預算改革背景下的公共財政監(jiān)督淺析

●秦強

預算改革背景下的公共財政監(jiān)督淺析

●秦強

現(xiàn)代財政監(jiān)督體系是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，新《預算法》對預算管理在全面性、公開性、民主性、績效性等方面提出了新的要求。未來，財政監(jiān)督應貫穿于預算的整個流程，逐步建立起人大監(jiān)督、財政部門監(jiān)督與社會公眾監(jiān)督相結(jié)合的財政監(jiān)督模式。

財政監(jiān)督預算監(jiān)督預算法

新修訂的《預算法》（以下簡稱“新《預算法》”）已于2015年1月1日起開始施行。這次修訂深刻地體現(xiàn)了黨的十八大和十八屆三中全會關(guān)于建立現(xiàn)代財政制度，實施全面規(guī)范、公開透明預算制度的法制和民主精神，對于構(gòu)建全面規(guī)范的財政監(jiān)督制度將發(fā)揮重要作用。舊《預算法》框架下，財政監(jiān)督實踐領(lǐng)域主要以財政監(jiān)督為主，也是理論界所界定的狹義的財政監(jiān)督，它以財政運行中的預算、資產(chǎn)管理和財務(wù)管理為客體，主要采取“同級監(jiān)督”和“垂直監(jiān)督”相結(jié)合的方式，依照各項法律、法規(guī)，對財政運行中相關(guān)主體所開展的監(jiān)督行為，這種監(jiān)督被視為財政內(nèi)部控制體系的組成部分，以檢查為主要形式開展。目前，各級財政部門下設(shè)有財政監(jiān)督檢查局，是執(zhí)行財政部門監(jiān)督職能的主要機構(gòu)。廣義的財政監(jiān)督則是以各級國家權(quán)力機關(guān)、社會公眾、財政部門、稅務(wù)部門為主體的，以政府預算所涉及的政府及其職能部門、納稅人等為客體，貫穿于預算編制、預算審批、預算執(zhí)行和調(diào)整、決算四個流程，分別對預算編制的合理性、科學性，預算執(zhí)行的嚴肅性、合法（規(guī)）性，以及預算安排的及時性、有效性等問題開展多種形式的監(jiān)督。新《預算法》對預算管理在全面性、公開性、民主性、績效性等方面提出了新的要求，為財政監(jiān)督跳出“財政”監(jiān)督財政提供了法理依據(jù)。

一、新《預算法》對財政監(jiān)督工作的新要求

（一）財政監(jiān)督要全口徑覆蓋

黨的十八大報告明確指出要“加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督”，把一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算“四本預算”全部納入公共預算編制，我國《憲法》賦予了人大審議和批準預算和監(jiān)督預算的最高權(quán)力，因此，這一論述事實上是將政府的所有收支均納入人大的監(jiān)督，使人大對預算監(jiān)督的內(nèi)容和范圍都得到豐富和拓展，強化了人大的預算監(jiān)督權(quán)。同時，在新修訂的《預算法》中，進一步明確了各級人大及其常務(wù)委員會對預算、決算監(jiān)督的職權(quán)，同時賦予人大及其常委會對預算、決算中重大事項或者特定問題的調(diào)查權(quán)，預算、決算問題的詢問或者質(zhì)詢權(quán)，這些規(guī)定事實上強化了人大及其常委會對預算編制的影響力和對預算執(zhí)行的監(jiān)督力。

（二）明確了預算審查的重點

新《預算法》對各級人大預算編制審查的重點進行了具體規(guī)定，主要包括：預算安排是否符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的方針政策，預算安排的重點支出和重大投資項目是否適當，預算編制是否完整、細化，預算對下轉(zhuǎn)移性支出是否規(guī)范、適當，預算舉債是否合法、合理。同時，新《預算法》要求各級政府應當根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展水平編制預算收入，為避免出現(xiàn)“順周期”的稅收問題，要求各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標。此外，對超收收入的使用有了嚴格的規(guī)定，只能將超收收入用于沖減赤字或者補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等。

（三）強調(diào)預算要有績效

新《預算法》把“講求績效”作為預算的一條重要原則，將績效貫穿于預算的整個流程中。首先，在預算編制環(huán)節(jié)中，新《預算法》要求參考上一年預算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果和本年度收支預測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進行編制。在預算審查和批準環(huán)節(jié)中，新《預算法》要求各級人民代表大會有關(guān)專門委員會，要向本級人民代表大會主席團提出關(guān)于總預算草案及上一年總預算執(zhí)行情況的審查結(jié)果報告。其中，審查結(jié)果報告應當包括提高預算績效的意見和建議。在預算執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)中，新《預算法》要求各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。在決算環(huán)節(jié)中，新《預算法》要求縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會針對本級決算草案，要重點審查支出政策實施情況和重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況。

（四）強調(diào)預算公開

新《預算法》對于預算公開作了多項有針對性的修改，一是預算公開的口徑，要求一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營性預算、社會保障基金預算都必須公開；二是預算公開的內(nèi)容，要求中央和地方各級預算、預算調(diào)整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表都要公開，其中明確了預算公開既包括本級預算，還包括部門預算，同時，還要求政府采購、轉(zhuǎn)移支付、舉借債務(wù)以及機關(guān)運行經(jīng)費等重要事項，以及審計機關(guān)對預算執(zhí)行和其他財政收支的審計報告要公開；三是預算公開的具體要素，新《預算法》對預算公開的時間、主體責任等都作了明確、具體的規(guī)定。預算公開為人大和社會監(jiān)督提供了更為便利的監(jiān)督條件，同時，也通過明確預算公開的內(nèi)容，事實上強化了人大的預算監(jiān)督權(quán)。

二、舊《預算法》框架下財政監(jiān)督存在的主要問題

（一）主要以一般公共預算為監(jiān)督對象

在舊的《預算法》框架下，我國各級人大和財政部門主要圍繞一般公共預算來開展監(jiān)督工作，根據(jù)2012年頒布的《財政部門監(jiān)督辦法》，財政部門監(jiān)督工作包括三個方面：一是財經(jīng)制度的執(zhí)行情況，包括財稅法規(guī)、政策的執(zhí)行情況，政府采購法規(guī)、政策的執(zhí)行情況，財務(wù)會計制度的執(zhí)行情況；二是預算制度執(zhí)行情況，包括預算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算情況，稅收收入、政府非稅收入等政府性資金的征收、管理情況，國庫集中收付、預算單位銀行賬戶的管理使用情況；三是資產(chǎn)和債務(wù)管理情況，包括行政、事業(yè)單位國有資產(chǎn)，金融類、文化企業(yè)等國有資產(chǎn)的管理情況，外國政府、國際金融組織貸款和贈款的管理情況。根據(jù)各省、市人大常委會通過的財政（或預算）監(jiān)督條例，各級人大及其常委會的監(jiān)督工作主要包括：一般預算執(zhí)行情況，包括執(zhí)行人民代表大會決議情況，實現(xiàn)預算措施的落實情況；財政部門向本級預算單位批復預算的情況，預算收支進度、結(jié)構(gòu)、真實性、合法性、合理性情況，法定及重點支出項目資金撥付和執(zhí)行情況，轉(zhuǎn)移性收入、轉(zhuǎn)移性支出情況，預備費、預算周轉(zhuǎn)金的使用情況，本級各預算單位使用預算資金情況以及資金使用效益，預算收入超收部分的安排情況等。

（二）以合規(guī)性監(jiān)督為主

在舊的《預算法》框架下，無論是財政部門還是人大所實施的財政監(jiān)督都是以合規(guī)性為重點，即財政資金分配和使用部門是否依照相關(guān)的財經(jīng)法規(guī)支配和分配財政資金。這種監(jiān)督模式有效的前提有兩個：一是預算是民主的，能夠充分反映納稅人的公共訴求；二是預算編制是合理且準確的，即只要嚴格執(zhí)行預算，保證財政資金使用符合國家政策和財經(jīng)法規(guī)，就是有效的。然而，在我國現(xiàn)行體制下，無論是人大代表還是普通納稅人在預算編制階段的參與度不高，容易出現(xiàn)公共服務(wù)供給與需求“錯配”的問題。盡管新《預算法》強調(diào)預算必須接受社會監(jiān)督，要求“經(jīng)本級人大或者常委會批準的預算、預算調(diào)整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表，經(jīng)本級政府財政部門批復的預算、決算及報表，各級政府、各部門、各單位進行政府采購的情況，以及對預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告”必須公開。但是，預算在編制階段公開程度仍然不高，這會導致“預算在前，提案在后”的問題，即預算編制先于人大代表提案，由于人大代表提案往往是在人代會期間向大會提交，但此時政府預算業(yè)已編制完成并提交人大審議，因此，提案往往不能與預算有機的結(jié)合。當然，我國部門預算“二上二下”的編制方法，將“自下而上”與“自上而下”的預算編制方法相結(jié)合，使得工作上更接近于納稅人的預算部門能夠充分地表達意志，但同時，行政高度集權(quán)體制又會對預算部門產(chǎn)生行政激勵，使其也會主動迎合本級政府，或上級主管部門的行政安排。因此，合規(guī)性監(jiān)督能夠?qū)ω斦Y金使用合法、合規(guī)起到很好的促進作用，但并不能從根本上解決財政支出的績效問題。

（三）財政支出事中監(jiān)督機制尚未健全

從理論上來說，事前、事中和事后監(jiān)督缺一不可，事前監(jiān)督保證預算安排的合理性和準確性；事中監(jiān)督保證預算進度安排的合理性、及時性和合規(guī)性，同時，能夠及時發(fā)現(xiàn)問題，及時對預算進行調(diào)整，能夠有效避免預算項目“爛尾”和低效；事后監(jiān)督是在項目實施完畢后，對預算安排的合規(guī)性、有效性等進行考評，往往通過審計、績效評價等方式來開展工作，同時，事后監(jiān)督的結(jié)果還應作為下一個財政年度預算編制的重要依據(jù)。在舊《預算法》框架下，無論是以財政還是人大為主體開展的財政監(jiān)督工作都將重點放在了事前預算編制審查和批準，以及事后的決算審批上，往往忽略事中財政支出監(jiān)督，事中財政收入監(jiān)督主要依靠稅務(wù)稽查部門，而財政支出監(jiān)督則以預算執(zhí)行部門的自我監(jiān)督為主。造成財政支出事中監(jiān)督缺位的原因有二：一是預算編制和對項目動態(tài)管理不完善，預算編制往往以一個財政年度為周期，只有年度預算總額安排，沒有預算和項目進度計劃，同時，由于財政部門對預算支出管理主要是在國庫集中支付環(huán)節(jié)對項目資金使用材料的審核進行管理，預算支出管理與項目動態(tài)管理不能有機地聯(lián)系起來，財政監(jiān)督部門不能夠準確而及時地掌握各項目的工作和預算進度。因此，財政部門往往只能夠被動地在項目執(zhí)行單位完成項目并報告后，組織實施事后財政監(jiān)督。二是財政監(jiān)督人才隊伍建設(shè)相對滯后，財政支出重點在部門預算中的項目支出預算，由于各部門項目紛繁多樣，這就要求財政監(jiān)督隊伍也應該具有多學科交叉的專業(yè)背景，然而，以合規(guī)性檢查為主要內(nèi)容的傳統(tǒng)財政監(jiān)督工作模式下，不可避免地出現(xiàn)隊伍專業(yè)背景單一的問題，難以適應新形勢下財政監(jiān)督工作的需要。

三、建立現(xiàn)代財政監(jiān)督體系的幾點建議

新《預算法》從全面性、公開性、規(guī)范性、績效性等方面對預算工作提出了新的要求，相應地，未來財政監(jiān)督在基本原則、監(jiān)督主體的職權(quán)劃分、工作內(nèi)容等方面也必須進行完善和調(diào)整。財政監(jiān)督工作應該跳出財政收支規(guī)范、及時的工作范疇，應貫穿于整個預算的流程。

（一）推進預算社會監(jiān)督

社會監(jiān)督是財政監(jiān)督的重要組成，僅僅依靠專職的財政監(jiān)督工作人員遠遠滿足不了日益增長的財政支出需要。因此，引入社會第三方的專業(yè)機構(gòu)，依靠社會公眾承擔部分財政監(jiān)督工作，提供相關(guān)的信息服務(wù)、監(jiān)督服務(wù)和專業(yè)服務(wù)是必要的。預算公開是確保社會公眾開展財政監(jiān)督的基礎(chǔ)，使社會公眾能夠看到、看懂預算，提高預算監(jiān)督的效率。未來，各級人大和財政部門應在積極落實本級預算公開工作的基礎(chǔ)上，完善四本預算的編制工作，不斷深化預算公開的內(nèi)容，提高其“可讀性”。一是推進部門預算的全面公開，尤其是項目支出預算的公開，目前，各級政府部門預算公開主要限于部門預算總體情況、人員和公用經(jīng)費支出、項目支出概數(shù)以及相應的報表等，項目支出的內(nèi)容及其具體預算并未公開，如上所述，對一般公共預算支出監(jiān)督工作的重點是項目支出預算，只有將其置于“陽光”下，才能更有效地提高監(jiān)督效率；二是推進預算公開向前延伸，即將預算公開逐漸向預算編制階段延伸，尤其是一些事關(guān)民生的項目應在預算編制階段向人大及其常委會、相關(guān)受益人群代表廣泛征求意見，提高人大和社會公眾的預算參與度，也確保人大提案能夠與預算編制更緊密地融合。

（二）進一步加強事前監(jiān)督

預算是開展財政事中和事后監(jiān)督工作的重要依據(jù)之一，因此，預算編制的質(zhì)量尤為關(guān)鍵。財政監(jiān)督必須向前延伸至預算編制環(huán)節(jié)，重點加強對預算編制工作的監(jiān)督，提高預算編制的質(zhì)量。一是加強對政府性基金、國有資本經(jīng)營性收益和社會保障基金預算的預審查，推進其他三本預算編制的細化工作，使預算支出與工作內(nèi)容掛鉤，同時不斷完善各類型支出的定額標準，為財政監(jiān)督全口徑覆蓋提供條件；二是加強縣級政府部門預算編制檢查和指導，目前，我國財力主要集中在中央、省和市三級政府，縣（區(qū)）財政對上依賴性較強，由于部分轉(zhuǎn)移支付無法在預算編制階段確定，嚴重地影響其預算編制的質(zhì)量，以及預算執(zhí)行階段專項轉(zhuǎn)移支付對應事務(wù)的工作進度，因此，應逐漸完善和統(tǒng)一各類專項轉(zhuǎn)移支付的“自下而上”編制程序和編制規(guī)范，尤其是補充完善項目論證、開支明細以及相應的績效目標等。

（三）加快完善財政支出事中監(jiān)督機制

目前，我國各級財政部門對預算支出執(zhí)行過程的監(jiān)管主要依靠的是國庫集中收付系統(tǒng)，對財政資金使用的規(guī)范性實施管理。然而，財政資金使用的合規(guī)性信息并不能完整地反映項目工作的真實情況。目前，對部門預算執(zhí)行監(jiān)督的難點在項目預算支出，其原因在于項目支出預算不同于人員經(jīng)費和公用經(jīng)費預算，后兩者采取定員定額的方式來確定和安排，可實現(xiàn)標準化控制。但項目支出預算所涉及的項目內(nèi)容范圍寬，開支內(nèi)容非常多樣，沒有統(tǒng)一的預算進度和支出標準，且不同類型的項目預算支出所依據(jù)的政策和制度也并不完全一致，難以用統(tǒng)一的標準作為預算安排和考評資金使用效益的依據(jù)。因此，要對這些項目實施有效的事中監(jiān)督，及時掌握項目的工作和預算執(zhí)行進度、項目和資金管理的狀況，以及項目配套條件的保障情況等信息非常重要。應搭建與國庫集中收付系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)的本級項目庫動態(tài)管理系統(tǒng)，將項目資金使用進度、支出的明細等財務(wù)信息與相應的工作內(nèi)容“鏈接”起來，以財務(wù)數(shù)據(jù)+圖文并茂的佐證材料的形式多維度地展現(xiàn)項目信息，為財政監(jiān)督實施部門開展監(jiān)督工作提供基礎(chǔ)的素材和依據(jù)。

（四）財政監(jiān)督應以績效為導向

績效考評強調(diào)事前評價，并以事前設(shè)定的績效目標作為績效評價的重要依據(jù)，同時，財政資金安排是否合規(guī)對預算執(zhí)行的效果有直接的影響，因此，傳統(tǒng)的合規(guī)性檢查是績效評價工作的組成部分之一，此外，績效考評更注重事后“績”和“效”的評價。預算績效評價貫穿于整個預算流程，在預算編制階段，預算單位應編制績效目標及評價指標體系，績效目標應該有中期目標和年度目標，隨部門預算“一上”匯總至財政部門后，由財政部門組織社會專家對績效目標及評價指標體系進行審查，審查的重點是績效目標設(shè)計的合理性、科學性和有效性；審查意見隨部門預算“一下”返回預算部門后，由預算部門對績效目標和指標體系進行修改和完善；隨部門預算“二上”匯總至財政部門后，上報本級人大審批；經(jīng)人大審批的績效目標和評價指標體系將作為事中、事后考評和監(jiān)督的主要依據(jù)，隨部門預算“二下”批復預算部門執(zhí)行。在預算執(zhí)行和決算階段，由人大和財政部門組織，可以采取政府購買服務(wù)的方式，委托社會中介機構(gòu)根據(jù)績效中期目標和年度目標開展事中績效跟蹤和事后績效評價。■

（作者單位：廣西財經(jīng)學院）

1.馬海濤.2011.構(gòu)建安全、高效、規(guī)范的“十二五”時期財政監(jiān)督體制[J].財政監(jiān)督，9。

2.李袁婕.2011.論我國公共財政監(jiān)督制度的完善[J].審計研究，2。

3.李燕、王威.2013.民主文化下的財政監(jiān)督：從參與到治理[J].科學與研究，4。

4.張明.2013.我國財政績效監(jiān)督理論構(gòu)架與制度建設(shè)[J].財政監(jiān)督，3。