一般公共預(yù)算為主，在實(shí)際工作過(guò)程中部分政府基金收入未納入預(yù)算管理范圍，如部分補(bǔ)貼資金等等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算主要側(cè)重的還是人員經(jīng)費(fèi)的預(yù)算，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制的不規(guī)范的主要原因；

第二，預(yù)算編制過(guò)于簡(jiǎn)單，科學(xué)化精細(xì)化有待提高，預(yù)算編制系統(tǒng)的詳盡程度和連續(xù)性有待進(jìn)一步的提高；

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制根據(jù)上年實(shí)際收支確定本年預(yù)算，依舊實(shí)行的是增量預(yù)算，對(duì)于鎮(zhèn)級(jí)的實(shí)際支出情況不能客觀(guān)有效地反映，對(duì)于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項(xiàng)目建設(shè)預(yù)算也未完全納入；

第四，預(yù)算編制中對(duì)于基本支出和項(xiàng)目支出的概念鑒定比較模糊，并未給出統(tǒng)一明確的規(guī)定，容易混淆基本支出和項(xiàng)目支出，從而缺乏對(duì)項(xiàng)目支出的有效監(jiān)控。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大預(yù)算審查監(jiān)督有待進(jìn)一步加強(qiáng)

新預(yù)算法強(qiáng)化了各級(jí)人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督，人大監(jiān)督是貫穿整個(gè)預(yù)算法的一個(gè)主線(xiàn)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大缺位這一鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算遺留問(wèn)題仍大范圍的存在，多年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的財(cái)政監(jiān)督權(quán)一直處于“真空”狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大更注重的是預(yù)算每一年的決算報(bào)告，而非整個(gè)預(yù)算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)財(cái)政監(jiān)督認(rèn)識(shí)模糊、畏首畏尾、不敢作為，從而“鄉(xiāng)財(cái)縣管”制度的實(shí)施正是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的財(cái)政監(jiān)督無(wú)為提供了一個(gè)“美麗”的托詞。如何會(huì)存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大缺位這一現(xiàn)象？

第一，人員配備不合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大忽視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有著其特殊性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部都是俗稱(chēng)的“萬(wàn)精油”干部，哪里需要就要去到哪里，干部都普遍身兼多職，特別是對(duì)于拆遷建設(shè)任務(wù)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，預(yù)算更本就不是中心工作，在他們眼中這僅僅是財(cái)政所在鄉(xiāng)財(cái)管理下的一項(xiàng)日常工作。他們下意識(shí)的認(rèn)為除了預(yù)算中決算于他們而言有意義以外，預(yù)算編審、執(zhí)行、調(diào)整與調(diào)整并沒(méi)有那么重要。

第二，財(cái)政預(yù)算與人大溝通不暢通。新預(yù)算法第六十九條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算的調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算?！闭穷A(yù)算的編制者，也是預(yù)算的執(zhí)行者，還是預(yù)算信息的提供者。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中，在發(fā)生需要調(diào)整預(yù)算的情況時(shí)編制的調(diào)整方案僅僅是報(bào)財(cái)貿(mào)鎮(zhèn)長(zhǎng)鄉(xiāng)或單位負(fù)責(zé)人審批，并沒(méi)有經(jīng)過(guò)人大審批。

第三，決算報(bào)告審批流于形式。決算報(bào)告是一年一度鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)的重要環(huán)節(jié)，但存在決算報(bào)告中采用的前后年度數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)不一致。其中有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為了充分體現(xiàn)政績(jī)或其他目的，前后年度的數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)存在不連貫現(xiàn)象，或人為調(diào)節(jié)財(cái)政結(jié)余或財(cái)政赤字，如此仍能通過(guò)人大審批。并不是每一位人大代表都了解財(cái)務(wù)，而對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督審查具有較強(qiáng)的知識(shí)性與專(zhuān)業(yè)性，除了要有專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)和能力外，還須具備一定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)驗(yàn)，因此決算報(bào)告于部分代表而言也就是形式。

第四，預(yù)算監(jiān)督機(jī)制落后。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督的職能部門(mén)，是預(yù)算監(jiān)督的主體，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大并不參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的編制過(guò)程，其對(duì)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政預(yù)算編制與執(zhí)行的監(jiān)督僅局限于一年兩次的鎮(zhèn)人代會(huì)或鎮(zhèn)人大主席團(tuán)會(huì)議。由此可見(jiàn)，人大只是政府預(yù)算信息的被動(dòng)接收者，假如政府有意壟斷信息，或者有選擇性地提供信息，此時(shí)人大很難在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)，更別提監(jiān)督與審查。因此這種監(jiān)督方式往往拘泥于形式，并不能深人地對(duì)鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算編制執(zhí)行有效監(jiān)督。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算宣傳認(rèn)識(shí)有待進(jìn)一步提高

一是宣傳未全面覆蓋。各地紛紛進(jìn)行了新預(yù)算法學(xué)習(xí)講座等，該預(yù)算培訓(xùn)也深入到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，但此次新預(yù)算法培訓(xùn)對(duì)象主要針對(duì)的是財(cái)政系統(tǒng)會(huì)計(jì)。

二是預(yù)算觀(guān)念淡薄。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)要想將一件事辦好，起決定作用的并不是事情本身，而是領(lǐng)導(dǎo)的重視。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算觀(guān)念淡薄，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算不可預(yù)見(jiàn)因素太多，太過(guò)精細(xì)不現(xiàn)實(shí)，不符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的復(fù)雜性，會(huì)束縛鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府集中力量辦大事、辦急事的手腳，不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為預(yù)算不宜過(guò)細(xì)。部分年輕干部不愿意扎根基層，以至于出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所工作人員年齡老化，知識(shí)更新不足，然而就新預(yù)算法出臺(tái)后，預(yù)算的復(fù)雜性、專(zhuān)業(yè)性不言而喻。

三是法律意識(shí)淡薄。《預(yù)算法》卻不如《民法》等有名氣，為人所知，但作為一位領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該對(duì)預(yù)算法有所了解。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政干部的法律意識(shí)及接受監(jiān)督的意識(shí)薄弱，對(duì)預(yù)算法了解不夠不深，下意識(shí)的以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督只是一種形式，沒(méi)有從根本上認(rèn)識(shí)到預(yù)算法的嚴(yán)肅性及人大監(jiān)督的重要性。

三、新預(yù)算法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施過(guò)程中的對(duì)策與建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是預(yù)算編制的主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是預(yù)算審查監(jiān)督的主體，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是預(yù)算主體，只有處理好這三方在落實(shí)預(yù)算法中存在的問(wèn)題，才能促進(jìn)新預(yù)算法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貫徹落實(shí)。

（一）進(jìn)一步完善預(yù)算編制

一是合理安排支出，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要結(jié)合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際，按照統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則合理安排預(yù)算支出，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的資金調(diào)度能力；

二是合理細(xì)化專(zhuān)項(xiàng)支出預(yù)算，專(zhuān)項(xiàng)支出指除基本支出以外的為完成特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)而發(fā)生的支出，因此專(zhuān)項(xiàng)支出預(yù)算要提高精細(xì)化水平，細(xì)化到基層單位，細(xì)化到相關(guān)具體項(xiàng)目；

三是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入逐步納入到預(yù)算管理，新預(yù)算法第三十六條規(guī)定“各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定，將所有政府收入全部列入預(yù)算，不得隱瞞、少列”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)確實(shí)有其特殊性，工作復(fù)雜等，但不能以此為借口拒不將相關(guān)收入納入預(yù)算管理。

（二）從實(shí)處著手加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審查監(jiān)督地位

新預(yù)算法對(duì)人大行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)的規(guī)定顯得籠統(tǒng)模糊，其具體實(shí)行方式與內(nèi)容仍需在今后制定的法律制度中予以明確。

一是從根本上加強(qiáng)思想認(rèn)識(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為本級(jí)預(yù)算的主體，相關(guān)人大領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該從思想上認(rèn)識(shí)到預(yù)算的重要性，合理的預(yù)算不單單可以對(duì)政府財(cái)政收支進(jìn)行管理監(jiān)督，更能提高資金使用效率，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二是疏通財(cái)政預(yù)算與人大之間溝通渠道，一方面人大要注意從多種渠道收集與政府預(yù)算有關(guān)的信息，必要時(shí)建立相對(duì)獨(dú)立的信息渠道，不能完全依賴(lài)政府提供的信息；另一方面政府也應(yīng)當(dāng)將有關(guān)預(yù)算的各種信息準(zhǔn)確、及時(shí)地報(bào)告給人大，包括下一年度的工作安排預(yù)算、政府各部門(mén)的基本情況和部門(mén)預(yù)算以及政府工作安排等。

三是完善決算審查監(jiān)督，人大常委會(huì)作為決算監(jiān)督的主體，必須參與到?jīng)Q算的全過(guò)程，同時(shí)代表人民對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。鎮(zhèn)人大要為代表創(chuàng)造學(xué)習(xí)與培訓(xùn)機(jī)會(huì)，加深代表對(duì)預(yù)算編制與執(zhí)行的了解。同時(shí)人大代表本身也要注意充實(shí)自身的財(cái)經(jīng)專(zhuān)業(yè)知識(shí)水平，提高對(duì)政府預(yù)決算的熟悉程度與把握能力。

四是加強(qiáng)人大對(duì)于預(yù)算各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督。首先，強(qiáng)化年初預(yù)算約束力，所有支出必須以經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出；其次，嚴(yán)格限定預(yù)算調(diào)整，在預(yù)算執(zhí)行中，各級(jí)政府一般不得出臺(tái)新的增支、減收政策。必須作出的，要在向人大報(bào)送的預(yù)算調(diào)整方案中作出安排，并說(shuō)明預(yù)算調(diào)整的理由、項(xiàng)目和數(shù)額。第三，預(yù)算監(jiān)督過(guò)程中還要加大技術(shù)保障力度，使得人大能夠以符合技術(shù)要求的監(jiān)督手段對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，提高監(jiān)督的有效性。第四，繼續(xù)增強(qiáng)人大的問(wèn)責(zé)究責(zé)力度，使其審查監(jiān)督工作更具剛性。

（三）加強(qiáng)宣傳與培訓(xùn)增強(qiáng)法律意識(shí)

一是加強(qiáng)宣傳與培訓(xùn)，對(duì)于新預(yù)算法而言不僅財(cái)政系統(tǒng)會(huì)計(jì)要熟知，相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部也要進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)。首先，經(jīng)常組織財(cái)會(huì)人員學(xué)習(xí)會(huì)計(jì)法規(guī)，學(xué)習(xí)新的會(huì)計(jì)制度，加大對(duì)在崗會(huì)計(jì)人員的培訓(xùn)，同時(shí)強(qiáng)化財(cái)會(huì)人員執(zhí)行財(cái)政法規(guī)的意識(shí)，提高他們的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)；其次，要認(rèn)真學(xué)習(xí)、全面理解新預(yù)算法，做到準(zhǔn)確掌握新預(yù)算法的精神、原則和各項(xiàng)具體規(guī)定；第三，增強(qiáng)預(yù)算法治意識(shí)，自覺(jué)把新預(yù)算法的各項(xiàng)規(guī)定作為從事預(yù)算管理活動(dòng)的行為準(zhǔn)則，做到嚴(yán)格依法辦事，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

二是提高認(rèn)識(shí)，預(yù)算并不是財(cái)政的事，并不是只有財(cái)政的參與，而是整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)努力的結(jié)果；預(yù)算不僅僅是一項(xiàng)普通的日常工作，預(yù)算的合理性及其整個(gè)預(yù)算過(guò)程都有法律的明文規(guī)定。調(diào)動(dòng)各個(gè)部門(mén)的積極性，擴(kuò)大預(yù)算編制參與人員范圍，組織一個(gè)由單位主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，各職能部門(mén)層層上報(bào)，財(cái)政所負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)歸類(lèi)的預(yù)算編制委員會(huì)，在此基礎(chǔ)上制定出一份比較符合單位實(shí)際情況的預(yù)算報(bào)告。

參考文獻(xiàn)：

[1]張謙煜.新《預(yù)算法》實(shí)施與人大預(yù)算監(jiān)督強(qiáng)化[J].地方財(cái)政研究，2015，（1）.

[2]余功斌.完善監(jiān)督體系促進(jìn)新預(yù)算法貫徹落實(shí)[J].中國(guó)財(cái)政，2015，（2）.

[3]黃軍.淺談鄉(xiāng)鎮(zhèn)貫徹《預(yù)算法》問(wèn)題[J].廣西審計(jì)，1999，（1）.

[4]盧鴻福.預(yù)算法修改能否激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大久違的權(quán)力[J].人民代表報(bào)，2012，（11）.

[5]李銳.施行新修訂的《預(yù)算法》后如何做好鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政預(yù)算工作[J].The Fiscal and Taxation Financial.2014，（26）.

[6]郝永林.預(yù)算單位落實(shí)新預(yù)算法的現(xiàn)狀與路徑[J].天津經(jīng)濟(jì)，2015，（7）.