我國政府性投資監(jiān)管法律制度研究

劉　暢，華國慶

（安徽大學法學院，安徽合肥，230601）

我國政府性投資監(jiān)管法律制度研究

劉暢，華國慶

（安徽大學法學院，安徽合肥，230601）

［摘要］政府性投資制度改革是我國深化財政體制改革的關鍵工作，完善政府性投資監(jiān)管法律制度是其中重要的一環(huán)。當前我國政府性投資立法體系混亂、層次過低，監(jiān)管機構權限配置混亂，投資資金監(jiān)管不力，使得政府性投資效益偏低。為此，有必要健全政府性投資監(jiān)管法律體系，厘清各部門監(jiān)管權限、重構監(jiān)管機制，規(guī)范政府性投資資金監(jiān)管，加快政府性投資監(jiān)管制度改革。

［關鍵詞］政府性投資；監(jiān)管；預算管理

政府性投資是推動我國經(jīng)濟高速發(fā)展的中堅力量，尤其是近十年間，政府性投資總值是過去五十多年全部政府性投資總額的十幾倍。正是因為政府性投資具有周期長、投資額大、控制環(huán)節(jié)多等特點，其總體效益?zhèn)涫荜P注。我國政府性投資立法工作已進行了十多年，但由于涉及部門廣，始終未達成統(tǒng)一意見。沒有系統(tǒng)法律的規(guī)制和指導，我國政府性投資正面臨著越來越多的質疑：投資缺乏理性、擠占民營投資空間、貪污腐敗泛濫等。而這些問題能否解決直接決定了政府性投資公平與效率的實現(xiàn)。如何通過有效的法律制度設計實現(xiàn)政府性投資行為理性化、法治化是我們亟需解決的問題。

一、政府性投資監(jiān)管的必要性

政府性投資是基于市場在提供公共物品層面上的失靈現(xiàn)象而產(chǎn)生的，在市場經(jīng)濟背景下，由于公共物品具有明顯的非競爭性和非排他性，若由市場主體負責公共物品的提供，其成本的投入往往難以收回，因此市場主體通常不愿意也無力提供公共物品。但公共物品的公共性又決定了其在社會生活中的不可或缺，若任由市場按其規(guī)律自主運行，社會發(fā)展所需的公共物品將難以維系。社會發(fā)展實踐表明，市場失靈問題的解決最終只能依賴政府的宏觀調控，同樣，市場機制下的公共物品缺失必須由國家加以干預，以國家財政來支持公共物品的提供，由財政資金對公共物品進行投資和調控。［1］

然而，政府性投資通常數(shù)額較大、投資周期長、投資效益短期內無法體現(xiàn)。根據(jù)公共選擇理論，當政府以“經(jīng)濟人”的身份提供公共物品時，其理性是有限的，難免會追求自身利益最大化，同樣的政府工作人員追求個人利益的最大化而不是公共利益最大化，使得政府性投資同樣會面臨種種問題，即政府失靈。［2］當政府性投資領域出現(xiàn)失靈，一個有效的解決途徑就是對政府性投資體制給予有效的監(jiān)管，政府性投資行為的全過程都應當在法律的框架下進行，受到法律的制約和限制。

此外，政府性投資缺乏降低投資成本的激勵，政府部門的活動往往很少關注成本問題，通常都只考慮效益而忽略支出，特別是政府性投資層面存在大量的財政資金浪費。必須要在立法層面嚴格監(jiān)管政府財政投資支出，對成本達到有效的控制。

二、我國政府性投資法律監(jiān)管制度評述

（一）立法體系混亂

當前我國政府性投資監(jiān)管法律規(guī)范體系中尚無法律層級的規(guī)范，甚至于行政法規(guī)也并不多見，政府的投資行為主要依靠效力層級較低的地方性法規(guī)規(guī)章調控監(jiān)管，大量的規(guī)范性文件導致政府性投資監(jiān)管制度體系混亂，效力層級低。

1.法律規(guī)定缺乏系統(tǒng)性

我國法律體系中關于政府性投資監(jiān)管制度多散見于其他專門法中，如《預算法》、《招投標法》、《審計法》、《國家重點項目管理辦法》、《國家重大項目稽查辦法》中都有涉及到政府性投資的監(jiān)管問題，但缺乏規(guī)制政府性投資的基本法。自2004年《國務院關于投資體制改革的決定》出臺后至今未有其他專門規(guī)制政府性投資制度的法規(guī)頒布。2010年，國家發(fā)改委研究制定《政府性投資條例》（征求意見稿），并向社會廣泛征求意見，但該條例中對于政府性投資監(jiān)管的規(guī)制過于原則性，并無足夠的實踐意義。而該條例的正式出臺也是遲遲不見結果。雖然目前該條例已經(jīng)報送至國務院，但政府性投資行為仍是長期處于缺乏專門法規(guī)規(guī)制的狀態(tài)。

2.立法層次過低

我國目前專門的政府性投資立法文件多見于各省市的地方性法規(guī)規(guī)章中，多數(shù)省市制定有地方性的政府性投資建設項目審計監(jiān)督條例或辦法。而全國性的對政府性投資行為進行規(guī)制的多為政策性文件，缺少專門的法律法規(guī)。立法層級過低，導致政府性投資的規(guī)制權威性不足，沒有全國統(tǒng)一性的基本法規(guī)，各地方政府在制定本地區(qū)的政府性投資規(guī)范時缺少具體依據(jù)，這賦予了地方政府很大的自主性，使其投資行為過于肆意，加大監(jiān)管難度。另外，全國性的法律規(guī)范的缺失，使得全國性的投資項目監(jiān)管無法可依，而這些項目往往關系到全國性的重大事務，影響范圍大，影響時間久，正是需要嚴加監(jiān)管的項目。

3.法律空白較多

當前我國的政府性投資立法更多地局限在對項目實施過程的監(jiān)督上，但政府性投資是個重大且長期的過程，僅僅對項目實施進行監(jiān)管是遠遠不夠的，完善的政府性投資監(jiān)管立法體系應當包括從投資決策到項目后監(jiān)管的全過程。對于政府性投資權限劃分、政府性投資的資金和規(guī)?？刂频葐栴}尚缺乏具體的立法規(guī)制，給政府性投資實踐留下了過大空間，任意執(zhí)法現(xiàn)象普遍。此外，我國政府性投資制度一個很大的問題就是缺失完整有效的追責機制，甚至在投資決策過程中并未規(guī)定責任追究制度，政府性投資行為違法成本過低、懲戒力度不足，難免導致違法行為愈演愈烈。［3］決策者無后期追責之憂，諸多重大決策行為未經(jīng)科學性、合理性、可行性分析即告施行，由此帶來的損害后果遠大于項目實施過程中的違法行為造成的損失。

（二）監(jiān)管機構權限配置不清

1.我國政府性投資監(jiān)管機構

當前我國的政府性投資監(jiān)管制度體系設計為多層次、多部門協(xié)同監(jiān)管。在管理層次上，我國政府性投資監(jiān)管體系由綜合監(jiān)督機構、專業(yè)監(jiān)督機構以及行業(yè)和地區(qū)主管部門三個層次構成。在管理職能上，我國的政府性投資項目建設過程中，發(fā)改委、財政部門、國家審計部門、國有資產(chǎn)管理部門、建委、紀委監(jiān)察部門、建設單位、工程監(jiān)理單位等部門及重大項目稽察特派員均有相應監(jiān)管權限。

（1）參與政府性投資項目建設部門的監(jiān)管

發(fā)改委對政府性投資行為的立項、審批以及招投標進行監(jiān)管。財政部門主要負責對政府性投資資金的使用進行監(jiān)管。2009年財政部《財政投資評審管理規(guī)定》中確定財政部門對財政投資項目預決算進行評價和審查，監(jiān)管財政專項資金的使用情況，財政投資評審主要涉及項目預（概）算的真實性、準確性、完整性和時效性審核以及項目基本建設程序合規(guī)性和基本建設管理制度執(zhí)行情況審核。政府性投資項目也是紀檢監(jiān)察部門監(jiān)督的重點領域。在投資主管部門內部，都設有紀檢監(jiān)察部門。同時政府性投資項目建設承建單位對政府性投資項目建設進行內部監(jiān)管，而工程監(jiān)理單位則監(jiān)管建設項目的質量、工期等?？偟膩碚f，參與政府性投資項目建設的各相關行政管理部門都根據(jù)其職能范圍對政府性投資行為的相應階段承擔監(jiān)管職責。

（2）專門監(jiān)督部門的監(jiān)管

審計監(jiān)督是政府性投資行為的重要監(jiān)管手段，審計機關對政府性投資項目建設的真實性、合法性進行監(jiān)管，是依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)對政府性投資行為進行監(jiān)管的獨立機構。針對政府性投資行為的審計監(jiān)管手段主要包括：政府性投資項目計劃管理審計，政府性投資項目預算管理審計，政府性投資項目概預算執(zhí)行情況以及竣工決算情況的審計監(jiān)督。

根據(jù)我國人大制度，各級人民代表大會及其常務委員會作為國家權力機關，對政府及其工作部門行使監(jiān)督權。人大對政府性投資行為的監(jiān)督，主要通過重大規(guī)劃審查、預決算審查、聽取工作報告等方式實現(xiàn)。

此外，對政府性投資行為的專門監(jiān)管主要體現(xiàn)在重大項目稽查制度上。2000年，國家發(fā)改委制定《國家重大建設項目稽查辦法》。成立重大項目稽察辦公室，由發(fā)改委負責組織和管理國家重大建設項目稽察工作，并派出稽查特派員對國家重大項目的建設和管理情況進行稽查?；樘嘏蓡T設立于投資主管部門內部，稽查項目建設，進行項目后評價，實質上是投資主管部門實施的非獨立的內部監(jiān)管。

2.我國政府性投資監(jiān)管現(xiàn)狀評析

在多部門協(xié)同監(jiān)管體系下，除了審計部門具有相對獨立的監(jiān)管地位，其他監(jiān)管機構在人員配置、經(jīng)費獲取等多個層面都依附于政府部門，與政府部門間的利益關系牽扯不清，難以真正獨立、公正地行使監(jiān)管職責，政府性投資監(jiān)管最終走向“政府自我監(jiān)管”，當出現(xiàn)不當投資行為時，監(jiān)管職責的行使難免遭遇行政力量干預，政府性投資監(jiān)管效益無法實現(xiàn)。

此外，當前的監(jiān)管體系設計落實到實踐中，由于監(jiān)管主體較多，各個監(jiān)管部門都注重于監(jiān)管與自身職能相關的政府性投資階段，導致政府性投資監(jiān)管職能分散，難以凝聚進行合力監(jiān)管。各監(jiān)管主體間的職責分工混亂，反而導致各監(jiān)管主體間互相推諉，立法中本應是職責、義務性規(guī)定的監(jiān)管在執(zhí)法中演變成權利性規(guī)定，監(jiān)管機關被動監(jiān)管，大量政府性投資項目處于無監(jiān)管狀態(tài)。

（三）政府性投資資金監(jiān)管不力

1.投資資金來源分散

政府性投資資金一方面來源于國家或地方預算內資金，由國家財政預算進行撥款并統(tǒng)籌規(guī)劃，主要用于國家基本建設項目、地方由國家統(tǒng)籌安排的建設項目以及其他由中央財政投資的專項建設項目。除此之外是大量的預算外資金，比如國債資金、土地出讓資金、政府專項資金以及以政府信用為擔保的國外政府貸款資金和國際金融機構貸款資金等。國債資金是國家通過發(fā)行債權籌集資金轉而用于項目建設，每年我國都有大量的建設債權發(fā)行，并且發(fā)行規(guī)模處于持續(xù)增長狀態(tài)。土地出讓資金是中央政府或地方政府轉讓國有土地使用權獲得收益或者直接將土地變價入股參與政府性投資項目建設。專項資金是政府依據(jù)法律法規(guī)或者國家政策所設立的用于專門項目建設的財政資金，如住房基金投資項目、環(huán)?；鹜顿Y項目等。此外還有政府自己承擔償還責任向他國政府以及國際金融機構如世界銀行、國際貨幣基金組織等籌集的貸款資金。

政府性投資預算管理是規(guī)范政府性投資行為的重要手段，我國政府性投資資金來源復雜多樣，并且存在大量的預算外資金，大量資金處于無序無監(jiān)管狀態(tài)。這些資金投資的政府建設項目缺乏總量控制理念，導致項目成本不適當增加。即使是預算資金投資項目，當前的政府性投資實踐中也存在諸多問題，政府性投資預算管理的重點在于前期的項目設計、預（概）算審批，項目建設后期的預算管理力度不夠，項目建設實施的實際情況與前期設計往往差異過大。此外，政府性投資項目周期長、投資大，在項目建設過程中客觀環(huán)境難免發(fā)生變化，無法按照前期設計實施，在此情形下，本應按照嚴格的預算調整程序對項目加以變更，調整預算資金，但實踐中，在項目建設過程中任意修改項目設計方案，隨意追加投資，項目落成后超預算、超概算現(xiàn)象屢見不鮮。

2.資金浪費現(xiàn)象嚴重

政府性投資資金來源于政府，但是卻完全交由承建單位支配使用，政府承擔了資金提供與償還責任，而承建單位卻沒有規(guī)定相應的責任追究機制，也即政府性投資資金的利益與風險相分離，承建單位在項目實施過程中無風險之憂。由此導致承建單位在建設材料采購、工程成本支出等環(huán)節(jié)中上缺乏相關成本約束理念，大量浪費政府性投資資金。

三、完善政府性投資監(jiān)管法律制度

（一）健全政府性投資監(jiān)管法律體系

如前文所述，隨著投資體制改革，政府性投資在提供公共物品層面發(fā)揮著不可替代的作用，但我國當前的政府性投資監(jiān)管法治化進程卻與實踐嚴重脫軌，及時建立并完善政府性投資法律體系是當下法治工作的重要一環(huán)。對此，有學者認為應當制定一部專門的《政府性投資監(jiān)督管理法》，［4］亦有學者提出制定《政府性投資管理條例》。［5］筆者認為在當前的法治環(huán)境下，關于政府性投資的專門性法律法規(guī)且尚未出臺，更遑論專門的政府性投資監(jiān)管立法?？尚械淖龇ㄊ窃谖磥砑磳⒊雠_的《政府性投資條例》中規(guī)定政府性投資監(jiān)管專章，將原來較為原則性、概括性地關于政府性投資監(jiān)管的條文加以細化，明確政府性投資監(jiān)管應當體現(xiàn)在政府性投資的各個層面、各個階段中，從政府性投資決策的做出，政府性投資預算審核到項目的具體實施直至項目完成后的后續(xù)評價階段都應置于嚴格的法律監(jiān)管之下，合理劃分各政府性投資監(jiān)管主體間的權限，確定政府性投資監(jiān)管責任追究機制。同時，對現(xiàn)行的其他部門法中與政府性投資監(jiān)管有關的條文進行修改，健全政府性投資監(jiān)管配套法規(guī)，建立起全面有效的政府性投資監(jiān)管法律體系。

（二）厘清各部門監(jiān)管權限，重構監(jiān)管機制

監(jiān)管機制合理有效的運行是政府性投資制度發(fā)展完善的前提，考慮到政府性投資監(jiān)管無序的現(xiàn)狀，需要對監(jiān)管部門的權限進行重新劃分。

1.設置專門的內部監(jiān)管部門

實踐中過多部門承擔監(jiān)管職能反而使得監(jiān)管效益難以實現(xiàn)，有必要將政府性投資監(jiān)管權進行統(tǒng)一并交由專門的監(jiān)管部門行使?？蓪⒎稚⒂诟鱾€項目建設部門的監(jiān)管權限收歸專門的監(jiān)管部門，并整合各專門監(jiān)管部門。具體而言，將各項目建設單位的自我監(jiān)管權限收回，發(fā)改委所設重大項目稽察辦公室的職能劃歸審計署，以審計部門為專門的政府性投資監(jiān)管部門，全面監(jiān)管政府性投資整個過程，獨立行使監(jiān)管權。

2.強化人大的外部監(jiān)管權

單純的政府內部監(jiān)管必然面臨監(jiān)管不力，必須由更高的權力機關對政府性投資加以監(jiān)管，由人大進行外部監(jiān)管可以提高監(jiān)管效果。不過，還應進一步強化人大對政府性投資規(guī)劃及預決算的審查權限，項目建設部門及時報告工作進度，項目建設過程中變更規(guī)劃必須報送人大審查，落實人大的監(jiān)管權。

3.引入社會監(jiān)管

社會監(jiān)督是提高政府性投資決策科學化、民主化的有效途徑。當然，提高社會監(jiān)督效用的關鍵在于政府性投資信息的充分公開透明，應當將政府性投資納入政府信息公開目錄，對投資資金的來源和使用方向、項目建設情況等予以公示，由社會公眾予以監(jiān)督。

（三）規(guī)范政府性投資資金監(jiān)管

由于政府性投資資金監(jiān)管不善，政府投資項目成本過高，這是對國家財政的浪費，也損害了公眾利益。當前，有兩個環(huán)節(jié)是政府性投資體制改革亟需解決的。第一，建立政府性投資資金集中支付體

系，在政府財政支出中明列政府性投資項目支出，將分散的資金來源予以統(tǒng)一，從國家財政中統(tǒng)一劃撥，防止建設單位擅自追加、隨意使用，降低資金監(jiān)管難度。第二，健全政府性投資預算管理機制，對政府性投資資金統(tǒng)一進行預算統(tǒng)籌。一方面，在年度預算編制中設立政府性投資項目，政府性投資規(guī)劃作為年度預算的一部分經(jīng)由人大嚴格審批；另一方面，因客觀情況變化而導致政府性投資項目不能一預算規(guī)劃完成，則需依《預算法》規(guī)定的預算調整程序調整政府性投資計劃。

以上建議是基于我國當前法制環(huán)境而列出的可行性較高的途徑，政府性投資體制的發(fā)展完善仍是長久之路。

參考文獻：

［1］ 馮薇.政府投資監(jiān)管法律制度研究［D］.重慶：西南政法大學，2012.

［2］ 邊岳.論政府投資決策的法律規(guī)制［D］.北京：中國政法大學，2011.

［3］ 張國平.政府投資決策權研究［M］.北京：中國法制出版社，2012.

［4］ 李建勝.政府投資監(jiān)督管理的法制研究［D］.北京：首都經(jīng)濟貿易大學，2008.

［5］徐虎.論政府投資的法律規(guī)制［D］.南京師范大學，2014.

［中圖分類號］D922.2

［文獻標識碼］A

［基金項目］安徽大學經(jīng)濟法制研究中心項目“我國政府性投資管理立法研究”（2015ADJJFX03）

［作者簡介］劉暢（1992-），女，碩士研究生，研究方向為財稅法。華國慶（1964-），男，教授，研究方向為經(jīng)濟法學。