基層信訪制度存在的問題及完善

劉桂英

【摘要】我國進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期后，利益分配與結(jié)構(gòu)變動(dòng)使得社會(huì)矛盾更加激烈，而且由于權(quán)力救濟(jì)制度不健全，致使這些矛盾和沖突不斷累積并惡化。在此背景下，基層信訪制度的構(gòu)建就顯得尤為重要。通過完善基層信訪制度能夠較快速地實(shí)現(xiàn)上下溝通，滿足社會(huì)大眾話語表達(dá)與權(quán)利救濟(jì)的需要。

【關(guān)鍵詞】信訪制度 基層信訪 完善對策

【中圖分類號】D632.8 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

信訪制度是我國民主政治的一部分，而基層信訪制度是其中的重中之重，它為黨和政府同基層群眾之間的溝通搭建了橋梁，具有化解社會(huì)矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用。但在進(jìn)入新時(shí)期之后，我國基層信訪制度卻出現(xiàn)了不少問題，這也給構(gòu)建和諧社會(huì)帶來阻礙，因此，基層信訪制度的改革勢在必行。

完善基層信訪制度的意義

首先，建設(shè)基層信訪制度能夠加強(qiáng)政治溝通，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。我國基層信訪制度已經(jīng)成為黨政機(jī)關(guān)與群眾聯(lián)系的中間橋梁。一方面，政府通過基層信訪制度能夠收集民情民意；另一方面，群眾通過黨政機(jī)關(guān)對信訪活動(dòng)的回復(fù)和處理也能夠得知國家的政策方針。雙方通過這一渠道溝通，及時(shí)將矛盾化解在可控范圍內(nèi)，從而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

其次，信訪制度是公民權(quán)利救濟(jì)的一種方式，有利于完善公民的利益表達(dá)機(jī)制。新中國成立之初，我國民主機(jī)制尚不完善，社會(huì)大眾很少有渠道來參與公共事務(wù)管理，于是人們開始通過信訪活動(dòng)來向黨和政府建言獻(xiàn)策，在這一過程中，信訪制度逐步成為一項(xiàng)民主制度和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。信訪制度的存在讓那些權(quán)利受到侵害的群眾能夠通過信訪程序獲得補(bǔ)償，這是一個(gè)權(quán)利救濟(jì)的過程。在我國，盡管信訪制度并非法律意義上的矛盾解決機(jī)制，但卻已經(jīng)成為一種重要的糾紛解決渠道，得到廣大人民群眾的信賴。

最后，基層信訪制度還有利于實(shí)現(xiàn)公民的監(jiān)督權(quán)。缺乏監(jiān)管的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，盡管我國設(shè)立了人大監(jiān)督、政府監(jiān)督、司法監(jiān)督等監(jiān)督方式，但這些監(jiān)督是自上而下的和黨政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，這種自身監(jiān)督自身或互相監(jiān)督的方式很可能導(dǎo)致效率低下或監(jiān)督不嚴(yán)格的問題。因此，信訪的監(jiān)督功能便更加凸顯，這一制度為群眾監(jiān)督黨和政府提供了渠道，是一種自下而上進(jìn)行監(jiān)督的方式，是人民民主權(quán)利對公權(quán)力的監(jiān)督和約束。長期以來，我國都將信訪視為反對官僚主義、反腐敗的重要手段，信訪制度起到了促進(jìn)權(quán)力機(jī)關(guān)廉潔用權(quán)的作用。

基層信訪制度的建設(shè)成就

信訪制度是我國一項(xiàng)獨(dú)具特色的社會(huì)制度，它的產(chǎn)生與發(fā)展都與中國社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀況以及歷史習(xí)俗有關(guān)。在確立社會(huì)主義制度之后，信訪制度已經(jīng)成為我國公民的一項(xiàng)權(quán)利，是其參與社會(huì)公共事務(wù)管理，維護(hù)自身利益的重要途徑，也是社會(huì)主義民主的體現(xiàn)。

新中國成立后，為了解決人民內(nèi)部矛盾，我國設(shè)立了信訪制度，并將之定義為人民的民主權(quán)利。1951年，國家政務(wù)院頒布了《關(guān)于處理人民來信和接見人民來訪工作的決定》，其中規(guī)定國家相關(guān)機(jī)關(guān)開設(shè)信訪機(jī)構(gòu)，并在人員與機(jī)構(gòu)配置上逐步完善。1963年，國務(wù)院再次發(fā)布了《關(guān)丁加強(qiáng)人民來信來訪工作的通知》，要求黨政機(jī)關(guān)開設(shè)信訪機(jī)構(gòu)，并配備專職的人員，自此我國形成了較為完整的信訪工作體系。文革期間，國家黨政機(jī)關(guān)大都處于半癱瘓甚至是癱瘓的狀態(tài)，信訪機(jī)構(gòu)也是如此。直到1972年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、解放軍總政治部等聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)信訪工作和維護(hù)首都治安的報(bào)告》，重提信訪工作的重要性，自此我國又逐步恢復(fù)了信訪機(jī)構(gòu)。

改革開放后，我國的政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)形勢發(fā)生了新的變化，信訪制度也隨之做出調(diào)整。1980年，我國頒布了《關(guān)于維護(hù)信訪工作秩序的幾項(xiàng)規(guī)定》，在文件中對信訪工作人員以及對上訪人員也提出要求，要求工作人員要認(rèn)真對待信訪工作，而上訪人員也應(yīng)遵守法律法規(guī)。1995年，我國頒布了《信訪條例》，信訪工作自此進(jìn)入法制化軌道。

進(jìn)入21世紀(jì)后，我國確立了構(gòu)建和諧社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)，這也對我國的信訪制度建設(shè)提出了新要求。2006年，黨的十六屆六中全會(huì)要求信訪工作能夠協(xié)調(diào)各方利益、妥善處理社會(huì)矛盾，由此可見，做好信訪工作是社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。2007年，全國第六次信訪工作會(huì)議公布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》，再次強(qiáng)調(diào)信訪工作在構(gòu)建和諧社會(huì)中的重要地位。在這一時(shí)期我國的基層信訪制度得到進(jìn)一步完善，國家層面對信訪工作的接訪、督辦等環(huán)節(jié)制定了工作細(xì)則，地方為落實(shí)中央政策也出臺了配套政策和制度，從而形成了較為完善的信訪工作制度體系。2008年，我國又頒布了《關(guān)于違反信訪工作紀(jì)律處分暫行規(guī)定》，強(qiáng)調(diào)了信訪工作的責(zé)任性。在具體的信訪工作中，相關(guān)部門也根據(jù)時(shí)代的進(jìn)步而不斷改進(jìn)工作方式，如公開信訪信箱、電話、開放網(wǎng)上信訪等，保障我國信訪工作的多層面開展。

基層信訪制度存在的問題

基層信訪機(jī)構(gòu)權(quán)輕責(zé)重，信訪處理效率與能力都不高。在信訪機(jī)構(gòu)建設(shè)中，盡管基層信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力有限，但大量的信訪接待工作首先由基層信訪機(jī)構(gòu)接手，這導(dǎo)致基層信訪機(jī)構(gòu)任務(wù)重、責(zé)任大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1993年，我國的信訪數(shù)量增速每年高達(dá)20%，1995年我國縣級以上信訪機(jī)構(gòu)的接待量近500萬件，但到2000年，這一數(shù)字已經(jīng)上漲為1000多萬件?？h級以上信訪工作受理的案件中，部分為越級信訪，通常這部分信訪會(huì)再次轉(zhuǎn)交到縣區(qū)級信訪機(jī)構(gòu)，這也加大了基層信訪機(jī)構(gòu)的工作量，且超出了其承受能力。除此之外，基層信訪機(jī)構(gòu)還存在效率低的問題，這使得很多上訪者的要求難以獲得及時(shí)滿足，又導(dǎo)致上訪者越級上訪，形成一個(gè)惡性循環(huán)。而且基層信訪工作的質(zhì)量也有待提高，一些問題的解決結(jié)果并不能讓信訪者滿意，一份調(diào)查顯示，信訪者中只有12.5%認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪辦能夠解決問題，市信訪局與省信訪局的這一數(shù)據(jù)更低，分別為1.8%和5.4%，而認(rèn)為國家信訪局能夠解決問題的比例占到35.7%，由此可見，基層信訪機(jī)構(gòu)解決問題的能力有限。

基層信訪機(jī)構(gòu)職能設(shè)置交叉，削弱了機(jī)構(gòu)運(yùn)作成效?，F(xiàn)有的信訪制度導(dǎo)致信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置條塊分割，缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和組織。以基層區(qū)縣的信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置為例，其一般是由當(dāng)?shù)卣忘h委聯(lián)合成立信訪機(jī)構(gòu)，一方面它要接收鄉(xiāng)鎮(zhèn)的信訪事項(xiàng)，另一方面它也要接收上級轉(zhuǎn)交過來的越級信訪案件。因此，區(qū)縣信訪機(jī)構(gòu)工作十分繁重，但由于缺乏實(shí)際決定權(quán)，信訪案件一般是通過有關(guān)部門協(xié)調(diào)來解決，這使得基層信訪機(jī)構(gòu)在整個(gè)信訪體系中壓力較大。而且基層信訪機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能交叉，各個(gè)部門間存在互相推諉的問題，如信訪機(jī)構(gòu)的接待科有收集、整理信訪信息的職能，而信訪機(jī)構(gòu)的綜合信息科同樣有信訪信息的收集、整理和反饋職能。這種職能重疊既會(huì)浪費(fèi)信訪機(jī)構(gòu)的資源，又可能出現(xiàn)兩個(gè)部門互相推卸責(zé)任的現(xiàn)象，都會(huì)影響信訪案件的解決效率，最終削弱整個(gè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作成效。

責(zé)任追究機(jī)制不合理。我國的《信訪條例》明確規(guī)定要將信訪工作績效作為公務(wù)員的考核內(nèi)容之一，建立了信訪工作責(zé)任制。但在具體實(shí)踐中，這種責(zé)任追究制并沒有得到很好的落實(shí)。這其中有現(xiàn)實(shí)的制約因素，如很多信訪案件涉及多個(gè)部門主體，因此很難確定責(zé)任主體；而且基層信訪機(jī)構(gòu)權(quán)力有限，很難對其他工作部門進(jìn)行追究。此外，為了落實(shí)信訪責(zé)任追究制度，很多地方采取了較為極端的措施，如將上訪規(guī)模與地方官員的政績相聯(lián)系，地方出現(xiàn)大規(guī)模的連續(xù)上訪便要追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，有的省市為了控制進(jìn)京的信訪數(shù)量，便建立了從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到市省的責(zé)任追究機(jī)制，而這種責(zé)任追究主要是為了降低信訪數(shù)量。這樣信訪責(zé)任追究制實(shí)際上束縛了基層信訪工作的開展。

終結(jié)機(jī)制不健全。在基層信訪工作中，盡管信訪部門對一些信訪案件做出處理，但信訪者往往并不滿意處理結(jié)果，繼續(xù)越級上訪，導(dǎo)致基層信訪案件難以終結(jié)。這主要有三個(gè)方面的原因：一是信訪機(jī)構(gòu)各部門相互推諉責(zé)任；二是處理結(jié)果不能滿足信訪者的要求，引發(fā)繼續(xù)上訪；三是信訪機(jī)構(gòu)處理不嚴(yán)謹(jǐn)，敷衍了事，從而引發(fā)新的矛盾。

基層信訪制度出現(xiàn)問題的原因

基層信訪機(jī)構(gòu)功能定位不明確。長期以來，我國都將信訪工作定義為黨聯(lián)系群眾的渠道手段，是公民的利益表達(dá)機(jī)制，而非是具體解決群眾糾紛和矛盾的工具。因?yàn)樵谝粋€(gè)法制較為完善的國家，公民應(yīng)該有充足的法治渠道去表達(dá)自己的利益訴求，維護(hù)自身的合法權(quán)益，而不需要信訪這樣的非常規(guī)手段來維護(hù)自身權(quán)益，從理論上看，信訪機(jī)構(gòu)僅僅是起到上傳下達(dá)的作用。但在目前的信訪實(shí)踐中，信訪制度被公眾看作是維護(hù)自身合法權(quán)益的重要渠道，當(dāng)這種訴求不斷增多之后，信訪機(jī)構(gòu)在具體的工作中承擔(dān)起了解決矛盾和問題的功能，但根據(jù)相關(guān)規(guī)定，信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)利有限，這實(shí)際上是基層信訪機(jī)構(gòu)功能的錯(cuò)位。

信訪制度缺乏法律保障。目前，我國僅有一部《信訪條例》來規(guī)范信訪活動(dòng)，作為行政法規(guī)顯然不具備強(qiáng)有力的約束力，且在強(qiáng)制執(zhí)行和可操作性上存在不足。盡管目前信訪被群眾賦予較大期望，但信訪權(quán)并沒有被作為一種公民權(quán)利而寫入憲法之中，我國的信訪制度在法律層面處于弱勢地位。即便是在基層的地方性法規(guī)或文件之中，對于信訪的規(guī)定也十分混亂。信訪制度法律地位不明確，人民信訪權(quán)利難以得到法律保障，這導(dǎo)致很多信訪案件被隨意處理。而且正因?yàn)榉梢?guī)定的不明確，很多信訪者都將信訪看作是解決糾紛的主要渠道，造成信訪案件數(shù)量的巨大，而且一旦信訪機(jī)構(gòu)不能解決群眾的糾紛問題，還可能引發(fā)群眾不滿，影響社會(huì)穩(wěn)定。

信訪機(jī)構(gòu)與其他部門銜接不合理，運(yùn)作效率低下。信訪機(jī)構(gòu)是一個(gè)上傳下達(dá)的渠道，而非糾紛解決機(jī)關(guān)，因此我國在《信訪條例》中明確規(guī)定，信訪機(jī)構(gòu)不能受理那些可以通過司法或行政途徑解決的案件。但在具體的信訪工作中，信訪者卻不論性質(zhì)，一律選擇上訪途徑。一方面與信訪者本身對于國家法律政策認(rèn)識不足有關(guān)，另一方面也與我國的行政、司法救濟(jì)渠道不暢，不能滿足群眾需求有密切關(guān)系。行政救濟(jì)本身程序復(fù)雜，且整個(gè)過程耗時(shí)長、效能低下，在行政訴訟領(lǐng)域也存在成本高的問題，這對于基層群眾來說難以承擔(dān)時(shí)間和物質(zhì)成本，而且由于行政訴訟的審理缺乏獨(dú)立性，也很難保證訴訟結(jié)果的公正性。司法救濟(jì)既有成本高的問題，又難以避免司法腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。因此，兩種救濟(jì)方式的不足導(dǎo)致群眾不得不用信訪的方式維護(hù)自身合法權(quán)益。

基層信訪隊(duì)伍建設(shè)制度不完善。我國并沒有制定關(guān)于人員進(jìn)入信訪系統(tǒng)的專門規(guī)定，基層信訪工作者大都是從別的部門調(diào)入，專職化程度不高，整個(gè)信訪工作隊(duì)伍缺乏穩(wěn)定性，這導(dǎo)致信訪人員很難系統(tǒng)接受專業(yè)的信訪知識培訓(xùn)，也沒有信訪工作經(jīng)驗(yàn)積累。另外，我國信訪工作人員整體素質(zhì)不高，信訪工作人員需要具備法律法規(guī)以及國家政策等方面的知識，盡管目前有些地方對信訪工作人員進(jìn)行了這方面的培訓(xùn)，但培訓(xùn)次數(shù)較少且時(shí)間短，很難全面提高信訪工作人員的素質(zhì)，降低了信訪工作者對信訪案件的處理質(zhì)量。

完善基層信訪制度的對策

合理定位。對基層信訪制度進(jìn)行合理定位是解決基層信訪制度問題的第一步，通過合理定位能夠?yàn)榛鶎有旁L工作減壓，使之真正承擔(dān)起基層黨政機(jī)關(guān)與人民群眾之間的溝通橋梁作用，這也為我國社會(huì)的穩(wěn)定以及和諧社會(huì)建設(shè)提供制度保障。具體來說，可以將我國的基層信訪制度的功能定位為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、為基層群眾提供公共事務(wù)參與渠道、實(shí)現(xiàn)群眾的權(quán)利救濟(jì)、完善群眾監(jiān)督權(quán)和協(xié)助處理糾紛。2004年頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》便對信訪工作的功能進(jìn)行了定位，其中一方面規(guī)定各行政機(jī)關(guān)不得阻礙群眾上訪，另一方面也規(guī)定信訪工作者要告知信訪者哪些案件可以通過司法和行政救濟(jì)解決，這就明確了信訪工作不能代替行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。此外，還有學(xué)者建議，不應(yīng)將控制信訪數(shù)量作為地方官員的考核政績，這一制度能防止地方因維穩(wěn)工作而鋌而走險(xiǎn)。

推動(dòng)基層信訪制度法制化。盡管近幾年來，我國陸續(xù)出臺了一系列有關(guān)基層信訪制度的條例、意見和解釋等，這些文件進(jìn)一步規(guī)范了我國的信訪制度，但目前的信訪機(jī)構(gòu)還承擔(dān)著較重的社會(huì)責(zé)任，且在未來一段時(shí)間內(nèi)仍發(fā)揮巨大作用，因此國家有必要在法律層面提升信訪制度的地位，將信訪規(guī)定法律化，這能夠明確信訪部門的法律地位，提升它的權(quán)威性。為此，我國可以在原有信訪制度的基礎(chǔ)上出臺《信訪法》，用來專門規(guī)范信訪工作?！缎旁L法》應(yīng)該明確以下三個(gè)內(nèi)容：首先，可以將信訪制度明確為我國的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，使之成為司法救濟(jì)之外的輔助性公民權(quán)利維護(hù)機(jī)制，這樣能夠明晰信訪制度的合法地位。其次，要規(guī)范信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力，目前我國的基層信訪機(jī)構(gòu)普遍存在權(quán)輕責(zé)重的問題，這限制了它處理信訪案件的權(quán)力，為此我國可以賦予基層信訪機(jī)構(gòu)直接處理權(quán)、督辦權(quán)和調(diào)查權(quán)，提高信訪機(jī)構(gòu)處理信訪案件的質(zhì)量。最后，要對信訪者的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定，規(guī)范群眾的上訪行為。

建立合理的責(zé)任追究機(jī)制。信訪工作的責(zé)任追究機(jī)制應(yīng)該覆蓋信訪工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，這樣才能夠精確明確責(zé)任主體。具體來說，信訪責(zé)任追究機(jī)制建設(shè)應(yīng)注重以下幾個(gè)方面：一是要明確信訪工作各個(gè)部門的責(zé)任主體和個(gè)人，確立決策性責(zé)任。二是要明確信訪案件具體的受理責(zé)任，這主要關(guān)注信訪工作案件處理環(huán)節(jié)。三是要落實(shí)信訪事項(xiàng)的復(fù)查、復(fù)核責(zé)任。四是對信訪人的信息進(jìn)行保密，并擔(dān)負(fù)起信訪人的安全職責(zé)。只有對信訪工作各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任進(jìn)行明確具體的劃分，才能夠讓各個(gè)部門各司其職，避免相互推諉責(zé)任。

健全終結(jié)制度。信訪終結(jié)機(jī)制是一個(gè)不斷完善的過程，從最初的“一次辦理、兩次復(fù)查”機(jī)制，再到現(xiàn)在的“起始單位辦理、上一級機(jī)關(guān)復(fù)查、上兩級機(jī)關(guān)復(fù)核”的三級終結(jié)機(jī)制。但目前這一機(jī)制在落實(shí)過程中也出現(xiàn)一些問題，需要進(jìn)一步解決。在基層信訪終結(jié)制度中，需要處理好地方與中央之間的關(guān)系，基層信訪機(jī)構(gòu)首先是要為上訪者真正解決問題，之后才能夠啟動(dòng)終結(jié)機(jī)制，而且在復(fù)核過程中應(yīng)及時(shí)與中央溝通，保證信息的通暢。信訪終結(jié)機(jī)制還要處理好上下級之間的關(guān)系，保證信訪案件的處理單位和復(fù)查、復(fù)核單位之間意見統(tǒng)一。此外，我國可以設(shè)立聽證終結(jié)機(jī)制，尤其是對一些社會(huì)影響較大的信訪案件進(jìn)行終結(jié)聽證，這能讓群眾了解信訪處理結(jié)果，獲得群眾認(rèn)同。

此外，針對基層信訪工作隊(duì)伍不穩(wěn)定、人員素質(zhì)不高的問題，國家應(yīng)建立基層信訪人事制度，尤其是要規(guī)范基層信訪工作者的進(jìn)入機(jī)制。筆者建議，我國應(yīng)該通過專業(yè)考試來選拔基層信訪工作者，杜絕隨意調(diào)入人員的現(xiàn)象。對于已經(jīng)進(jìn)入基層信訪工作隊(duì)伍的人員要進(jìn)行定期的職業(yè)培訓(xùn)，提升基層信訪工作人員的職業(yè)素質(zhì)。除了完善的選拔機(jī)制外，還可以建立起人員的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對那些積極、認(rèn)真處理信訪事項(xiàng)的基層信訪工作人員應(yīng)提供一定獎(jiǎng)勵(lì)，而對那些不負(fù)責(zé)任，甚至阻礙信訪工作開展的工作人員應(yīng)給予處罰。這樣才能整肅信訪工作隊(duì)伍，為我國基層信訪工作開展提供人力支持。

（作者為青島行政學(xué)院黨史黨建教研部副主任、副教授）

責(zé)編 /韓露（實(shí)習(xí)）