農(nóng)民工參與權(quán)促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的機(jī)理分析

周忠學(xué)， 周忠運(yùn)

(1．東南大學(xué) 法學(xué)院，南京 211189； 2.新疆奎屯商業(yè)局，新疆 奎屯 833200)

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農(nóng)民工參與權(quán)促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的機(jī)理分析

周忠學(xué)1， 周忠運(yùn)2

(1．東南大學(xué) 法學(xué)院，南京 211189； 2.新疆奎屯商業(yè)局，新疆 奎屯 833200)

摘要：城鎮(zhèn)化有著普世描述涵義，但更有價(jià)值的是其個(gè)體差異之理。在我國(guó)，有別于普世之理城鎮(zhèn)化的獨(dú)特性突出表征是農(nóng)民工。農(nóng)民工參與權(quán)的有效行使既啟蒙了權(quán)利意識(shí)，又鍛煉了權(quán)利行使的能力。對(duì)于城鎮(zhèn)化而言，農(nóng)民工參與權(quán)不僅是城鎮(zhèn)化發(fā)展、治理的選擇與需要，而且它促進(jìn)城鎮(zhèn)化品質(zhì)的提升以及以人為本的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，農(nóng)民工參與權(quán)的有效落實(shí)還有一段漫長(zhǎng)的道路要走，它需要農(nóng)民工參與權(quán)意識(shí)從被動(dòng)到主動(dòng)的轉(zhuǎn)變、戶籍制度藩籬的打破以及組織與機(jī)制保障等條件。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工參與權(quán)；城鎮(zhèn)化； 作用機(jī)理；發(fā)展戰(zhàn)略

在我國(guó)，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)化有著內(nèi)在的姻親，二者互相影響，共同前行。在這里，農(nóng)民工隱喻的是農(nóng)民工的諸項(xiàng)權(quán)利，故農(nóng)民工與城鎮(zhèn)化的關(guān)系實(shí)指農(nóng)民工諸項(xiàng)權(quán)利與城鎮(zhèn)化的關(guān)系。在農(nóng)民工的諸項(xiàng)權(quán)利中，農(nóng)民工參與權(quán)與城鎮(zhèn)化最為緊密。農(nóng)民工參與權(quán)來(lái)自公民參與權(quán)，根據(jù)《布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)》，早期的公民參與權(quán)主要指政治參與權(quán)。隨著社會(huì)的發(fā)展，公民參與權(quán)擴(kuò)散到廣泛的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、公共生活之中。據(jù)此，農(nóng)民工參與權(quán)可表述為，農(nóng)民工依照法律法規(guī)的規(guī)定，通過(guò)各種形式，參與管理國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及公共生活的行為。而城鎮(zhèn)化概念最早于19世紀(jì)由西班牙工程師賽達(dá)在《城鎮(zhèn)化的基本理論》著作中中提出。19世紀(jì)以來(lái)學(xué)者陸續(xù)從不同視角對(duì)此詳以研究，城鎮(zhèn)化作為描述世界發(fā)展過(guò)程的概念，因發(fā)展具體的語(yǔ)境與條件不同而繽紛多樣，布萊恩·貝利于2010年對(duì)此進(jìn)行了詳細(xì)的闡述[1]。但無(wú)論任何形式的城鎮(zhèn)化都有著從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之人轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)或半非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之人的現(xiàn)象，我國(guó)由于特殊的制度、歷史發(fā)展條件等狀況，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出獨(dú)特的風(fēng)景線——農(nóng)民工大軍波濤般涌動(dòng)。毋庸置疑，如果說(shuō)農(nóng)民工的涌動(dòng)促進(jìn)了我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，那么農(nóng)民工參與權(quán)的有效落實(shí)則促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的良性發(fā)展。

1有效積極落實(shí)農(nóng)民工的參與權(quán)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然選擇

1.1農(nóng)民工參與權(quán)的充實(shí)是完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制的理性選擇

城鎮(zhèn)化發(fā)展體制是一個(gè)系統(tǒng)化的工程，它包括人口管理制度、勞動(dòng)力就業(yè)制度、社會(huì)保障機(jī)制、城鎮(zhèn)住房制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度等。這些現(xiàn)實(shí)的各種體制都離不開(kāi)農(nóng)民工的參與，如果離開(kāi)農(nóng)民工的參與，這些制度就很難實(shí)現(xiàn)、抑或?qū)崿F(xiàn)得太差強(qiáng)人意。

我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，大約2億多的農(nóng)民工在城市與農(nóng)村之間流動(dòng)著，如果沒(méi)有相應(yīng)的管理服務(wù)制度，就容易引發(fā)社會(huì)失序、混亂。管理者要改變過(guò)去對(duì)農(nóng)民工以防范管理為主的管理模式，通過(guò)農(nóng)民工有效地參與，根據(jù)農(nóng)民工不同的訴求分門別類地進(jìn)行細(xì)化服務(wù)，使他們生活有序化，故農(nóng)民工參與權(quán)有效地行使是農(nóng)民工管理的關(guān)鍵之匙。與此類似的是，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)良好的就業(yè)是城鎮(zhèn)化重要的驅(qū)動(dòng)力，也是城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的重要因素之一?，F(xiàn)在農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)有著諸多限制條件：一是農(nóng)民工的平等對(duì)待；二是針對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)制度，使它們與城鎮(zhèn)就業(yè)者站在同一平臺(tái)之上；三是由于農(nóng)民工的特殊性，對(duì)于他們的社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育、住房購(gòu)買等，要實(shí)行相應(yīng)的配套制度，否則無(wú)法真正解決農(nóng)民工的就業(yè)問(wèn)題，他們無(wú)法真正融入城鎮(zhèn)社會(huì)之中，城鎮(zhèn)化無(wú)法真正良性發(fā)展。

1.2保障農(nóng)民工參與權(quán)是城鎮(zhèn)治理的現(xiàn)實(shí)需要

由于農(nóng)民工大批地涌入城鎮(zhèn)，對(duì)于城鎮(zhèn)治理而言，這將帶來(lái)新的治理問(wèn)題，因?yàn)椤俺擎?zhèn)治理是一個(gè)系統(tǒng)的復(fù)雜工程，包括政府、社會(huì)組織、社會(huì)公眾在內(nèi)的各治理主體為實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)，各主體相互協(xié)商、互動(dòng)的新關(guān)系?！盵2]這里的私人利益集團(tuán)與社會(huì)公眾當(dāng)然包括農(nóng)民工。農(nóng)民工參與城鎮(zhèn)治理是城鎮(zhèn)治理的內(nèi)在要求，因?yàn)椤艾F(xiàn)代化的城市管理意味著公眾既是管理的對(duì)象也是管理的主體，積極參加城市的管理活動(dòng)，要對(duì)他們積極提供各種參與城市管理的機(jī)會(huì)而不是把他們看做被動(dòng)的教育對(duì)象，使他們既要參與決策、實(shí)施、監(jiān)督的整個(gè)過(guò)程，又要了解決策的結(jié)果?！币虼?，城鎮(zhèn)治理需要依靠農(nóng)民工的參與，因?yàn)槌擎?zhèn)治理不是城鎮(zhèn)中任何一個(gè)主體的治理，它需要所有城鎮(zhèn)主體的參與，故農(nóng)民工的參與是城鎮(zhèn)治理不可或缺的部分。同時(shí)，農(nóng)民工的參與也是提高管理效率、維護(hù)農(nóng)民工利益與社會(huì)公平的保證。由于城鎮(zhèn)治理的復(fù)雜性和系統(tǒng)性，僅依靠政府單一城鎮(zhèn)治理主體很難適應(yīng)現(xiàn)代城鎮(zhèn)的復(fù)雜治理，農(nóng)民工參與權(quán)的積極行使，使政府充分獲取信息變成了可能，因此政府的失誤、錯(cuò)誤也會(huì)減少，政府決策變得更加科學(xué)、合理，治理更加有效；并且由于農(nóng)民工在政策制定時(shí)能充分表達(dá)自己的意愿與利益訴求， 政府決策也能充分照顧農(nóng)民工的意愿與利益，從而有利維護(hù)農(nóng)民工的利益，獲取更加廣泛的社會(huì)認(rèn)同，更加體現(xiàn)社會(huì)公平原則。

1.3農(nóng)民工參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然要求

城鄉(xiāng)一體化中兩個(gè)重要的機(jī)制是統(tǒng)一公平的市場(chǎng)要素的運(yùn)行與基本公共品服務(wù)的提供，前者是城鄉(xiāng)一體化的積極推動(dòng)因素，后者是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的保障條件；同時(shí)二者也有互動(dòng)關(guān)系，統(tǒng)一公平的市場(chǎng)要素的建立有利基本公共品服務(wù)的提供，基本公共品服務(wù)的提供保障也有利統(tǒng)一公平的市場(chǎng)要素的提高。

毋庸置疑，農(nóng)民工作為人力資本是市場(chǎng)要素的極其重要的組成部分，同時(shí)農(nóng)民工還是基本公共品服務(wù)的享有的重要載體，農(nóng)民工的平等就業(yè)是統(tǒng)一公平市場(chǎng)要素建立的重要表征。由于人力資本的核心也是投資與收益，即投資于人所獲得的能力、技能、價(jià)值在生產(chǎn)中獲得的收益[3]。具體到農(nóng)民工而言，正規(guī)教育、職業(yè)培訓(xùn)、以及醫(yī)療保健等對(duì)于農(nóng)民工作為人力資本的投資起到增加技能、價(jià)值的資本作用，對(duì)于人力資本越大，收益的可能性就越大?，F(xiàn)實(shí)是由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，農(nóng)民工沒(méi)有得到平等的人力投資，這也進(jìn)一步加大城鄉(xiāng)的差別。城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)在本質(zhì)要求農(nóng)民工的參與，農(nóng)民工參與權(quán)的落實(shí)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要路徑。落實(shí)農(nóng)民工的參與權(quán)首先要加大對(duì)于農(nóng)民工的投資，例如落實(shí)職業(yè)培訓(xùn)，提高勞動(dòng)技能；加強(qiáng)醫(yī)療保健，促進(jìn)人力資本的勞動(dòng)壽命等；讓農(nóng)民工從勞動(dòng)技能低、文化水平低的制造、餐飲、運(yùn)輸?shù)葎趧?dòng)部門解放出來(lái)。同時(shí)，農(nóng)民工參與權(quán)的有效行使還能促進(jìn)打破降低農(nóng)民工作為收益的制度障礙，如戶籍制度與勞動(dòng)就業(yè)制度等。總而言之，農(nóng)民工參與權(quán)的行使，促進(jìn)市場(chǎng)要素的平等，從而也促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)。

基本公共服務(wù)旨在保障全體公民的基本生存與發(fā)展基本需求的公共服務(wù)，它既是人力資本存在的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民工增值的前提?；竟卜?wù)包括農(nóng)民工基本生存需求的教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、住房等，具有非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性。當(dāng)前農(nóng)民工并沒(méi)有平等的享有基本公共服務(wù)，這需要農(nóng)民工積極行使參與權(quán)，主動(dòng)要求基本公共的服務(wù)，尋求享有基本公共服務(wù)的幫助。這既是其基本生存的需要，也是社會(huì)公平正義的要求，更是個(gè)人能力平等發(fā)展的需要[4]?；镜慕逃?、醫(yī)療衛(wèi)生、培訓(xùn)等均等化的服務(wù)，農(nóng)民工獲得了基本的生存技能，實(shí)現(xiàn)與其他公民大致平等的生存起點(diǎn)，有助于城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

2農(nóng)民工參與權(quán)促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的作用機(jī)理

2.1農(nóng)民工參與權(quán)突出人的主體作用，促進(jìn)以人為本城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的發(fā)展

2014年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)?！兑?guī)劃》提出“以人為本，公平共享。以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導(dǎo)人口流動(dòng)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質(zhì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果。”這預(yù)示要轉(zhuǎn)變過(guò)去以物為重心的城鎮(zhèn)化為以人為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。農(nóng)民工作為城鎮(zhèn)化過(guò)程中的重要組成部分，沒(méi)有農(nóng)民工的主動(dòng)參與，完成以人為本的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移是難以想象的。職是之故，農(nóng)民工對(duì)于參與權(quán)主動(dòng)地行使，即農(nóng)民工參與權(quán)的積極主動(dòng)落實(shí)是中國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情決定的，也是新時(shí)期城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變發(fā)展的必然戰(zhàn)略選擇。

農(nóng)民工是城鎮(zhèn)化重要的主體力量，他們是城鎮(zhèn)化勞動(dòng)力的主要來(lái)源，擴(kuò)大了內(nèi)需，是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的重要承載者，破解城鄉(xiāng)一體化問(wèn)題的關(guān)鍵之處。職是之故，迫切需要確立農(nóng)民工的主體地位，主體地位的表征之一就是農(nóng)民工參與權(quán)的落實(shí)。農(nóng)民工參與權(quán)的行使促進(jìn)農(nóng)民工主體地位意識(shí)的覺(jué)醒與提高，也間接促使城鎮(zhèn)化的決策者、執(zhí)行者更新思維觀念，確定以人為本的城鎮(zhèn)化發(fā)展意識(shí)。

2.2農(nóng)民工參與權(quán)隱喻主體利益的保護(hù)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化質(zhì)的提升

城鎮(zhèn)作為人類創(chuàng)造的生活與生產(chǎn)場(chǎng)所，不僅指出城鎮(zhèn)具有民生功能，而且還表征了人類追求與向往，因此“城市并不僅僅指絢麗的外形，她隱喻人們對(duì)生活美好的向往，她為人們提供優(yōu)良的棲息環(huán)境與多元的文化環(huán)境、創(chuàng)新的技術(shù)手段。故城市的規(guī)劃者要表征各主體利益的調(diào)和、協(xié)調(diào)，使各主體相互之間的立場(chǎng)妥協(xié)，共存發(fā)展的過(guò)程?！盵5]城鎮(zhèn)規(guī)劃對(duì)于城鎮(zhèn)發(fā)展，進(jìn)而對(duì)人們的生活有著基礎(chǔ)性的影響，故充分發(fā)揮城鎮(zhèn)主體，尤其是弱勢(shì)群體——農(nóng)民工的參與城鎮(zhèn)規(guī)劃至關(guān)重要。

農(nóng)民工的參與城鎮(zhèn)規(guī)劃是民生保障的重要條件。城鎮(zhèn)規(guī)劃既是靜態(tài)的規(guī)劃藍(lán)圖，更是動(dòng)態(tài)的變化過(guò)程。城鎮(zhèn)規(guī)劃“應(yīng)當(dāng)以動(dòng)態(tài)的觀點(diǎn)來(lái)看待規(guī)劃管理工作，根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展和外界因素的變化適時(shí)地加以調(diào)整或補(bǔ)充，使其更符合實(shí)際，更能滿足城市發(fā)展的需要。城市規(guī)劃管理只有符合這條基本規(guī)律，實(shí)行以人為本的方針，才能產(chǎn)生最大綜合效益，推動(dòng)城市不斷向前發(fā)展”[6]。城鎮(zhèn)規(guī)劃過(guò)程中只有不斷充分發(fā)揮各城鎮(zhèn)主體的功能，才能使城鎮(zhèn)更符合人們的生活追求。在快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化中，農(nóng)民工作為弱勢(shì)群體，在社會(huì)保障、居住環(huán)境、教育、醫(yī)療等方面的利益受到忽視，農(nóng)民工參與權(quán)在城鎮(zhèn)規(guī)劃中的行使提供了他們這些利益保護(hù)的路徑。農(nóng)民工參與城鎮(zhèn)規(guī)劃可以促進(jìn)農(nóng)民工享受基本的公共服務(wù)。質(zhì)言之，由于農(nóng)民工積極參與城鎮(zhèn)規(guī)劃，促使公共決策充分考量他們的生存環(huán)境，政府應(yīng)提供“由公共財(cái)政投資建設(shè)，保障社會(huì)成員平等、公開(kāi)享用的基本教育服務(wù)、基本醫(yī)療設(shè)施、基本社會(huì)福利設(shè)施、基本市政服務(wù)設(shè)施等”[7]的公共服務(wù)為農(nóng)民工享有。 由于農(nóng)民工利益得到有效保護(hù)，城鎮(zhèn)化的發(fā)展使生活其中的主體更加幸福與有尊嚴(yán)，即人的生活有了顯著的提高，城鎮(zhèn)化的發(fā)展得到了質(zhì)的提升。

2.3重視農(nóng)民工參與權(quán)的權(quán)利保障，促使生態(tài)城鎮(zhèn)化的建設(shè)

《規(guī)劃》提出城鎮(zhèn)化的生態(tài)文明建設(shè)，這與聯(lián)合國(guó)教科文組織倡導(dǎo)的“人與生物圈計(jì)劃”主張的生態(tài)城鎮(zhèn)建設(shè)不謀而合。生態(tài)城鎮(zhèn)內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力是城鎮(zhèn)化建設(shè)的各個(gè)主體，它們包括政府、企業(yè)、社團(tuán)、民眾等。政府在生態(tài)城鎮(zhèn)化過(guò)程中起到探索發(fā)展模式，引導(dǎo)發(fā)展方向的作用；企業(yè)是建設(shè)生態(tài)城鎮(zhèn)的主要力量，生態(tài)城鎮(zhèn)諸多具體工作需要它們來(lái)實(shí)現(xiàn)；社團(tuán)、民眾包括農(nóng)民工最終生態(tài)城鎮(zhèn)的驅(qū)動(dòng)基本力量與享受者，因此包括農(nóng)民工的社團(tuán)、民眾是生態(tài)城鎮(zhèn)最堅(jiān)實(shí)的依靠力量與基本動(dòng)力。包括農(nóng)民工的社團(tuán)、民眾參與權(quán)及其重要，通過(guò)他們參與權(quán)的行使既可以影響城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式，也可以監(jiān)督政府、企業(yè)的行為，矯正它們二者的行為，使之符合生態(tài)城鎮(zhèn)的發(fā)展模式。故包括農(nóng)民工的社團(tuán)、民眾參與權(quán)的有效保障是生態(tài)城鎮(zhèn)化的基本保證。

生態(tài)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)重要原則是平等，這里平等的一個(gè)重要內(nèi)容就是人與人之間的社會(huì)平等[8]，當(dāng)然也包括農(nóng)民工與其他社會(huì)主體的平等，其內(nèi)涵是各個(gè)社會(huì)主體享有的權(quán)利平等。只有真正的權(quán)利平等，在這里尤為強(qiáng)調(diào)處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民工參與權(quán)與其他主體參與權(quán)的平等，才能真正調(diào)動(dòng)各主體的建設(shè)城鎮(zhèn)化的能動(dòng)性。因?yàn)槠降燃仁撬麄冎饔^內(nèi)心價(jià)值評(píng)判的起點(diǎn)，也是客觀發(fā)揮他們能力的平臺(tái)；只有農(nóng)民工參與權(quán)的平等行使，城鎮(zhèn)化的效率才能有效提高，社會(huì)才能和諧。

3農(nóng)民工參與權(quán)促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略

3.1培養(yǎng)農(nóng)民工參與意識(shí)，使農(nóng)民工參與權(quán)實(shí)現(xiàn)從忽視到主動(dòng)實(shí)現(xiàn)的轉(zhuǎn)變

農(nóng)民工整體文化水平低，且受到傳統(tǒng)的順從文化浸淫，同時(shí)又由于生存的壓力，忙于生計(jì)沒(méi)有充分的時(shí)間，故對(duì)城鎮(zhèn)化的事業(yè)與發(fā)展，甚至有關(guān)自己的利益，大多抱持冷漠的態(tài)度，職是之故，農(nóng)民工的參與權(quán)一直處于休眠狀態(tài)。其結(jié)果，城鎮(zhèn)化因缺失農(nóng)民工的有效積極參與，走上了片面、畸形發(fā)展的道路。

如改變以上態(tài)勢(shì)，一方面加強(qiáng)社會(huì)教育與輿論宣傳，提高農(nóng)民工的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)，鼓勵(lì)他們合法、有序地積極參與維護(hù)自己的各項(xiàng)權(quán)利及其城鎮(zhèn)化的各項(xiàng)建設(shè)之中。同時(shí)，通過(guò)以上各種活動(dòng)，讓農(nóng)民工理解參與權(quán)的具體內(nèi)容不僅包括種類繁多民主活動(dòng)，而且包括對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督活動(dòng)，正如部分學(xué)者所言“要實(shí)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民要勇敢擔(dān)任國(guó)家方針政策的執(zhí)行者和監(jiān)督者的角色?！盵9]另一方面要?jiǎng)?chuàng)造一切有利的條件，讓農(nóng)民工在實(shí)踐中鍛煉他們的參與能力。與農(nóng)民工相關(guān)的單位、社區(qū)、甚至政府等單位、部門盡可能地為農(nóng)民工提供相關(guān)便利，如參與的機(jī)會(huì)、經(jīng)濟(jì)上的支持，讓農(nóng)民工在參與中進(jìn)一步提高主體意識(shí)，同時(shí)要懂得什么應(yīng)該參與、什么不應(yīng)該參與、怎樣參與、參與的程序等等。

經(jīng)過(guò)一系列的教育培訓(xùn)、輿論引導(dǎo)以及實(shí)踐鍛煉，農(nóng)民工樹(shù)立參與的主體意識(shí)與獲得參與的能力，農(nóng)民工參與權(quán)必然會(huì)從被忽視轉(zhuǎn)變到主動(dòng)實(shí)現(xiàn)狀態(tài)。

3.2改革戶籍制度，打破農(nóng)民工參與權(quán)的制度藩籬

我國(guó)戶籍制度是建立在1958年《戶口登記條例》之上，其主要目的是維護(hù)社會(huì)秩序、統(tǒng)計(jì)人口數(shù)量、證明公民身份、限制公民遷徙自由。事實(shí)上，它既束縛了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，同時(shí)更限制了農(nóng)民在城鎮(zhèn)化中參與權(quán)的行使。盡管20世紀(jì)80年代以后，我國(guó)先后通過(guò)了1984年國(guó)務(wù)院的《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》、1992年公安部的《關(guān)于實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度的通知》、1995年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案》、2001年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部的《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見(jiàn)》等有關(guān)戶籍制度的改革，但由于現(xiàn)行戶籍制度附著了其他多項(xiàng)重要的社會(huì)功能，如:社會(huì)保障、入學(xué)、 醫(yī)療、就業(yè)等[10]，如果這些功能不被徹底取消，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度就無(wú)法根本改變，這依然會(huì)影響農(nóng)民工參與權(quán)的行使與城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程。

我國(guó)城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在，使居住在城鎮(zhèn)之中的農(nóng)民工由于享受不到城鎮(zhèn)的社會(huì)保障、就業(yè)機(jī)會(huì)、人身保障等，他們長(zhǎng)期處于飄忽不定之中，從而他們沒(méi)有時(shí)間與精力等條件去行使自己的參與權(quán)，更不用說(shuō)參與權(quán)的有效行使了。農(nóng)民工參與權(quán)不能得到有效行使也會(huì)在一定程度抑制城鎮(zhèn)化的發(fā)展。職是之故，改革現(xiàn)行戶籍制度勢(shì)在必行。首先要取消二元戶籍制度實(shí)行一元戶籍制度。二元戶籍制度與城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，影響城鎮(zhèn)化的發(fā)展與農(nóng)民工的參與權(quán)的行使；一元戶籍制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，促進(jìn)人的平等發(fā)展[11]。其次，改革現(xiàn)有的戶籍轉(zhuǎn)移制度，現(xiàn)有戶籍轉(zhuǎn)移制度影響公民的流動(dòng)與平等對(duì)待，不利農(nóng)民工的發(fā)展。再次，創(chuàng)新與現(xiàn)實(shí)戶籍制度相關(guān)的就業(yè)、醫(yī)療、教育、土地等制度。只有這些制度的改革相配套，附屬在現(xiàn)行戶籍制度的重要社會(huì)功能才能徹底消除，戶籍制度才能真正改革成功。農(nóng)民工參與權(quán)才能落實(shí)，城鎮(zhèn)化才能良性迅速發(fā)展。

3.3培育農(nóng)民工參與權(quán)行使的組織基礎(chǔ)

傳統(tǒng)社會(huì)里的農(nóng)民生活在宗族社會(huì)組織之中，改革開(kāi)放前農(nóng)民生活在不同于宗族，同時(shí)具有政治、經(jīng)濟(jì)意義的生產(chǎn)小隊(duì)、大隊(duì)的控制之下。現(xiàn)在農(nóng)民以個(gè)體身份進(jìn)入城鎮(zhèn)工作，他們以原子式的個(gè)人嵌入城鎮(zhèn)化的生活之中，深感無(wú)助、無(wú)奈。沒(méi)有了組織，他們不知如何的參與城鎮(zhèn)化的發(fā)展，也無(wú)法有力地表達(dá)自己的意識(shí)，很好地維護(hù)自己的權(quán)利。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)化中迫切需要能表達(dá)自己意志，參與社會(huì)、城鎮(zhèn)化的組織。

這個(gè)組織是農(nóng)民工參與城鎮(zhèn)化的平臺(tái)，表達(dá)他們的心聲，增強(qiáng)他們的聲音，提高他們的影響力，拓寬參與的渠道。由于我國(guó)農(nóng)民長(zhǎng)期生活在傳統(tǒng)的各種集體之中，社會(huì)化程度不高，政府在社會(huì)發(fā)展中還起到至關(guān)重要的作用。故農(nóng)民社會(huì)組織的建設(shè)，一方面需要政府的積極引導(dǎo)、支持、甚至扶持。首先給予一定資金支持農(nóng)民社會(huì)組織的建設(shè)；其次出臺(tái)相關(guān)的政策引導(dǎo)；再次鼓勵(lì)他們積極參與各種城鎮(zhèn)化政策制定、公益活動(dòng)等；另一方面，對(duì)于農(nóng)民組織的人員進(jìn)行相關(guān)的培訓(xùn)，支持這些組織的獨(dú)立自主發(fā)展，使它們真正成為為農(nóng)民工服務(wù)的各種社會(huì)組織。還有就是加強(qiáng)農(nóng)民工組織與政府之間的溝通。

3.4創(chuàng)建互動(dòng)合作參與機(jī)制，形成農(nóng)民工參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制

上述論及提高農(nóng)民工參與的主體意識(shí)、打破參與制度的藩籬以及農(nóng)民工參與組織的建立等都是實(shí)現(xiàn)參與權(quán)必要的基礎(chǔ)，參與權(quán)最終的實(shí)現(xiàn)還需要一種機(jī)制。根據(jù)社會(huì)結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)代替計(jì)劃經(jīng)濟(jì)成為主流經(jīng)濟(jì)模式，應(yīng)當(dāng)建立互動(dòng)合作的機(jī)制以便保障農(nóng)民工參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)，由于政府在社會(huì)中的強(qiáng)大力量，農(nóng)民工參與權(quán)的互動(dòng)合作參與機(jī)制中的互動(dòng)合作的對(duì)象主要是政府。在這種機(jī)制中政府與農(nóng)民工群體為了共同的目標(biāo)相互協(xié)商、互相配合；農(nóng)民工積極主動(dòng)、自愿參與城鎮(zhèn)化政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督，政府則主動(dòng)公開(kāi)信息、聽(tīng)取意見(jiàn)、接受監(jiān)督，政府與農(nóng)民工經(jīng)過(guò)反復(fù)的溝通、協(xié)商，最終達(dá)成一致，實(shí)現(xiàn)二者的最佳利益[12]。

農(nóng)民工參與權(quán)的互動(dòng)合作機(jī)制通常包括以下幾個(gè)相互銜接的部分：政府相應(yīng)信息的公開(kāi)、農(nóng)民工主體對(duì)于公開(kāi)信息的民意表達(dá)、政府對(duì)于民意表達(dá)的回應(yīng)、雙方互動(dòng)的協(xié)調(diào)、農(nóng)民工主體對(duì)于政府相關(guān)工作的監(jiān)督等。政府相應(yīng)信息的公開(kāi)要求公開(kāi)信息要準(zhǔn)確、及時(shí)、全面，具而言之，公開(kāi)信息的語(yǔ)言要準(zhǔn)確、內(nèi)容簡(jiǎn)明扼要等。農(nóng)民工主體對(duì)于公開(kāi)信息的民意表達(dá)需要形式多樣，如咨詢、聽(tīng)證、選舉投票、利益團(tuán)體等，同時(shí)注意相關(guān)表達(dá)制度保障。政府對(duì)于民意表達(dá)回應(yīng)的手段以快捷、便利為原則，如可利用現(xiàn)代電話、互聯(lián)網(wǎng)等通訊方式，既可通過(guò)24小時(shí)的熱線電話，還可以網(wǎng)絡(luò)媒體的即時(shí)互動(dòng)；既可實(shí)行服務(wù)承諾，也可接待下訪等。雙方互動(dòng)的協(xié)調(diào)講究的是真誠(chéng)溝通、平等交流、坦誠(chéng)相待、共同決策。農(nóng)民工主體對(duì)于政府相關(guān)工作的監(jiān)督是互動(dòng)合作機(jī)制中尤為關(guān)鍵的一環(huán)，要求監(jiān)督到位、被監(jiān)督者主動(dòng)置于監(jiān)督之中，對(duì)于監(jiān)督者不能打擊報(bào)復(fù)。

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責(zé)任編輯：沈宏梅

Mechanism Analysis of Promoting Urbanization Development with Migrant Workers' Participation Right

ZHOU Zhongxue1, ZHOU Zhongyun2

(1.School of Law, Southeast University, Nanjing 211189, China; 2.Xinjiang Kuitun Commerce Bureau, Kuitun 833200, China)

Abstract：The urbanization is universal, but its individual difference is more valuable. The migrant workers are unique in our country compared to other countries′ urbanization. The effective execution of migrant workers′ participation right not only enlightens the sense of right, but also improves the ability to exercise right. As far as urbanization is concerned, migrant workers′ participation right is the selection and need for urbanization development and governance, also promotes urbanization quality and the shifting of the people-oriented strategy. Of course, it is a long way to go for the implement of migrant workers′ participation right, which needs the conditions of shifting the consciousness of migrant workers′ participation right from passiveness to initiative, breaking the household registration system and insuring organization and mechanism.

Keywords：migrant workers′ participation right; urbanization; action mechanism; development strategy

中圖分類號(hào)：D621.5

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-3907(2016)03-0061-05

作者簡(jiǎn)介：周忠學(xué)(1974-)，男，江蘇徐州人，副教授，博士，主要從事憲法與行政法學(xué)研究；周忠運(yùn)(1972- )，男，江蘇徐州人，高級(jí)會(huì)計(jì)師，主要從事財(cái)會(huì)法學(xué)研究。

基金項(xiàng)目：江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃資助項(xiàng)目 (由中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助)( KYLX_0078)

收稿日期：2015-11-08