事業(yè)單位國家所有權(quán)之重構(gòu)

李欣倩

（中國社會(huì)科學(xué)院研究生院，北京，102488）

事業(yè)單位國家所有權(quán)之重構(gòu)

李欣倩

（中國社會(huì)科學(xué)院研究生院，北京，102488）

［摘要］事業(yè)單位是一個(gè)頗具中國特色的稱謂，在教育、科學(xué)、文化、醫(yī)療以及衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域發(fā)揮著極為重要的作用。事業(yè)單位的國有資產(chǎn)數(shù)額巨大，近年來小金庫、小官巨貪現(xiàn)象屢禁不止。事業(yè)單位國有資產(chǎn)流失的根本原因在于國家所有權(quán)的虛置，我們應(yīng)摒棄政治口號(hào)式的制度安排，遵循科學(xué)的物權(quán)法理，建立行之有效的國家所有權(quán)支配關(guān)系。

［關(guān)鍵詞］事業(yè)單位改革；國家所有權(quán)；公物；公法人

一、問題的提出

事業(yè)單位是“國家為公益之目的由國家機(jī)關(guān)舉辦或由其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織”。①《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條。它形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，是一個(gè)具有中國特色的稱謂。截止2014年，我國共有事業(yè)單位111萬個(gè)，事業(yè)編制3153萬人。［1］事業(yè)單位隸屬于政府，是政府權(quán)力的衍生物，［2］具有經(jīng)費(fèi)依靠國家財(cái)政、官辦官管官養(yǎng)等特征。［3］1985年以來，事業(yè)單位改革一直是我國行政體制改革的核心內(nèi)容。30年來，以政府與事業(yè)單位的關(guān)系為核心，經(jīng)歷了四個(gè)階段。［4，5］隨著改革的深入，事業(yè)單位國有資產(chǎn)流失問題逐漸成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。一方面，事業(yè)單位管理的國有資產(chǎn)規(guī)模龐大，據(jù)財(cái)政部2006年組織的國有資產(chǎn)摸底調(diào)查結(jié)果顯示，截至2006年底，事業(yè)單位資產(chǎn)總計(jì)39009.7億元，占全部行政、事業(yè)凈資產(chǎn)總額的73.4％，約占國有企業(yè)凈資產(chǎn)規(guī)模的1/3。［6］另一方面，事業(yè)單位國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象觸目驚心，“小金庫”問題非常突出。這些小金庫大多通過挪用、轉(zhuǎn)移國家預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金等方式而形成，最終以補(bǔ)助或者獎(jiǎng)金的形式作為福利分發(fā)給職工，或者被少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)挪為私用。目前，學(xué)界對于如何加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理的討論十分熱烈，分別從管理學(xué)、會(huì)計(jì)學(xué)、審計(jì)學(xué)等多角度進(jìn)言獻(xiàn)策，提出加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的設(shè)想。但是，一味強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)監(jiān)管而不觸及事業(yè)單位國家所有權(quán)關(guān)系支配混亂的實(shí)質(zhì)，無異于治標(biāo)不治本，有舍本逐末之嫌。筆者在深入研究我國事業(yè)單位國家所有權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上提出以下論斷：事業(yè)單位國有資產(chǎn)屢受侵蝕的根本原因在于國家所有主體不清、客體不明造成的物權(quán)支配關(guān)系混亂。建立明確、具體的國家所有權(quán)主體和客體，重構(gòu)國家所有權(quán)支配關(guān)系是徹底解決事業(yè)單位國有資產(chǎn)流失的根本選擇。

二、事業(yè)單位國家所有權(quán)主體的重構(gòu)

（一）現(xiàn)行國家所有權(quán)體系的反思

根據(jù)《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（以下簡稱為《暫行辦法》）第5條規(guī)定，“國家”是事業(yè)單位國家所有權(quán)的法定主體。①《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第5條規(guī)定，“事業(yè)單位國有資產(chǎn)實(shí)行國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制”。目前，我國實(shí)際管轄國有資產(chǎn)的是四級政府，即中央人民政府，省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市人民政府，地級市、自治州人民政府和縣級市人民政府。這種“國家統(tǒng)一所有，政府分級管理，單位占有、使用”的國家所有權(quán)結(jié)構(gòu)源于物權(quán)主體的“三分法”理論，通過區(qū)分國家、集體、私人所有權(quán)來強(qiáng)調(diào)國家財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的地位?！稌盒修k法》頒布于2006年，次年實(shí)施的《物權(quán)法》雖然在條文中沿襲了“三分法”的表述，實(shí)際上則采納了“一體承認(rèn)、平等保護(hù)”原則，明確“保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利”。②《中華人民共和國物權(quán)法》第3條?？梢?，《暫行辦法》中規(guī)定的國家所有權(quán)結(jié)構(gòu)已落后于立法發(fā)展，需要改進(jìn)。

其實(shí)，“三分法”在我國受到極度推崇，究其實(shí)質(zhì)莫過于意識(shí)形態(tài)的影響。因其將國家的物權(quán)和集體的物權(quán)區(qū)別于私人的物權(quán)，以突出國家物權(quán)至高無上的地位。但是這種機(jī)械的物權(quán)分類方法不但不科學(xué)，而且在很多方面是有悖于法理的。國家這一概念，在政治學(xué)意義上是一個(gè)具體、特定的主體。但在法學(xué)視角下，乃是“作為國際人格者所具有的特征”。［7］國家包含居民、領(lǐng)土、主權(quán)三要素，有別于法律關(guān)系學(xué)說強(qiáng)調(diào)的具體主體。在物權(quán)關(guān)系中，權(quán)利人得依意思獨(dú)斷行使權(quán)利，也要承擔(dān)因此產(chǎn)生的責(zé)任或義務(wù)，這是法律關(guān)系學(xué)說的基本出發(fā)點(diǎn)。若權(quán)利人具有抽象性，不是法律上可具體確定的“人”，那么權(quán)利行使必將出現(xiàn)主體競合或落空兩種極端情況，而法律責(zé)任和義務(wù)的履行主體也不能確定。

（二）國家所有權(quán)主體的再思考

我國《民法通則》第50條規(guī)定，具備法人條件的事業(yè)單位從成立之日起具有法人資格；依法需要辦理法人登記的，依《事業(yè)單位登記管理暫行條例中》規(guī)定的程序性事項(xiàng)辦理登記，取得法人資格?？梢姡聵I(yè)單位依法律規(guī)定或登記取得法人資格，是我國法律承認(rèn)的法人類型。那么，事業(yè)單位當(dāng)然具有法人的權(quán)利能力和行為能力，可以擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)。依照法人一般理論，享有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)是法人的基本特征。出資人將其合法享有的財(cái)產(chǎn)出資給法人后，就喪失了該財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)而享有股權(quán)。而法人則作為該財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)主體享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。但是，國有事業(yè)單位對國家劃撥給他們的財(cái)產(chǎn)是否享有權(quán)利、享有何種權(quán)利，立法尚無明確說明?！睹穹ㄍ▌t》第82條規(guī)定了全民所有制企業(yè)對國家劃撥給它們的國有財(cái)產(chǎn)享有經(jīng)營權(quán)，卻沒有明確事業(yè)單位對國家劃撥財(cái)產(chǎn)享有何種權(quán)利。而《物權(quán)法》第54條規(guī)定只是采取列舉的方式規(guī)定了國有事業(yè)單位對國家劃撥財(cái)產(chǎn)的權(quán)能為“占有、使用”同樣未就權(quán)利性質(zhì)給予科學(xué)、精準(zhǔn)的規(guī)范。③《物權(quán)法》第54條規(guī)定：“國家舉辦的事業(yè)單位對其直接支配的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，享有占有使用以及依照法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定收益、處分的權(quán)利?！绷⒎ǖ某聊瑢?dǎo)致不同學(xué)者在涉及該問題時(shí)采用了各自不同的表述。有學(xué)者稱之為非經(jīng)營性資產(chǎn)的使用權(quán)，［8］也有學(xué)者傾向于占有使用權(quán)［9］，在有些國有資產(chǎn)管理規(guī)章也出現(xiàn)過“使用權(quán)”的表述④參見1993年國家國資局發(fā)布的《國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法》第17條以及2002年財(cái)政部發(fā)布的《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處工作規(guī)則》第3條，上述法律文件都出現(xiàn)“使用權(quán)”的表述。。

事業(yè)單位是我國特有的概念，根據(jù)法律文件給出的定義及實(shí)踐中事業(yè)單位致力于教育、科學(xué)、文化等領(lǐng)域的公益職能，在性質(zhì)上應(yīng)屬傳統(tǒng)民法的公益法人。關(guān)于公益法人的定義，學(xué)者之間雖然各有側(cè)重，描述用語不盡相同，然究其實(shí)質(zhì)，并無分歧。所謂公益法人是指經(jīng)過主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)成立的，以公益事業(yè)為目的，剩余財(cái)產(chǎn)不在股東或社員之間分配的法人。［10］江平先生則將公益法人定義為“以社會(huì)公共利益為目的而成立的法人”。［11］53王澤鑒先生將之定義為“以社會(huì)上不特定值多數(shù)人之利益為目的之社團(tuán)”。［12］公益法人是營利法人的對立概念，是在公共管理日益復(fù)雜，政府能力在某些領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)真空狀態(tài)下產(chǎn)生的以公共利益為宗旨的法人。公益法人具有非營利性和公益性的特點(diǎn)。自其成立以來，無論在社會(huì)管理還是在應(yīng)對社會(huì)突發(fā)事件中均發(fā)揮了重要的作用，因而成為社會(huì)管理和公共服務(wù)的有益補(bǔ)充。本文關(guān)于公益法人國家所有權(quán)制度的研究在我國學(xué)術(shù)界尚屬首次。公益法人是傳統(tǒng)民法理論中法人的基本類型，在世界發(fā)達(dá)國家已有成熟的立法經(jīng)驗(yàn)。我們不妨發(fā)揚(yáng)“拿來主義精神”，在借鑒他國相關(guān)立法的基礎(chǔ)上，科學(xué)地界定事業(yè)單位國家所有權(quán)的主體。

（三）公益法人國家所有權(quán)制度的域外考察

1.法國公益機(jī)構(gòu)國家所有權(quán)概述

在法國，國家以外的公法人一般分為地方行政單位和公益機(jī)構(gòu)。一般來說，公立公益機(jī)構(gòu)隸屬于各級領(lǐng)土公法人，是一種經(jīng)營管理公用事業(yè)的公法人。［13］具體而言，它受公法和行政機(jī)關(guān)的管轄，有獨(dú)立可支配的財(cái)產(chǎn)，財(cái)務(wù)自理，在業(yè)務(wù)上有一定的獨(dú)立性。在所有權(quán)方面，對于科學(xué)文化性公立公益機(jī)構(gòu)以及行政性公立公益機(jī)構(gòu)而言，它們擁有自己支配的資產(chǎn)，其資產(chǎn)來源包括：各級政府的津貼、補(bǔ)助，私人捐獻(xiàn)和遺贈(zèng)，以及其開展活動(dòng)取得的收入等。審議會(huì)每年依據(jù)公立公益機(jī)構(gòu)的收入來提供各項(xiàng)開支，并投票通過預(yù)算。但是，參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的公立公益機(jī)構(gòu)大多不受上述規(guī)則的約束。［11］245為便于其經(jīng)營活動(dòng)，生產(chǎn)經(jīng)營類公立公益機(jī)構(gòu)可以避開政府財(cái)政制度，在其財(cái)產(chǎn)所有制度以及財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度方面適用私法規(guī)范。

2.德國“公共設(shè)施”國家所有權(quán)概述

德國行政法上的公共設(shè)施是由公權(quán)力主體管理，在法律上主體化、組織化的公權(quán)力組織。公共設(shè)施擁有自屬的人員和財(cái)產(chǎn)，區(qū)別于德國行政法中的公法團(tuán)體。公法團(tuán)體由多數(shù)成員控制，屬于人的聯(lián)合體。大多數(shù)設(shè)施也有受其影響的多數(shù)人，但其地位是使用人。

德國法上的設(shè)施按照不同的標(biāo)準(zhǔn)可分為不同的類別。按照法律的獨(dú)立性來劃分，可分為完全法律能力的設(shè)施、部門法律能力的設(shè)施以及無法律能力的設(shè)施。完全法律能力的設(shè)施在性質(zhì)上屬于依法成立的公法人，是作為國家或者地方行政分散化的行政主體。這類設(shè)施對其名下財(cái)產(chǎn)享有獨(dú)立的所有權(quán)。部分法律行為能力的設(shè)施并不具有公法人資格，僅僅是財(cái)產(chǎn)法上的主體，對第三人來說是獨(dú)立的責(zé)任歸屬、財(cái)產(chǎn)責(zé)任和賠償責(zé)任的主體。它的財(cái)產(chǎn)為所屬主體的沒有法律能力的特別財(cái)產(chǎn)，只是由設(shè)施機(jī)關(guān)進(jìn)行獨(dú)立的經(jīng)營管理和財(cái)務(wù)管理。無法律能力的設(shè)施機(jī)關(guān)不具有主體資格，也沒有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)。這類設(shè)施一般是所屬主體的分支機(jī)構(gòu)，在內(nèi)部關(guān)系中享有一定的獨(dú)立地位，擁有自己的特別財(cái)產(chǎn)，在經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、財(cái)務(wù)管理和人事等方面享有有限的自主權(quán)。

3.日本公益法人國家所有權(quán)概述

日本的“公益法人”制度是以民法第34條為基礎(chǔ)建立起來的。所謂公益法人是指，“企業(yè)和個(gè)人利用民間資金，以實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)振興、育英、福利、環(huán)境保護(hù)國際交流、地區(qū)振興等公益目的為宗旨，包括財(cái)團(tuán)法人和社團(tuán)法人”。社團(tuán)法人是以一定公益目的結(jié)合在一起的人的結(jié)合體，以社員繳納的會(huì)費(fèi)為其獨(dú)立財(cái)產(chǎn)。社團(tuán)法人內(nèi)部設(shè)有監(jiān)事和會(huì)計(jì)檢查人，負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)賬簿和業(yè)務(wù)執(zhí)行情況的監(jiān)督。財(cái)團(tuán)法人是以一定的公益目的，由捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)結(jié)合形成。財(cái)團(tuán)法人對其財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。因此財(cái)團(tuán)法人尤其注重對捐贈(zèng)人個(gè)人財(cái)產(chǎn)和財(cái)團(tuán)財(cái)產(chǎn)分別管理。

4.英美法系的公益組織所有權(quán)概述

英美法系并沒有與大陸法系嚴(yán)格對應(yīng)的“公益法人”概念，財(cái)團(tuán)法人的職能通過信托制度得以實(shí)現(xiàn)。按照信托設(shè)立的目的，可將其劃分為私益信托和公益信托。公益信托即為增進(jìn)社會(huì)間公共利益為目的的信托，其實(shí)際內(nèi)容和作用與大陸法中的財(cái)團(tuán)法人頗為一致。［11］49美國將與公益法人相類似的組織稱為“非營利性組織”，即指為公共目的服務(wù)，但組織成員不能分配該組織由生產(chǎn)經(jīng)營或者社會(huì)活動(dòng)而產(chǎn)生的利潤這一組織類型。英國法中原本存在著“慈善性”的概念，用以表稱以公共服務(wù)為目的的組織。但為了研究便利，“非營利組織”這一概念已逐漸取代了“慈善性”組織這一稱謂。非營利性組織對政府劃撥、私人捐贈(zèng)等形式形成的財(cái)產(chǎn)享有獨(dú)立的所有權(quán)。在該組織解散時(shí)，通行的處理辦法是將其名下財(cái)產(chǎn)贈(zèng)與具有公益目的的政府機(jī)構(gòu)或與該組織有相同公益目的的其他組織。

通過考察世界主要國家的公益法人國家所有權(quán)制度，筆者得出以下結(jié)論：各國雖然在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能和稱謂等方面略有差異，但都無一例外地承認(rèn)公益法人國家所有權(quán)主體資格。在域外立法經(jīng)驗(yàn)上，公益法人對國家通過津貼、補(bǔ)助等形式劃撥的財(cái)產(chǎn)享有獨(dú)立的所有權(quán)，行使占有、使用、收益和處分的權(quán)能。我們也不難看出，公益法人國家所有權(quán)確實(shí)不同于一般私法主體的私人所有權(quán)，其在財(cái)務(wù)管理體系方面多設(shè)有特別規(guī)定。這種限制更多地是出于國家政策的考量，并不能因此否認(rèn)公益法人的國家所有權(quán)主體資格。所以，筆者認(rèn)為，事業(yè)單位作為我國法律承認(rèn)的法人類型，在理論上具有成為國家所有權(quán)主體的資格，而域外立法經(jīng)驗(yàn)的支撐為這一理論轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)提供了可供參照的范式。

三、國家所有權(quán)客體的重構(gòu)

上文提到，在一項(xiàng)物權(quán)關(guān)系中，要有明確、具體的權(quán)利主體和客體才能建立起行之有效的物權(quán)支配關(guān)系。這一結(jié)論源于物權(quán)特定或物權(quán)確定性原則，是物權(quán)法基本原則之一。它要求物權(quán)關(guān)系的客體具有特定性，與他物有明確的區(qū)分。這是因?yàn)槲餀?quán)屬絕對權(quán)、排他權(quán)，具有排斥他人意思進(jìn)入的特征。因此，物權(quán)人排斥他人的范圍必須明確肯定，否則會(huì)造成權(quán)利人濫用權(quán)利，極大地?fù)p害交易安全。因此，建立科學(xué)的國家所有權(quán)支配關(guān)系不僅要完善權(quán)利主體制度，更要理清國家所有權(quán)的支配范圍，避免公權(quán)機(jī)關(guān)以國家所有權(quán)為名侵害私人合法權(quán)益。

（一）國有資產(chǎn)與國家所有權(quán)客體的區(qū)分

《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第3條以列舉形式明確了國有資產(chǎn)的范圍，①《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第3條：事業(yè)單位國有資產(chǎn)，是指事業(yè)單位占有、使用的，依法確認(rèn)為國家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱，包括國家撥給事業(yè)單位的資產(chǎn)，事業(yè)單位按照國家規(guī)定運(yùn)用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈(zèng)和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國家所有的資產(chǎn)，其表現(xiàn)形式為流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和對外投資等。所采納的乃是廣義財(cái)產(chǎn)定義，包括物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。但依物權(quán)特定原則要求，物權(quán)客體必須滿足以下標(biāo)準(zhǔn)：（1）物必須已經(jīng)存在。這是貫徹物權(quán)特定原則的前提條件，因?yàn)槲餀?quán)支配的對象必須是已經(jīng)存在的，只有已經(jīng)存在的物，才能產(chǎn)生物權(quán)。（2）物必須特定。所謂特定，是指物權(quán)設(shè)定、移轉(zhuǎn)、變更與廢止時(shí)，作為物權(quán)客體的物與其他物已經(jīng)沒有法律上的聯(lián)系。因此，物的特定不以自然形態(tài)完成為必要條件。即使是未完成之物，只要能與他物區(qū)分，也可以成為物權(quán)的客體。所以，國家所有權(quán)客體僅限于《暫行辦法》列舉的國有資產(chǎn)中的一部分，如何建立國家所有權(quán)的甄別標(biāo)準(zhǔn)是本文需要解決的另一個(gè)問題。

（二）關(guān)于國有財(cái)產(chǎn)的理論研究

國有財(cái)產(chǎn)，亦稱公產(chǎn)或公物。稱公產(chǎn)者強(qiáng)調(diào)的是物的所有權(quán)歸屬，稱公物者偏重于物的使用價(jià)值。［14］公產(chǎn)與私產(chǎn)區(qū)分的理論肇端于19世紀(jì)初，受民法學(xué)理論的啟發(fā)，法國第戎法學(xué)院院長V·普魯東于1833年著《公產(chǎn)論》一書中，首次對公產(chǎn)理論做出了系統(tǒng)的說明，［15］237他認(rèn)為公共財(cái)產(chǎn)就是存在于政治共同體中的供公眾使用的非生產(chǎn)性財(cái)產(chǎn)。這類財(cái)產(chǎn)具有以公共利益為其存在的目的，因而受到特殊保護(hù)，在其公共目的持續(xù)期間，該類財(cái)產(chǎn)既不能隨意轉(zhuǎn)讓，更不能作為取得實(shí)效的標(biāo)的。②在此需要說明的是，公產(chǎn)只是公法上物的描述性概念，這類公法上的物在物權(quán)法領(lǐng)域被看作是公法人的私產(chǎn)。因此，公產(chǎn)和私產(chǎn)只是不同法學(xué)視角下的概念差異。有關(guān)公法與私法相區(qū)別的理論一經(jīng)提出很快就為當(dāng)時(shí)的學(xué)術(shù)界以及司法界廣泛接受。20世紀(jì)以來，公產(chǎn)范圍在理論上呈擴(kuò)張趨勢。19世紀(jì)時(shí)所界定的公產(chǎn)是根據(jù)自然屬性屬于公眾使用的財(cái)產(chǎn)，例如道路、河川等，它們在本質(zhì)上具有公共利益性質(zhì)，不需要行政機(jī)關(guān)多加干涉。20世紀(jì)后，行政主體可基于公共利益的判斷進(jìn)行公產(chǎn)指定。同時(shí)，界定公產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)也發(fā)生了變化，由財(cái)產(chǎn)自身的自然屬性演變?yōu)樨?cái)產(chǎn)自身所需履行的功能。其次，這一時(shí)期理論對于行政主體在公產(chǎn)維護(hù)中的作用也提出了更為積極的要求。在原有理論中，占有公產(chǎn)的行政主體只負(fù)有消極的保存以及維護(hù)義務(wù)，而在現(xiàn)在理論中，行政主體有義務(wù)采取更為積極主動(dòng)的措施來實(shí)現(xiàn)公產(chǎn)的保值增值。［15］238

概括說來，公法意義上的物是非常復(fù)雜的，依照大陸法系國家的公物理論，公物根據(jù)其利用目的可分為公共用物和公用物。［16］公共用物是提供于公眾之用的物，例如：道路、公共圖書館、公立理療衛(wèi)生設(shè)施等，乃是為公共利益而設(shè)，理應(yīng)向全體社會(huì)公眾開放，因此是真正意義上的社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)。而公用物則直接提供給國家行政機(jī)關(guān)和地方公共團(tuán)體使用，國家機(jī)關(guān)辦公用地及其建筑物當(dāng)屬此類。公產(chǎn)理論早已被大陸法系國家立法所采納。法國1962年的《國家財(cái)產(chǎn)法》第2條將公法人的財(cái)產(chǎn)區(qū)分為公產(chǎn)和私產(chǎn)。公法人的私產(chǎn)與私人的合法財(cái)產(chǎn)在法律上并無不同，有關(guān)私產(chǎn)管理的訴訟亦由普通法院管轄。在法國，公法人的私產(chǎn)可以進(jìn)入商業(yè)交易領(lǐng)域，并且適用時(shí)效取得制度。公法人不僅可以轉(zhuǎn)讓這些財(cái)產(chǎn)，甚至可以用其設(shè)置利于個(gè)人的物權(quán)。而處于公法人管理下的、供公眾使用的財(cái)產(chǎn)則屬于公產(chǎn)范圍，該公法人對于此類財(cái)產(chǎn)的支配要受到法律的限制，因而其自由度遠(yuǎn)小于私產(chǎn)。［17］這種公法人對其私產(chǎn)享有的權(quán)利稱為“公法人所有權(quán)”，在大陸法系國家立法上被廣泛承認(rèn)。德國行政法上將公產(chǎn)區(qū)分為財(cái)政財(cái)產(chǎn)、行政財(cái)產(chǎn)和共用財(cái)產(chǎn)。［18］財(cái)政財(cái)產(chǎn)屬于行政機(jī)關(guān)的私產(chǎn)，行政機(jī)關(guān)對其享有所有權(quán)。日本也有類似的制度，根據(jù)《國家財(cái)產(chǎn)法》和《地方自治法》的規(guī)定，公產(chǎn)存在著行政財(cái)產(chǎn)和財(cái)政財(cái)產(chǎn)兩種類型。財(cái)政財(cái)產(chǎn)中，若其為動(dòng)產(chǎn)，則當(dāng)然由占有它的公法人享有私人所有權(quán)。

通過對大陸法系國家公產(chǎn)理論的考察，筆者認(rèn)為，為提高利用效率，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，按公物自然屬性區(qū)分公產(chǎn)和私產(chǎn)不僅有成熟的理論支撐，更有可供參考的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在理論上，物權(quán)支配關(guān)系只能建立在特定的客體之上。如果物權(quán)客體范圍不明確則會(huì)走向權(quán)利濫用或權(quán)利虛置這兩個(gè)極端。在改革的攻堅(jiān)時(shí)期，我們應(yīng)該有勇氣直面制度性缺陷，合理區(qū)分政治口號(hào)和科學(xué)理論，既要避免公權(quán)力保護(hù)下的國家所有權(quán)再度侵害私人主體的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，更要避免國家所有權(quán)虛置，從根本上解決國有資產(chǎn)流失問題。

（三）事業(yè)單位國家所有權(quán)客體的確定

筆者借鑒大陸法系國家公物理論，提出如下設(shè)想：未來國有資產(chǎn)管理立法應(yīng)根據(jù)國有資產(chǎn)自然屬性的差異，分別建立管理體系。對于事業(yè)單位純粹為維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)所獨(dú)占的物品，例如事業(yè)單位的辦公樓、公車、國家劃撥給其使用的財(cái)產(chǎn)等，應(yīng)承認(rèn)事業(yè)單位享有占有、使用、收益和處分的權(quán)能。這類公物名義上雖屬公有，但性質(zhì)上專為特定公法人而設(shè)，由其獨(dú)占使用、收益甚至處分。因此，可以將這類公物納入事業(yè)單位國家所有權(quán)客體范疇，承認(rèn)公法人所有權(quán)。事業(yè)單位的公法人所有權(quán)與一般民事權(quán)利主體的物權(quán)主要區(qū)別在于權(quán)利的取得方式和行使依據(jù)。公法人一般通過財(cái)政撥款取得物權(quán)，必須依據(jù)憲法或者行政法律行使權(quán)利。

另外，筆者認(rèn)為由事業(yè)單位占有供公共大眾使用的公用物同樣可納入國家所有權(quán)的客體范疇。只是這類情況下的公法人所有權(quán)應(yīng)受到更為嚴(yán)格地限制并承擔(dān)更多的社會(huì)義務(wù)。這類公物在德國法上雖被納入公法人所有權(quán)制度中，但收益權(quán)歸公眾所有，公法人僅得行使占有、使用的權(quán)利。至于處分權(quán)則有著更為嚴(yán)格的限制。對于動(dòng)產(chǎn)，在其公共用途消除后，由該公法人取得私有所有權(quán)，并能夠以自身利益進(jìn)行處分。對于不動(dòng)產(chǎn)，在公共用途消除后，公法人仍然只能享有信托性權(quán)利，處分該公物時(shí)應(yīng)受到公共利益的限制。

四、結(jié)語

物權(quán)特定原則是分析和裁判的基本技術(shù)手段，是構(gòu)建權(quán)利人支配關(guān)系的基本原則。國家所有權(quán)不僅是我國的基本制度，更應(yīng)該是法學(xué)上的科學(xué)概念?；谏鲜鑫餀?quán)法律關(guān)系特定的要求，國家所有權(quán)與私法上的所有權(quán)一樣，應(yīng)以具體、特定的主體和客體為其基本屬性。事業(yè)單位是我國《民法通則》明確規(guī)定的法人組織，屬于傳統(tǒng)民法的公益法人。法人之所以具有獨(dú)立的人格，最根本的原因是其擁有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)。筆者在域外考察公益法人所有權(quán)設(shè)計(jì)后，發(fā)現(xiàn)盡管公益法人不以盈利為目的，但各國無一例外地承認(rèn)其國家所有權(quán)主體資格。同時(shí)，就國家所有權(quán)客體問題，筆者建議采納大陸法系國家的公物理論，將事業(yè)單位占有的公物區(qū)分為私產(chǎn)和公用物。事業(yè)單位對其私產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。這類所有權(quán)在大陸法系理論中稱為公法人所有權(quán)，它受憲法、行政法等公法規(guī)范的調(diào)整，但在所有權(quán)基本屬性上與一般私法主體享有的所有權(quán)并無差異。同時(shí)，事業(yè)單位依職能占有的公用物也可成為國家所有權(quán)的客體，但是公用物上的公法人所有權(quán)應(yīng)受到更為嚴(yán)格的公法限制。

通過本文分析論證，足見公物理論的復(fù)雜性。無論如何，我們不能簡單地認(rèn)為公法上的物只能稱為“國家財(cái)產(chǎn)”，由“全體勞動(dòng)人民享有所有權(quán)”，不能以政治口號(hào)為依據(jù)否認(rèn)公法人所有權(quán)制度的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。物權(quán)作為絕對權(quán)、排他權(quán)具有權(quán)利人意思獨(dú)斷的特點(diǎn)，只有明確權(quán)利人意思獨(dú)斷的范圍，才能建立起行之有效的支配關(guān)系。因此，物權(quán)支配關(guān)系只能建立在特定的客體之上，否則會(huì)走向國家所有權(quán)濫用或國家所有權(quán)虛置兩個(gè)極端。反觀我國社會(huì)現(xiàn)實(shí)，在“國有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”的旗號(hào)下，國家所有權(quán)侵害私人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利事件時(shí)有發(fā)生。在“全體人民共同所有”的政治口號(hào)下，國有資產(chǎn)流失數(shù)額觸目驚心。有學(xué)者研究指出，腐敗可分為個(gè)體腐敗、制度性腐敗和社會(huì)性腐敗三個(gè)階段，當(dāng)下我國已經(jīng)進(jìn)入制度性腐敗階段。［19］在政治體制改革的攻堅(jiān)時(shí)期，我們更應(yīng)該有勇氣直面計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的制度殘余，徹底擺脫前蘇聯(lián)的國家所有權(quán)理論學(xué)說，依靠成熟、科學(xué)的法學(xué)理論，重新構(gòu)建我國事業(yè)單位國家所有權(quán)制度，從根本上避免國有資產(chǎn)流失的發(fā)生。

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［中圖分類號(hào)］D922.1

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［基金項(xiàng)目］國家社科基金重大項(xiàng)目“國有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的性質(zhì)、行使、管理與保護(hù)法律制度”（04AFX004）

［作者簡介］李欣倩（1987-），女，博士研究生，研究方向?yàn)槊裆谭▽W(xué)。