對(duì)我國(guó)法官遴選制度建設(shè)的思考

楊國(guó)祥

對(duì)我國(guó)法官遴選制度建設(shè)的思考

楊國(guó)祥

分析了我國(guó)法官遴選制度和法官員額制度建設(shè)中面臨的問(wèn)題。對(duì)優(yōu)化法官遴選委員會(huì)人員結(jié)構(gòu)、規(guī)范法官遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序、規(guī)劃確定法院法官員額、完善法官職業(yè)保障制度等提出了建議。

法官隊(duì)伍建設(shè)；法官遴選；法官員額制

法官選任制度改革是我國(guó)司法體制改革的重要組成部分。在省一級(jí)設(shè)立法官遴選機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一組織開展法官遴選工作，是推進(jìn)法官隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)的重要舉措。

2014年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見》和《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》，提出在省一級(jí)設(shè)立法官、檢察官遴選委員會(huì)，從專業(yè)角度提出法官、檢察官人選，由人大依照法律程序任免；同時(shí)，要建立逐級(jí)遴選制度，擴(kuò)大法官、檢察官的選任渠道，實(shí)行有別于普通公務(wù)員的招錄辦法。最高人民法院公布的《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》，也明確提出了涉及法官選任、法官員額及法院人員管理制度的具體改革任務(wù)。

2014年7月，上海市司法改革試點(diǎn)推進(jìn)小組第二次會(huì)議審議通過(guò) 《上海市高級(jí)人民法院司法體制改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《上海方案》），地方法院法官遴選制度建設(shè)由此正式拉開了序幕。2014年12月13日，上海法官檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)宣告成立。隨后，廣東、湖北、青海、海南、貴州等地陸續(xù)開始了法官遴選制度建設(shè)試點(diǎn)工作。

一、法官遴選制度建設(shè)中面臨的問(wèn)題

（一）法官遴選委員會(huì)的人員結(jié)構(gòu)問(wèn)題

上海法官檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)由7名專門委員和8名專家委員組成。其中，7名專門委員由市委政法委、市委組織部、市紀(jì)委、市人大內(nèi)司委、市公務(wù)員局、市高級(jí)法院、市檢察院的分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任；8名專家委員中有7名為高校和研究機(jī)構(gòu)的法學(xué)專家，有1名來(lái)自律師屆，為上海市律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)。筆者認(rèn)為，遴選委員會(huì)的這種人員結(jié)構(gòu)是不夠合理的。

西方國(guó)家的法官遴選機(jī)構(gòu)大多是專門的、相對(duì)獨(dú)立的，既具有專業(yè)性又具有開放性，在人員構(gòu)成上法官、律師和非法律人士各占一定比例?！懊芴K里計(jì)劃”是美國(guó)法官遴選委員會(huì)的經(jīng)典模式，被22個(gè)州所采用。按“密蘇里計(jì)劃”模式，法官遴選機(jī)構(gòu)由律師界推選出的3名律師、州長(zhǎng)任命的3名非法律人士和首席法官組成。德國(guó)的聯(lián)邦法院法官統(tǒng)一由聯(lián)邦司法遴選委員會(huì)選任，其司法遴選委員會(huì)由議會(huì)議員、司法部官員和律師組成。法國(guó)的最高司法委員會(huì)具有法官遴選機(jī)構(gòu)的職能，有權(quán)對(duì)最高法院法官、上訴法院院長(zhǎng)、大審法院院長(zhǎng)的任命提出建議。法國(guó)最高司法委員會(huì)由主席、副主席及16名委員組成，分為法官小組和檢察官小組，法官小組中包括5名法官和1名檢察官，檢察官小組中包括5名檢察官和1名法官；有4名委員來(lái)自非司法系統(tǒng)，為兩個(gè)小組的共同委員；委員會(huì)的主席、副主席分別有總統(tǒng)和司法部長(zhǎng)擔(dān)任［1］。英國(guó)法官任命委員會(huì)的委員構(gòu)成，包括5名法官、2名律師、5名非法律人士、1名裁判所法官、1名治安法官。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的法官遴選委員會(huì)，由2名“考試院”代表、6名法官、1名檢察官、3名律師和6名學(xué)者及社會(huì)公正人士組成［2］。

一些國(guó)家除了考慮法官、律師在遴選機(jī)構(gòu)人員構(gòu)成中的比重，還考慮了法官代表組成結(jié)構(gòu)的合理性。英國(guó)法官任命委員會(huì)中的5名法官代表，就分別來(lái)自上訴法院、高等法院、巡回法官、地方法院。泰國(guó)司法委員會(huì)中的法官代表，來(lái)自最高法院的有6人，來(lái)自上訴法院的有4人，來(lái)自初審法院的有2人。巴西司法委員會(huì)的15名成員中有9名法官，他們也是來(lái)自不同層級(jí)和類別的法院［2］。

法官遴選委員會(huì)作為法官遴選制度的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是遴選優(yōu)秀法官，其人員構(gòu)成應(yīng)力求科學(xué)合理。同國(guó)外的情況相比，上海法官遴選委員會(huì)的人員構(gòu)成中，法官、律師和非法律人士等社會(huì)代表所占比例明顯偏低，同時(shí)也沒(méi)有注意法官代表組成結(jié)構(gòu)的合理性。遴選委員會(huì)的人員構(gòu)成不合理，就可能造成遴選標(biāo)準(zhǔn)的不合理，從而使得遴選結(jié)果欠缺正當(dāng)性和公開性［3］。

（二）法官隊(duì)伍的穩(wěn)定與發(fā)展問(wèn)題

隨著法官遴選委員會(huì)的陸續(xù)建立，法官員額制改革也在逐步展開，各地都有一些具體舉措。法院工作人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員等3類職務(wù)序列。《上海方案》設(shè)定的員額比例是：法官占33%、審判輔助人員占52%、司法行政人員占15%；中級(jí)人民法院按此員額比例試行，基層法院按35%、52%、13%的比例試行。2013年12月底，上海試點(diǎn)4家法院的法官比例是49%。2015年首次遴選過(guò)后，進(jìn)入員額的法官比例為27.63%［4］。廣東省2014年出臺(tái)的司法改革試點(diǎn)方案提出，要將法官員額控制在39%以內(nèi)，司法行政人員所占比例調(diào)整至15%左右。

上海和廣東明確提出法官員額比例后，在任的法官對(duì)遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序都特別關(guān)注。一些中青年法官因此產(chǎn)生了一定的危機(jī)感，有的開始重新調(diào)整自己的職業(yè)規(guī)劃?？傮w而言這是一種好現(xiàn)象，但也有負(fù)面效應(yīng)，那就是可能影響法官隊(duì)伍的穩(wěn)定和發(fā)展。實(shí)行法官員額制，強(qiáng)調(diào)法官司法責(zé)任，目的是提高法官隊(duì)伍的整體素質(zhì)，促進(jìn)司法公正。但是，由于過(guò)去存在許多措施不配套的問(wèn)題，實(shí)踐中，法官獨(dú)立審判權(quán)難以保障，法官的司法責(zé)任邊界模糊，而且工作壓力大、工資低、晉升渠道狹窄?，F(xiàn)在的改革對(duì)法官的要求提高了，部分法官難免會(huì)產(chǎn)生外流的想法。而一些工薪待遇相對(duì)較高的律師事務(wù)所、金融保險(xiǎn)公司等單位，恰恰特別需要業(yè)務(wù)能力扎實(shí)、辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的法律專業(yè)人才。這就可能加速司法系統(tǒng)人才的流失，引發(fā)法官離職潮。據(jù)媒體報(bào)道，2008—2013年，上海每年平均有67名法官離職。2014年上海法院系統(tǒng)共有105人離職，其中法官有86名，而且離職的法官中有17人曾經(jīng)是審判長(zhǎng)，63人為年富力強(qiáng)的“70后”。2014年全國(guó)“兩會(huì)”期間，全國(guó)人大代表慕平表示，近5年，北京法院系統(tǒng)已有500多人辭職調(diào)動(dòng)離開法院，離開的法官大部分經(jīng)驗(yàn)較豐富、能力較強(qiáng)［5］。

在西方國(guó)家，法官一般來(lái)自律師，是從優(yōu)秀律師中推薦選拔而產(chǎn)生。比如在英國(guó)，除治安法官外，其他法官均是從優(yōu)秀律師中選拔產(chǎn)生［1］。在我國(guó)卻出現(xiàn)了從法官到律師的逆向流動(dòng)，不想做或不能做法官了就去做律師。法官流失現(xiàn)象嚴(yán)重，流失速度不斷加劇，這是法官隊(duì)伍建設(shè)中不得不面對(duì)的問(wèn)題。

（三）法官職業(yè)保障問(wèn)題

法官選任制度改革涉及多個(gè)方面，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。目前，我國(guó)的法官職業(yè)保障不足，法院獨(dú)立審判權(quán)欠缺；法官工作壓力大，但工資低、晉升渠道窄，職業(yè)尊嚴(yán)有待提高。這種現(xiàn)實(shí)情況下，實(shí)行法官審判責(zé)任終身追究制度、法官遴選制度和法官員額管理制度，在一定程度上加重了法官的工作責(zé)任和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。勞動(dòng)者的勞動(dòng)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)增加，其工作保障和待遇也需獲得相應(yīng)的提高。因此，法官遴選制度建設(shè)過(guò)程中，法官職業(yè)保障制度改革需同步或先行。上海和廣東的改革試點(diǎn)方案，簡(jiǎn)要提到了法官職業(yè)保障問(wèn)題，但沒(méi)有提出明確具體的配套措施和實(shí)施計(jì)劃。

二、完善法官遴選辦法及法官員額制的建議

法官遴選制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，建立法官遴選委員會(huì)、規(guī)范法官遴選程序和標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)行法官員額制、加強(qiáng)法官職業(yè)保障需要同步推進(jìn)。

（一）優(yōu)化遴選委員會(huì)人員結(jié)構(gòu)

根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，在法官遴選委員會(huì)中，法官、律師和非司法系統(tǒng)的社會(huì)代表人士都占據(jù)一定的合理席位，有利于保障遴選委員會(huì)科學(xué)、合理、有效地履行職責(zé)。在我國(guó)各地成立的法官遴選委員會(huì)中，法官和律師代表所占比例較小。首先應(yīng)該增加委員中的法官比重，并考慮各級(jí)法官代表的比例。法官遴選委員會(huì)以選拔優(yōu)秀法官為己任，需對(duì)法官的工作和生活有全面的了解。具有豐富的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的法官，對(duì)法官職業(yè)會(huì)有更為專業(yè)的思考和理解，他們熟悉法官職業(yè)要求，對(duì)法官素質(zhì)和能力具有更加敏銳而準(zhǔn)確的識(shí)別和判斷能力。因此，法官遴選委員會(huì)中應(yīng)該有基層和中級(jí)法院的法官代表，這有利于保證遴選工作的專業(yè)化、職業(yè)化水平。其次應(yīng)增加律師和非司法系統(tǒng)的社會(huì)人士代表委員的比重。法治社會(huì)建設(shè)需要各界社會(huì)大眾和律師的積極參與，發(fā)揮各自的特長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)。在專家委員會(huì)中增加律師代表和社會(huì)人士代表比重，使遴選委員會(huì)真正具有廣泛的代表性，有利于增強(qiáng)遴選工作的合法性和公信力。

（二）規(guī)范法官遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序

以往對(duì)法官的考察任用，比較重視資歷輩分而輕視實(shí)際能力，法官的推薦任免權(quán)掌握在院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)手中，法官晉升渠道比較狹窄。法官選任程序中的考核也存在將法官公務(wù)員化的現(xiàn)象，即要成為法官首先必須通過(guò)公務(wù)員考試，而公務(wù)員考試卻并不專門考核法官職業(yè)內(nèi)容和技能［6］。在這次改革試點(diǎn)中，上海的做法有助于克服過(guò)去在法官選任方面存在的問(wèn)題，值得借鑒和推廣。上海的基本做法是“考核+考試”，并賦予遴選委員會(huì)否決權(quán)。按照《上海法院人員分類定崗工作實(shí)施方案》、《上海法院法官入額考核（考試）工作實(shí)施辦法（試行）》的規(guī)定，法官遴選程序?yàn)椋荷暾?qǐng)報(bào)名、崗位承諾、基本條件審查、業(yè)績(jī)考核、入額考試、審委會(huì)面試、遴選委員會(huì)投票表決、黨組審議、公示。符合基本條件的現(xiàn)任法官和審判輔助人員等均可參加遴選考核，而且只有符合基本條件并通過(guò)了業(yè)績(jī)考核和入額考試，才有可能成為入額法官。遴選委員會(huì)的投票表決會(huì)議需有2/3以上委員出席，表決才有效。委員1人1票記名表決，得票過(guò)全體委員人數(shù)的半數(shù)，才算獲得了遴選委員會(huì)的表決通過(guò)。

在改革試點(diǎn)階段，對(duì)于法官的遴選程序和標(biāo)準(zhǔn)，各地的規(guī)定和具體做法都存在一定程度的不同。其中，有些差異是由于各地的實(shí)際情況不同而導(dǎo)致的，有些差異則是態(tài)度和認(rèn)識(shí)的原因?qū)е碌?。筆者認(rèn)為，各地的實(shí)際情況總是會(huì)有所不同，但法官遴選制度改革的基本目的是一致的。因此，應(yīng)在各地探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，逐步統(tǒng)一規(guī)范全國(guó)法官遴選的基本程序和標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)入額法官的基本要求，全國(guó)要有明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)的“多元化”與“地方化”，不利于提高我國(guó)法官隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

（三）科學(xué)規(guī)劃法院法官員額

2001年修改后的《法官法》規(guī)定，由最高人民法院會(huì)同有關(guān)部門制定各級(jí)人民法院的法官在人員編制內(nèi)員額比例的辦法。2002年，最高人民法院《關(guān)于加強(qiáng)法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見》提出，“在綜合考慮中國(guó)國(guó)情、審判工作量、轄區(qū)面積和人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各種因素的基礎(chǔ)上，在現(xiàn)有編制內(nèi)，合理確定各級(jí)人民法院法官員額”。最高人民法院印發(fā)的《人民法院第二個(gè)五年改革綱要（2004—2008）》提出，要“根據(jù)人民法院的管轄級(jí)別、管轄地域、案件數(shù)量、保障條件等因素，研究制定各級(jí)人民法院的法官員額比例方案，并逐步落實(shí)”?！度嗣穹ㄔ旱谌齻€(gè)五年改革綱要（2009—2013）》提出，要“完善人民法院編制與職務(wù)序列制度”，“逐步實(shí)施法官員額制度”?！度嗣穹ㄔ旱谒膫€(gè)五年改革綱要（2014—2018）》提出要建立法官員額制度，“根據(jù)法院轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量（含暫住人口）、案件數(shù)量、案件類型等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，結(jié)合法院審級(jí)職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素，科學(xué)確定四級(jí)法院的法官員額”。過(guò)去的十幾年中都在談法官員額制度建設(shè)問(wèn)題，可見法官員額制改革在實(shí)踐中遇到的阻力是很大的。這項(xiàng)改革觸動(dòng)到法院和法官的切身利益，是法院改革中遇到的一塊“硬骨頭”。

法官員額制改革，一方面要實(shí)現(xiàn)提高法官隊(duì)伍整體素的效果，一方面要防止法官隊(duì)伍中的優(yōu)秀人才流失。在實(shí)踐探索過(guò)程中，筆者認(rèn)為應(yīng)重視以下幾個(gè)方面的工作。

一是科學(xué)規(guī)劃法官員額，實(shí)行員額浮動(dòng)機(jī)制。在確定法官在法院工作人員中的比例時(shí)，綜合考量審判工作量、轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口狀況以及我國(guó)的訴訟制度特點(diǎn)等因素，堅(jiān)持法官“少而精”、助理人員“多而足”的原則。

二是杜絕法院行政部門占用法官員額。要明確規(guī)定政治處、辦公室、紀(jì)檢組等行政部門不得占用法官員額。這些部門的非辦案崗位人員，可以通過(guò)法官遴選程序而成為后備法官。

三是建立法官退出機(jī)制。對(duì)在任法官要定期進(jìn)行考核，不能勝任法官工作的要及時(shí)調(diào)離法官崗位。

四是加強(qiáng)審判輔助人員培養(yǎng)選拔工作。審判輔助人員作為一線辦案的重要力量和法官的助手，同時(shí)也是法官的重要來(lái)源。要進(jìn)一步完善輔助人員選拔增補(bǔ)機(jī)制和培養(yǎng)工作，不應(yīng)讓其兼理行政事務(wù)。

（四）逐步提高法官待遇

加強(qiáng)法官隊(duì)伍建設(shè)，一方面，要通過(guò)實(shí)行法官遴選制度和員額制度，按照合理的標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)的程序選任優(yōu)秀法官；另一方面，要通過(guò)不斷完善法官職業(yè)保障制度留住優(yōu)秀法官，并吸引優(yōu)秀人才進(jìn)入法官隊(duì)伍，保持法官隊(duì)伍的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定和健康發(fā)展。為此，應(yīng)該大幅提升法官待遇，增加其收入。法官工資同法官級(jí)別和工作年限相銜接，同時(shí)實(shí)行績(jī)效工資獎(jiǎng)勵(lì)制度［7］。另外，應(yīng)采取措施保障法官和審判輔助人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)和晉升機(jī)會(huì)，不斷提高他們的職業(yè)素養(yǎng)，拓寬他們的晉升渠道。對(duì)法官還應(yīng)實(shí)行延遲退休制度。從事法官職業(yè)需要有豐富的工作經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)閱歷。對(duì)法官實(shí)行延遲退休制度，可以充分發(fā)揮他們的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，提高工作效率，同時(shí)也能增加他們的工作收入，提高其養(yǎng)老待遇。

［1］王琦.國(guó)外法官遴選制度的考察與借鑒：以美、英、德、法、日五國(guó)法官遴選制度為中心［J］.法學(xué)論壇，2010（5）.

［2］何帆.法官遴選委員會(huì)的五個(gè)關(guān)鍵詞［N］.人民法院報(bào)，2014-06-27（5）.

［3］徐昕，黃艷好，汪小棠.中國(guó)司法改革年度報(bào)告（2014）［J］.政法論壇，2015（3）.

［4］邢世偉.上海法官檢察官首遴選，7人被否決 ［N］.新京報(bào)，2015-04-28.

［5］北京法院5年500余人辭職，壓力大待遇低成主因［EB/OL］. （2015-05-26）.http://legal.gmw.cn/2015-05/26/content_ 15779927.htm.

［6］王琦.我國(guó)法官遴選制度的檢討與創(chuàng)新［J］.當(dāng)代法學(xué)，2011 （4）.

［7］蘇力.法官遴選制度考察［J］.法學(xué)，2004（3）.

（編輯：米盛）

D916.2

A

1673-1999（2016）07-0026-03

楊國(guó)祥（1991-），男，安徽大學(xué)（安徽合肥230601）法學(xué)院2014級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)榉ㄉ鐣?huì)學(xué)、司法制度。

2016-03-27