論農村視角下的公物研究

劉 陽

（黑龍江大學 黑龍江，哈爾濱 150000）

1 研究農村公物的現(xiàn)實原因

當代行政法治國家的實質已經不再是過去的政府充當守夜人的角色，消極的隨著社會經濟與文化的發(fā)展維護國家秩序，而是緊緊追隨著社會法治的建設發(fā)展變?yōu)榉e極主動地擴大行政權，基于公共利益的目的向福利型國家轉型。政府擔負著積極為公民創(chuàng)造福利、提供關鍵充足的公共服務的職責。而農村的福利設施是農民生活指數(shù)提高的關鍵因素。然而，隨著給付型政府的出現(xiàn)，村主體進行公共目的的實現(xiàn)也需要權力行使的條件程度變大。權力的行使需要三個條件：一是農村管理權力行使的正當性，也就是管理權力行使的來源。二是農村管理權力行使的人力條件，也就是現(xiàn)在保證人民生活幸福指數(shù)增加的、由國家編制并由國家供養(yǎng)的人員。三是農村管理權行使的物力條件，村集體管理人員辦公時需要的辦公大樓、財政資金等。這個物力條件就是公物的研究范圍。中國的法治建設雖然沒有達到美國的那種“法律至上，法官造法”的程度，但是我國為了法治建設所做出的的努力也是不言而喻的，依法行政的原則深入人心。反思我國目前的行政法的理論和實踐，現(xiàn)有行政法治的焦點，更多著眼于對行政法中的權力要件和人力要件的治理，但對于行政法中的物力要件—行政共產缺乏有效的法律規(guī)則。因此，對于農村公物的研究和分析亟不可待，加大對農村公物的分析與理論研究，為實踐中的諸多問題提供理論依據。

在實踐中，頻頻出現(xiàn)公車私用、應該上交的資金被截留，使得人民怨聲載道，感嘆某些人員的腐敗，這為我國社會主義法治國家的建設的提供了阻礙?，F(xiàn)階段需要制定有關農村公物的總的法律規(guī)范，為分散的如《公路法》等提供法律依據與法律原理，因為這種分布在各個領域、層級不規(guī)范的立法模式要予以系統(tǒng)的規(guī)范。并且現(xiàn)行農村公物立法普遍存在的問題是，圍繞農村公物公共用途保護而確立的一般規(guī)則沒有得到體現(xiàn)，使用人和公物附近村民應當享有的權利而缺乏系統(tǒng)的規(guī)定，且嚴重缺乏防止農村公物管理權力濫用的試款。由此可見，在我國進行依法行政的法治國家建設過程中，農村公物產生的不足已經成為這個過程中的阻礙點，即使我們過分強調程序的作用也無法掩蓋農村公物目前刻不容緩的狀態(tài)。只有厘清農村公物的界定范圍、法律特征等具體內容才能一針見血的通過法律手段解決實踐中的難題。

2 農村公物的概念及特征

2.1 概念

目前我國學術界對于使用“公物”還是“公產”莫衷一是，對此，筆者認為無關緊要。因為無論是使用“公產”還是使用“公物”，學者們想表達的都是對公路、公園、廣場，街道、海洋、河流等為了公共利益的考慮而做的統(tǒng)一標準。本文使用“公物”一詞來進行闡述。

我國正處在社會主義初級階段，我國的經濟體制是堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度，“公物”一詞是處在人們日常生活中的，比如街道旁隨處可見的“愛護公物，人人有責”，在憲法中也有關于公物的表達，比如國家保護社會主義的公共財產，這些都表明公物在社會生活中的泛化性。根據美國的公共信托理論，主要是指政府接受全體人民的委托作為受托人為了公共利益來管理公路、公園、廣場，街道、海洋、河流等公共物品，人民擁有所有權作為委托人將公共物品由政府可進行管理，人民在公共利益受到侵害時可以進行訴訟的的一種規(guī)范方式。這表明自然資源是大自然賦予給全人類的禮物，應當由全體人民共同享有并使用，政府是為了提高使用效率、減少紛爭而進行管理的管理者，其擁有的只是使用權而非所有權。因此，界定農村公物是一件喉長氣短之事。屬于公物范圍的有：公路、公園、廣場，街道、海洋、河流、綠化設施、村集體管理人員的行政大樓、學校和醫(yī)院等，這些事物的共同之處就是共同服務于公共利益，為了村民的公共利利益而存在。是否能夠把一項財產歸入公物法的范疇，主要取決于以下兩個關鍵性因素：一是是否承載（直接的）共同利益功能；二是是否使用公法規(guī)則。據此，農村公物的范圍有了進一步的依據，農村公物存在的首要目的是為了村民公共利益，并且以公法作為行使準則。根據美國的公共信托理論，農村公物是由村委會進行管理的，也就是村委會支配農村公物的利用以達到特定的公共用途而保護村民按照公物的內在本質進行沒有排他性質的使用。

2.2 特征

公共性是首要的也是最重要的特征。公共性是指以公共利益為根本目的，并依據公法進行管理和使用的。因為這個特征是直到農村公物設立到管理到利用的全部的動態(tài)過程也是指導未來農村公物法制定的根本原則。公共事物的種類不計其數(shù)在使用主體上、使用方式上及管理主體、管理方式上是大相徑庭的，這時就必須從公共利益的角度進行衡量與把握然后進一步實現(xiàn)村集體管理的職責，這也是界定村集體管理主體進行管理活動時對私人利益的追求和公共利益追求的標準之一。私有權利的存在都是以追求個體利益為根本價值，對滿足利益是不變的目的，因而個人對私有財產的行為都是滿足自身利益的最大化，而公物的公共目的就是以實現(xiàn)公物的價值為目標由公眾進行使用，就會避免哈丁的“公地悲劇”，即公眾直接使用的的公物可以在不妨礙其他權益人使用的前提下，依法自由使用。農村公物設立的本質是為了解決社會中存在不平等問題同時保證村民在使用此物是沒有限制條件的、沒有歧視存在的非排他性的用途，如果某個個人使用公物被限制，其在憲法的保護下?lián)碛械幕緳嗬腿藱嗑蜁艿教魬?zhàn)。所以，農村公物的平等使用也是公共目的的體現(xiàn)。

以有形物為大范圍形態(tài)，無形物為小范圍形態(tài)。到了現(xiàn)代，無論是是德國還是日本，公物限于有體物的傳統(tǒng)觀念已經被打破，領空、電流、無線電信號等無體物都已相繼納入公物的范疇。歸根結底，界定無體物所具有的首要標準就是其是否具有農村公物的根本特征。以無線電信號為例，現(xiàn)在的時代處于電子信息技術的時代，無線電信號是村民在日常生活中必不可少的，每個人都在使用，不能因此剝奪每個人的使用權利或者限制使用。按照歷史的進程脈絡分析德國財產權的保障，第一層次是針對動產、不動產等權利被侵犯產生的保護性權利，第二層此是針對勞動群體的基于人權而享有的勞動權,第三層次是在現(xiàn)代的憲政秩序下人人享有的分享權，也就是平等的享受自然資源等權利，例如我國為了促進國家的文化建設而規(guī)定的九年義務教育，這就是當代人民在和平生存的條件下享有的教育權。正是這些無體物的進入公眾領域在很大程度上的為公眾所使用，農村公物的范圍應該包含無體物的存在。

權利屬性。針對農村公物的權利歸屬，也就是農村公物應該屬于民法上的所有權還是公法上所有權的觀點是截然不同的。在社會發(fā)展的前期階段，由于經濟基礎的局限性，農村公物顯然是歸村集體所有。在現(xiàn)代社會，隨著經濟的不斷發(fā)展，許多私人博物館、私立學校、私立醫(yī)院大幅度增加，如果將私人所有的公物摒除在公物所有者之外，是與現(xiàn)實發(fā)展大相徑庭的。并且，現(xiàn)代社會的農村公物的利用需求日漸高漲，而國家的財政力量不足以承擔提供所有農村公物的義務時，吸引社會的力量加入農村公物的建設和營運是一種有效的解決矛盾的途徑，由此導致農村公物的歸屬具有了多元化的趨勢。所以厘清農村公物的范疇，應當根據其首要特征是否為了村民的公共目的而非是否由村集體享有所有權。所有權第一特點是排他性，是為了確定財產的歸屬而制定的，簡言之就是將某物據為己有，在法律上有權利的憑借，有自己享有獨占性的占有、使用、收益和處分。在這個基礎上，由國家所有還是個人、法人等個體所有的本質是一樣的而沒有任何區(qū)別。因此，當個人或者法人擁有、提供農村公物時理所應當?shù)?，公物屬于民法上的所有權，當國家提供時也應如此。

不可轉讓性。農村公物的不可轉讓是為了維持對村民對公物進行使用時的穩(wěn)定性和保障性。村委會作為農村公物的管理人其有權為了村民的公共利益不能隨便轉讓公物，在農村公物特定的公共使用目的消失之前，所有權不得變更，即使這種轉讓是管理主體自愿的也不發(fā)生法律效力，因為農村公物建立的目的就是為了實現(xiàn)它的特定用途使更多的村民享受到農村公物所帶來的利益。對于私人所有的、在村委會的支配管理之下的農村公物進行隨意轉讓會喪失給予村民使用公物的依據，每個人都會追求自身利益的最大化，在這種情況下，農村公物所有權的轉讓就要受到極大的限制，只要轉讓的行為不會損害農村公物的使用目的和人們的非排他性的使用就可以轉讓。因此，農村公物上不是單純的包含公法上的權利或私法上的權利，而是可以同時包含私法與公法的權利，在私人所有時且私人目的與公共利益不一致時，根據公物的二元產權結構理論，如果公物上的“剩余財產權”很明確，就可以允許私人所有的農村公物進行轉讓。

免費使用為原則，適當收費為例外。村民對農村公物的使用和利用收費過高或者免費都會產生很大的問題。如果收費過高會損壞農村公物設立之初的目的，根據公共信托理論，公物由全民進行享有其產生的利益，高收費會變成像特定群體也就是部分收入過高者單獨享有公物產生的利益而忽略了貧困群體應當享有的利益，違背了全民使用的目的。另一方面，完全免費使用會帶來農村公物使用效率的降低。以公路為例，在節(jié)假日會對私家車及小客車免費通行，由于節(jié)假日出行人員過多會導致公路出現(xiàn)大擁堵現(xiàn)象，導致過度消費降低了社會福利損失。其次，這種做法看似惠及全民但實際上背后隱藏著對公平問題的挑戰(zhàn)。節(jié)假日出游的私家車很大一部分是收入可觀的一部分群體，這種利用全民的稅收補償部分人的做法違背了實質公平，只做到了形式公平。實質公平是允許合理的差別對待，一般而言，若是差別對待的不是為了實現(xiàn)某種公共利益，會認為是不合理的差別而構歧視，但這里的差別問題是否真正合理還有待深究。在農村公物使用的收費問題上應綜合多方面的因素考慮。對于使用人群大、是為了滿足村民基本生存需求的、排他性很弱的，應當免費或者低收費；而對于使用人群特定少數(shù)的、不是村民生存的基本需求的、排他性強的農村公物應當適當收費以增加使用效率。比如，根據BOT(build-operate-transfer)建立的公路，這是政府為了更好的履行公共服務但是在政府資金不足的情況下授予私人建立公路的一種形式，允許在一定期間內進行收費，超過一定期間就收回公路的所有權并免費使用的社會調節(jié)機制。針對這種公路，允許其私人為了個人成本費用和營利目的可以進行適當收費。既有效的解決了農村公物的使用效率也增加了個人的利益追求。

2.3 農村公物的分類

根據農村公物的所有權歸屬，可以分為私人所有的公物和村集體所有的公物。私人所有的公物包括私人博物館、私立醫(yī)院、私立學校等。由村集體所有的包括林木等公物。根據農村公物的形態(tài)可以分為有形農村公物和無形農村公物，有形農村公物是指公路、公園、河流、綠化設施、自然資源等，無形農村公物是指新興的無線電信號等公物。根據農村公物是否經過加工分為自然農村公物和人工農村公物。根據公物是否收費分為免費農村公物和收費農村公物。

3 農村公物的意義

第一，農村公物的設置可以保障村民特別是低收入者的基本人權并進一步促進法治國家建設的存在合理差別的實質平等權?，F(xiàn)代憲政秩序的追求的核心價值就是實現(xiàn)基本人權的正義理念在現(xiàn)實的制度中得到具體體現(xiàn)。國家尊重和保障人權憲法承諾的實現(xiàn)在很大程度上依賴于政府的公共行政和公共服務。農村公物作為村集體管理人員履行管理職能進行公共服務的重要物力條件，具有同村集體管理人員同等重要的地位，這是大大提高管理效率的重要手段，也是進一步保障村民基本權利的物質條件。社會的快速發(fā)展增加了人與人之間的聯(lián)系，絡繹不絕的農村公物成為村民進行社會生存的必需品，如解決教育問題的學校、提供日常生活的公共交通工具、解決疾病問題醫(yī)院。如果村委會在保障村民基本收入的前提下同時提供更多的農村公物供村民免費或者低費使用，會增加社會福利，提高村民的生活質量，確保低收入群體幸福生活指數(shù)的增進。第二，農村公物的設置有利于填補所有權制度的缺失并為私人救濟提供法律依據。農村公物制度存在的不足是只關注公物的所有者是誰而忽略了農村公物的利用及其內在價值所在，并且缺乏聚焦于如何利用私人所有物更好的實現(xiàn)服務于公眾。通過明確農村公物的實質性內容能夠明確農村公物的內在通途還能夠加強村委會履行管理職能加以利用私人所有物實現(xiàn)公共目的。同時，確定了農村公物范圍可以進一步確定公物法的理論研究，為私人所有物因公共目的受到侵害時提供救濟途徑。

4 結論

農村公物的使用不僅涉及公法范疇也包括司法范疇，通過二元產權結構來區(qū)分農村公物的權利歸屬，可以界定私人所有物在為公共目的進行公共使用時受到的利益損害。對農村公物進行收費應為例外，免費使用才是原則，結合基本的需求與非基本的需求來結合使用人群進行收費達到農村公物使用效率的最大化，解決因收費問題導致的不公平現(xiàn)象。