行政法視野下農村公物的利用與管理

任曉萍

（黑龍江大學 黑龍江，哈爾濱 150000）

1 公物的概述

1.1 公物的起源

現代公物制度源于法國，也被稱之為公產，最早關于公物的敘述可追溯到羅馬法。羅馬法中的公有物包括人類共同享有、全體羅馬市民共享和政府團體擁有的，從中可以看出羅馬法時期的公有物具有共同利益含義。公物的公，有公有、共有、共享的含義，公對私，而公物與私物卻不是對立的關系，公物除公有公物還包括私有公物，雖為公物但所有權仍在私人手中，國家除開擁有公有公物，還包括公有私物，即國有資產，是國家私有，用于國家投資等，這些資產并不直接為社會公共利益服務，是以擴大財產和為公共預算獲取收益方式間接地服務于公益。

許多學者對公物特性進行研究，其中有相一致的部分，也有不同的看法。依據學者研究，公物特性有不可轉讓、不得因時效取得和不能成為強制執(zhí)行標的三種，這是公物與民法上的物所不同的性質，或是說為實現公物功能的和最終目的而不能擁有的性質；另一種表述是公物具有不可讓渡性、不受時效限制、不得成為民事強制執(zhí)行標的以及不得被征用，但這四種特性都不是絕對的。

目前公物理論比較成熟的有法德兩國，美國的自然資源公共信托理論中關于自然資源等的管理和利用也是行之有效的。我國沒有行政組織法，一般會將公物制度規(guī)定在行政組織法中，如法國；缺乏統一的行政組織法，我國行政法的內容比較分散，公物制度也并未建立，學者對稱為公物還是公產仍有爭論，法國傾向于公產，德國傾向于公物，這兩種取向受到兩國的民法的影響，我國關于公物的含義也需要基于我國民法，結合實際；在具體法律法規(guī)中關于公物明確規(guī)定的多是公物拍賣內容，其他涉及公物的方面，散見于具體法中，而且公物的范圍是十分模糊的，不止是中國，世界范圍內的公物范圍也不是明確的，不僅是因為公物理論發(fā)展時間短，還因公物本身的復雜程度，對公物的認識加深過程中，公物的范圍也在不斷擴大。

1.2 公物的概念

大陸法系國家習慣于給要研究的法律現象下明確的定義，抽象出的定義反映出現象的普遍特征，以普遍性為主進一步研究具體現象之間的差異性，作用于實際生活，其中以德國為最，這也與德國的法律觀念、德國人嚴謹的態(tài)度有著很大的關系，探索公物的定義、概念參照德國的理論是十分必要的。此外，美國在公物方面的實踐也是取得了很大的成效，探索公物概念除了參照德國理論，同時也需要了解美國公物實踐。

公物在生活中十分常見，我們都或多或少使用過，村口的道路、路邊的路燈以及村民共同使用的由國家建設或自然形成的設施。公物的公不僅是指公共使用，美國還將公物的公意為公眾所有，當然每個國家情況不同，我國的公物大部分屬于國家所有，也存在法律規(guī)定的集體所有。公物的物的內涵隨著社會發(fā)展不斷拓展，最初物僅指有形物、有體物，是我們看得見、摸得著的物，在現代生活中物還包括無形物，比如電力資源。根據日常生活中的公物現象，我們能夠發(fā)現一些公物是公眾為日常生活需要普遍地、不需要特別許可就能使用的，一些公物是為了滿足行政主體需要而被行政主體特別使用的而非行政主體所有的，比如行政主體為了辦公使用的辦公大樓、警車；還有第三類的公物是根據特殊的審批許可而被使用的公物，比如學校使用的物。公物的概念需要反映的公物現象普遍的特征，通過上述描述我們可以得出公物是體現公共利益、具有公共服務功能的本質特征，也就當然屬于受到公法調整的范疇。

1.3 公物的分類

公物分類最常見的有自然公物和人工公物、法律上公物和事實上的公物、公眾用公物和行政用公物。自然公物與人工公物是按照物的形成和現存狀態(tài)區(qū)分的，自然資源是先天在自然界隨時間形成的屬自然公物，人工公物是后天按需制造的；法律上公物與事實上公物的差異在于是否受到公法調整、是否經過法定程序使之成為受法律規(guī)制的公物，事實公物事實上供公眾使用，但未經程序也不受法律調整，公物所有權人享有完整充分的物權，可隨時排除公眾使用的事實；按照利用主體分公眾用和公務用，將適用于公眾的公物稱為公眾用公物，如廣場和路燈，行政主體為公共利益作出行政行為所需的物是公務用公物。

除自然公物存在即被默認是公物外，其他種公物不是自然就稱之為公物的，是需要程序使物變成公物，這涉及了公物法律關系的產生，還可能發(fā)生變更，甚至消滅。對公物的構成要件普遍認為需要形體要件和意思要件兩種，形體要件指的是事實上已經存在能夠滿足公共需要的公物存在或已經著手建造，可能是有體物，也可能是無體物。意思要件是作為公物提供者的政府需要意思表示通過法定程序將物變成公物，類似物權法上的公示原則——需要登記這種公開的方式，是對雙方權利的保障，公示公信原則來對抗第三人；政府作出意思表示后，由物變身公物其物本身性質發(fā)生變化，具備公物特性，其他人不可在公物功能范圍外使用，否則要承擔相應的責任，待公物功能失去，便恢復它物權法上的性質，公物法律關系滅失。

2 公物的利用

公物利用涉及到公民對公物的使用范圍和程度以及什么情況下對公物的使用權利受阻時可以請求排除阻礙、恢復原狀或其他代替方式，避免因不合理的反射利益產生糾紛、發(fā)生沖突矛盾。

公民的公物利用權利是隨著社會發(fā)展而不斷發(fā)生變化的，從自由經濟發(fā)展到國家干預經濟至今的福利國家，政府更加重視公共基礎設施的建設、對公民基本權利的保護，以及催生行政法的發(fā)展；近代以來行政權膨脹，引起法學家對國家機器的忌憚，控權限權思想體現在行政法律規(guī)定中，而公民權利地位上升是一種對權力的制約，服務型政府等現代理念也催生了政府為公眾提供更好的服務，公物作為一種行政手段，是行政主體針對行政相對人作出的行政行為。公眾的公物利用漸漸成為公認的一種權利，得到認可和一定程度的保護，這種權利開始是由國家主導的，作為一種由行政主體作出的授益性行政行為，可能因政策和實際環(huán)境改變而發(fā)生變化，若一直被定性為反射利益，很難得到救濟。公眾對公物的利用是分層次、程度和范圍的，對公物利用性質進行代表性研究的主要有法國、德國及日本，除此之外，我國臺灣地區(qū)也有相關的理論。公物利用體現了公共目的和公共利益，同時關系到個人切身利益，公物利用主要分為一般使用和特別使用，這是德國的劃分日本是進一步將其細分，分為一般使用、許可使用和特許使用；從一般到特別這是隨著利益程度加深或涉及特殊利益時需要更嚴格的程序，當這種利益因客觀原因消失時更能得到救濟，一般使用的條件下，因公共利益與個人利益聯系程度不深，可救濟程度淺，當公物利用與個人利益關聯性加強或環(huán)環(huán)相扣時，允許救濟自己公物利用的權利；法國公物利用分為共同使用和獨占使用，其中獨占使用包括特別獨占使用與普通獨占在公務用公物利用過程中，尤其是采購環(huán)節(jié)容易滋生腐敗，因公務用公物用途由行政主體決定，涉及行政內部，如果信息公開不及時、不透明就會使得公務用公物利用成為一種權力的尋租地。

公眾用公物在公眾使用過程中也存在著問題，一些公眾用人工公物設計并不合理，如廣場選址不合理、公共設施質量標準不合格致使部分器材無法利用，過街天橋同人行橫道毗鄰失去建立的功能和目的；近年來發(fā)生了多起恐怖的基礎設施的重大事故，是圍繞著橋梁、公路和地鐵沿線這些與公眾息息相關的生活中難以避免必然產生聯系的出行方式，事故發(fā)生突然，營救困難，致使多位公民死亡，嚴重侵害了公民生命財產安全，破壞了生活秩序；有的事故調查結果已出，如無錫橋面?zhèn)确怯捎谲囕v超載所致，事故車輛是如何違規(guī)上橋、且在相關法律有具體規(guī)定下仍舊致使悲劇釀成，法律沒有得到執(zhí)行的原因是復雜的，廣州地鐵沿線塌陷還沒有一個詳細的調查結果，如何保證公民正常使用公物，保障公民公物利用權，使其合法更合理，使得公物利用有法律、制度保障，保護公民權利，督促行政主體履行義務等的這些要求更需要完善的公物制度。

合理掌握公民公物利用的限度，避免權利濫用更要求我們對公物利用作出分類，可以在借鑒德國、日本、法國這些公物理論研究更發(fā)達的國家，結合我國現存公物現狀和特點，形成我國公物利用層次，分類不宜過細，這會使得行政主體操作困難，公眾難以區(qū)分，增加矛盾糾紛，我更傾向德國分類方法，可為日后公物制度發(fā)展留下空間。除開公物致害需要國家賠償的這種特殊情況下，在一般情況下，當為公眾提供便利的公物消失或受阻的情況下，公眾的權利是否可以得到救濟仍存爭議，產生了多種學說，在實際上像西方一些國家實際上還是支持公眾的這種得到救濟的權利。與人工用公物相對的是自然公物，我國憲法規(guī)定了自然資源全民所有，但由于自然資源的有限性和我國人口眾多的實際情況，實際上這種全民所有是一種國有，總書記強調綠水青山就是金山銀山，在這種大環(huán)境下，我們更要重視對自然公物的保護，前些年，一些景區(qū)為自身利益進行不合理改造，有關部門將景區(qū)委托公司企業(yè)管理，景區(qū)監(jiān)管者與開發(fā)利用者的委托與被委托的關系無法保證公物利用的合法合理，致使我國環(huán)境被破壞，公共利益受損，也侵害了公民的公物利用，自然公物不僅關系到公眾的民法權利、行政法意義上的權利更關系到憲法上的權利，甚至關系到國家命運，要從行政法層面保護好公眾的公物利用權利，限制行政主體的權力，防止以權謀私，以犧牲環(huán)境為代價；現存的景區(qū)強制性漲價、景區(qū)內不合理的改造，以及景區(qū)內居然出現私人住宅這種現象，都急需對公物有明確的認識、有嚴格的法律規(guī)定并得到切實有效的執(zhí)行，以及來自于行政主體自身和社會的監(jiān)督管理。在農村，有著豐富的自然資源，存在很多國家級自然景區(qū)，需要得到足夠的保護，這不僅能帶動農村經濟增長，還能促進農村生態(tài)文明建設。

3 公物的管理

公物管理是指作為給公眾提供公共服務的國家要對公物進行管理，保證公物功能的充分發(fā)揮、保障公眾對公物的正常使用，維護社會秩序；以及發(fā)生公物致害時的國家賠償等。我國《國家賠償法》仍舊未將公物致害納入國家賠償，是受到民法和侵權法調整，法國、德國、日本等國家都將公物致害賠償納入國家賠償范圍，這是現代行政從權力行政轉向給付行政的必然趨勢，公物管理權是政府因公物成立而在公物上享有的公法性權力。自然公物或是人工公物大部分范圍下都已經有具體的法律規(guī)定，那么在已有規(guī)定下，仍舊出現了景區(qū)林中別墅這類違反規(guī)定、侵害公共利益破壞自然資源的現象，是在已有規(guī)定下的執(zhí)行不力、監(jiān)管不足，很多學者提出了目前公物管理的問題：由于管理的復雜性以及行政主體人力、能力有限，在很多公物服務方面采取了委托或合作的方式，引進私有經濟體制介入公有制經濟是有助于盤活經濟，私有經濟更加靈活反應社會需求，接納公司企業(yè)進行公共行業(yè)是改善壟斷的局面，是很好的出發(fā)點，但是，公司企業(yè)這類私有經濟最大目標還是獲取利益，無法全心全意為公眾服務；接受委托的公司企業(yè)作為資源或服務的開發(fā)者以謀利為根本目的，在提供公物服務過程中就會損害公眾公共利益，而作為監(jiān)管者的行政主體由于與接受委托的公司企業(yè)千絲萬縷的聯系也無法盡到切實的監(jiān)管義務，從而引發(fā)了很多荒唐的事件，如2005年圓明園內計劃建造水上公園，圓明園是最為珍貴的文物，是我們共同的寶貴財產，建造改造卻未征得公眾認可，行為也沒有被享有監(jiān)管權的行政主體制止，類似事件屢見不鮮，這類事件發(fā)生后，大多數是因公眾或媒體發(fā)現而得到社會抵制進而叫停，可是還存在這著很多這種不合理改造事件，公眾和媒體的能力是有限的。

近年來，公物引發(fā)的事故呈遞增趨勢，在公物領域的權力濫用也引起普遍關注，權力尋租在公物利用中也無法避免，且處在民憤激蕩的風口浪尖，權力尋租是指手持公權力者以權力為籌碼來謀求自身經濟利益的一種非生產性活動。若想改變這種局面，我認為可以參考肖澤晟老師的觀點，即為確保公物的開發(fā)和利用的決策是公正、透明，能夠實現公物的公共用途，同時兼顧實現公物的經濟功能，將公物管理者與公物開發(fā)和利用者分離，并保持相互間的有效制約，這種方法是十分合理的，分權制衡思想從始至終都是法學領域重要的理念，把管理權與開發(fā)利用權分開，避免雙方利益一致，能一定程度保護公物、保護公眾公物利用權，除此之外，還需要進行信息公開，信息公開也能夠起到制約權力的作用，對景區(qū)的改造信息進行公開，必要時需要聽證會類程序，加大公眾和媒體的監(jiān)督，加強有關信息的信息公開；其次，對行政主體委托監(jiān)管要有嚴格法律規(guī)定，防止以權謀私；還要將盡快將公物致害盡快納入國家賠償范圍內，否則權益遭受侵害的民事主體只能依據《民法通則》（現已頒布民法典）、《侵權責任法》所確立的建筑物危險責任尋求司法救濟，由此產生了諸多司法適用上的難題，民事主體獲得法律救濟的實際效果也并不理想。

農村公物管理處在比較薄弱的環(huán)節(jié)，一方面，農村較城市而言管理資源比較匱乏，保護公物意識不夠強，尋求救濟能力比較弱，這也受到農村人口流失的影響，青壯年向城市集聚，農村人口年齡普遍較高，無法應對公物管理中出現的問題，或是提出問題也沒能得到及時的解決，最終問題不了了之。對于農村表現出特有的公物保護方面的問題，需要引起重視，倡導資源向農村傾斜，借助鄉(xiāng)村優(yōu)勢發(fā)展農村經濟，促使農村人口回流，期待頒布更多助農政策，重視農村行政組織結構建設，形成內外部有力監(jiān)督。

4 總結

公物是社會公共生活中非常重要的組成部分，關系到國計民生，但即使這么重要，公物還沒有得到應有的重視，亞里士多德說過，屬于多數人的公共事物常常是最少人照顧的事物，在實際生活中確實如此，改善目前不良的公物利用、管理壞境需要各方的共同努力，我國對公物的研究還不夠成熟，還需結合西方已有成果聯系國內實際早日形成符合中國國情的公物制度，作為與公眾生活息息相關的公物也繼續(xù)公眾提高意識，呵護公物，發(fā)現公物利用、管理出現的問題要及時反映，監(jiān)督行政主體行使公權力。