論我國司法改革背景下的司法獨(dú)立

王晴晴

論我國司法改革背景下的司法獨(dú)立

王晴晴

增強(qiáng)司法的獨(dú)立性是我國新一輪司法改革的重要目標(biāo)之一。我國的司法獨(dú)立與西方的司法獨(dú)立有所不同，但也存在相通的地方。司法地方化和行政化是制約我國司法獨(dú)立性的重要因素。為更好地保障司法獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)司法公正，建議在憲法層面進(jìn)一步明確法院和法官的獨(dú)立性，并將有關(guān)人財(cái)物的司法行政權(quán)收歸中央。

司法改革；司法獨(dú)立；司法地方化；司法行政化；司法行政權(quán)

增強(qiáng)司法的獨(dú)立性、公正性，是我國新一輪司法改革的重要目標(biāo)之一。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”。2014年，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，要 “完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度”，并要求“各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要支持法院、檢察院依法獨(dú)立公正行使職權(quán)”。2015年2月，《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見：人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》提出，將 “從維護(hù)國家法制統(tǒng)一、體現(xiàn)司法公正的要求出發(fā)，探索建立確保人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)的司法管轄制度”。為防止領(lǐng)導(dǎo)干部和司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員干涉辦案，2015年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》，中央政法委印發(fā)了 《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》。從這些文件的內(nèi)容及精神來看，司法獨(dú)立在我國已經(jīng)被提到了前所未有的高度。

一、我國與西方的司法獨(dú)立之比較

在西方國家，司法獨(dú)立是相對(duì)于立法權(quán)和行政權(quán)而言的，強(qiáng)調(diào)立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)三權(quán)分立，其理論依據(jù)是孟德斯鳩的三權(quán)分立學(xué)說。1983年出版的日本《新法律學(xué)辭典》認(rèn)為，西方法學(xué)界所謂的司法獨(dú)立包含以下幾層意思：（1）司法權(quán)完全獨(dú)立，不受立法權(quán)、行政權(quán)的任何干預(yù)和束縛；（2）司法權(quán)的行使只受憲法和法律的約束，不受其他國家機(jī)關(guān)（包括總統(tǒng)）和任何政黨的監(jiān)督和管理，不受其他任何事物和形勢(shì)的牽制和影響；（3）審判權(quán)完全獨(dú)立，不受任何人指揮和命令的拘束；（4）承認(rèn)并保障法官的獨(dú)立性。在遵守憲法的前提下，法官依據(jù)良心辦案［1］。由此可見，西方語境下的司法獨(dú)立主要包括3個(gè)方面的內(nèi)容：司法權(quán)獨(dú)立；行使司法權(quán)的司法機(jī)關(guān)獨(dú)立；負(fù)責(zé)具體審判實(shí)務(wù)的法官獨(dú)立行使審判權(quán)。西方語境下的司法獨(dú)立具有兩大特點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)司法的完全獨(dú)立；二是強(qiáng)調(diào)法官個(gè)人獨(dú)立。即：在司法領(lǐng)域，只服從憲法和法律；法官獨(dú)立依法行使審判權(quán)，不受任何干預(yù)。

根據(jù)我國《憲法》的規(guī)定，人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，都不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。因此，在憲法意義上我們的司法權(quán)也是獨(dú)立的。但是，我國的司法獨(dú)立與西方的司法獨(dú)立有所不同。在西方，法院獨(dú)立行使司法權(quán)，不受任何干預(yù)，只服從憲法和法律；在我國，司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，同時(shí)要服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。人民代表大會(huì)是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，人民法院的負(fù)責(zé)人由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。西方強(qiáng)調(diào)法官個(gè)人的獨(dú)立，在我國則比較強(qiáng)調(diào)法院的獨(dú)立，法官對(duì)案件的處理意見須經(jīng)過法院院長審核或批準(zhǔn)。

我國的司法獨(dú)立與西方的司法獨(dú)立盡管存在一些不同之處，但基本精神是相通的，都是希望通過排除行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人對(duì)司法的干涉，從而更好地保障司法公正。

二、我國司法獨(dú)立方面存在的問題

（一）司法地方化

地方司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物受制于地方，在行使職權(quán)的過程中難免會(huì)受到來自地方權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等部門的影響。

我國實(shí)行人民代表大會(huì)的根本政治制度，地方政府、法院、檢察院要向同級(jí)地方人民代表大會(huì)匯報(bào)工作。根據(jù)《憲法》及《人民法院組織法》的相關(guān)規(guī)定，地方各級(jí)人民法院院長由同級(jí)地方人民代表大會(huì)任免，法院副院長、庭長、副廳長及審判員由同級(jí)地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)法院院長的提名而進(jìn)行任免。地方司法機(jī)關(guān)為了獲得地方人大的支持，司法工作人員為了晉級(jí)升職，可能會(huì)“討好”地方人大代表，而地方人大代表也可能利用自己的身份與權(quán)力影響司法工作（包括對(duì)具體案件的審理）。

地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)除了向同級(jí)地方權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、接受上級(jí)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，同時(shí)要接受同級(jí)黨委政法委員會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)。地方黨委實(shí)際擁有對(duì)地方法院院長的推薦權(quán)以及對(duì)法官任命和晉升的最初決定權(quán)［2］。政法委的工作方式是“協(xié)調(diào)”。對(duì)證據(jù)不足或認(rèn)識(shí)上有分歧的案件，政法委通過召開協(xié)調(diào)會(huì)，提出初步意見，形成會(huì)議紀(jì)要下達(dá)各部門［3］。雖然政法委只是提出初步意見而非作出決定，但其“初步意見”實(shí)際上卻具有一定的強(qiáng)制約束力。當(dāng)案件進(jìn)入 “協(xié)調(diào)”程序后，審判分離的現(xiàn)象必然存在，法官往往會(huì)按照政法委的意思辦案。當(dāng)案件涉及國家公權(quán)力時(shí)，在政法委員會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)下，法院與公安局、檢察院常常會(huì)保持高度的一致性。

地方行政權(quán)力也有直接影響司法獨(dú)立的可能。我國實(shí)行的是中央與地方財(cái)稅分權(quán)的財(cái)政體制，地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)的司法預(yù)算內(nèi)置于政府預(yù)算之中，這為政府領(lǐng)導(dǎo)甚至有關(guān)部門的一般工作人員干涉?zhèn)€案提供了可能。另外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是考核地方政績的重要指標(biāo)，在涉及當(dāng)?shù)丶{稅大戶或可能影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴訟中，地方法院有可能作出傾向于保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的判決。各級(jí)地方黨委和政府也經(jīng)常在會(huì)議或文件中要求或建議司法機(jī)關(guān)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展“保駕護(hù)航”［4］。地方法院和檢察院與政府本是平行關(guān)系，但由于政府有財(cái)權(quán)，而法院、檢察院卻沒有，政府便往往成了“上級(jí)”。

（二）司法行政化

司法行政化指的是司法違背司法的屬性，失去了司法的外觀與內(nèi)涵，司法蛻變?yōu)椤靶姓保?］。簡單地講，就是在司法管理中套用行政管理理論，使得司法具有了行政的色彩。司法權(quán)本質(zhì)上是裁判權(quán)，需要法官依法獨(dú)立公正地進(jìn)行裁判，獨(dú)立與公正是司法的靈魂與生命。行政權(quán)本質(zhì)上是執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)，服務(wù)和效率是其最基本的價(jià)值追求。政府行使行政權(quán)，實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，強(qiáng)調(diào)下級(jí)服從上級(jí)。套用行政理論管理司法，必然會(huì)破壞司法獨(dú)立。司法行政化是影響我國司法獨(dú)立的一個(gè)重要因素。

法院系統(tǒng)的行政化，使得上級(jí)法院可以干預(yù)下級(jí)法院的審判。我國法院的設(shè)置與行政區(qū)劃完全一致，這不僅在一定程度上導(dǎo)致了司法地方化，還會(huì)把行政的慣性思維帶到法院系統(tǒng)中。行政區(qū)劃理論強(qiáng)調(diào)上級(jí)高于下級(jí)，下級(jí)接受上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。法院系統(tǒng)雖然有基層、中級(jí)、高級(jí)和最高人民法院之分，但各級(jí)法院在自己的管轄權(quán)內(nèi)應(yīng)該享有完全依法獨(dú)立審判的權(quán)利，上級(jí)法院只能通過審判監(jiān)督程序或二審等法定程序?qū)ο录?jí)法院進(jìn)行監(jiān)督。按行政區(qū)劃設(shè)置法院，形成了上下等級(jí)觀念：上級(jí)法院必然優(yōu)于下級(jí)法院，下級(jí)法院必須服從上級(jí)法院領(lǐng)導(dǎo)，上級(jí)法院可以通過各種方式干涉下級(jí)法院具體審判活動(dòng)。其中，最為突出的表現(xiàn)是實(shí)行請(qǐng)示報(bào)告制度，下級(jí)法院得向上級(jí)法院請(qǐng)示和報(bào)告。在請(qǐng)示報(bào)告制度下，案件在一審時(shí)已進(jìn)入上級(jí)法院視野，下級(jí)法院一般都會(huì)按照上級(jí)意見處理案件。因此，如果當(dāng)事人不服提起上訴，二審結(jié)果往往不會(huì)有任何變化。

法院內(nèi)部管理的行政化，使得審判分離和法院領(lǐng)導(dǎo)可以干預(yù)司法審判。首先，我國法院的內(nèi)部管理實(shí)行的是科層制。法院內(nèi)部正式和非正式的審判層級(jí)加起來有8個(gè)之多：主審（辦）法官、審判長、主管副庭長、庭長、審判長聯(lián)席會(huì)議（或庭務(wù)會(huì)）、主管副院長、院長、審判委員會(huì)［6］。由此，在法院內(nèi)部形成了“逐級(jí)批案制”，低級(jí)別的法官辦理的案件需交給審判長審批，審判長辦理的案件要由副庭長審批，副庭長辦理的案件要由庭長審批……。這種按級(jí)審批的過程實(shí)際上造成了審判分離，承辦案件的法官實(shí)際上不享有獨(dú)立行使審判的權(quán)利；同時(shí)，也為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)案件審判提供了機(jī)會(huì)。其次，按照管理公務(wù)員的方式來管理法官。法官除具有法官身份外，還有行政級(jí)別的高低之分，級(jí)別低的要聽從級(jí)別高的。法院院長不僅屬于一個(gè)審判級(jí)別，而且也是法院的行政首腦，掌握著法院的人事任免權(quán)。審判委員會(huì)是法院內(nèi)部最高級(jí)別的“審判組織”，它的決定可以改變獨(dú)任審判庭和合議庭的判決。審判委員會(huì)的程序啟動(dòng)、委員任免及會(huì)議活動(dòng)，一般都由院長主持，具有明顯的行政決策色彩。

三、對(duì)增強(qiáng)司法獨(dú)立性的建議

黨的十八屆四中全會(huì)以來中央出臺(tái)了一系列文件，其中針對(duì)司法地方化與行政化問題提出了一系列改革措施。針對(duì)司法地方化問題，著重強(qiáng)調(diào)了審判權(quán)的中央事權(quán)屬性，提出和采取的措施主要有：（1）建立省級(jí)以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理機(jī)制，使地方法院人財(cái)物不再受制于地方；（2）為防止領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法，建立了領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)審判執(zhí)行活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度；（3）為克服司法地方保護(hù)主義，設(shè)立了最高人民法院巡回法庭，并探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院，改革行政案件管轄制度，優(yōu)化行政審判外部環(huán)境。針對(duì)司法行政化問題，著重強(qiáng)調(diào)了要尊重司法規(guī)律，體現(xiàn)司法獨(dú)立性、中立性、程序性及終局性的屬性，提出和采取的措施主要有：（1）完善審級(jí)制度，充分發(fā)揮一審、二審和再審的不同職能，確保審級(jí)獨(dú)立；（2）落實(shí)審判責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)，改革審判委員會(huì)工作機(jī)制；（3）建立司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究機(jī)制；（4）建立符合職業(yè)特點(diǎn)的法官單獨(dú)職務(wù)序列，設(shè)置法官遴選委員會(huì)以負(fù)責(zé)選任法官。這些措施針對(duì)性都很強(qiáng)，對(duì)于增強(qiáng)我國的司法獨(dú)立性必將產(chǎn)生積極的作用。

不斷增強(qiáng)司法獨(dú)立性是實(shí)現(xiàn)司法公正的需要，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的必然要求。為此，筆者有2點(diǎn)建議。

其一，建立一個(gè)由全國人民代表大會(huì)直屬的組織，負(fù)責(zé)行使司法機(jī)關(guān)的人事任免、法官選任和財(cái)政預(yù)算等方面的行政權(quán)。在省級(jí)人財(cái)物統(tǒng)一管理機(jī)制下，省高級(jí)人民法院人財(cái)物并沒有被納入更高級(jí)別組織的管理之下，仍然會(huì)受制于省級(jí)人大、政府，司法地方化問題就依然存在。對(duì)于縣、市級(jí)地方人民法院來說，人財(cái)物管理權(quán)收歸省級(jí)統(tǒng)一管理了，但其財(cái)政預(yù)算權(quán)依然掌握在省級(jí)人民政府的手中，省級(jí)人民政府可能因此控制省級(jí)司法機(jī)關(guān)，進(jìn)而控制下級(jí)各司法機(jī)關(guān)。由省級(jí)司法機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理地方法院人財(cái)物，還有可能強(qiáng)化各級(jí)法院之間的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。對(duì)司法人員進(jìn)行分類管理，可使法官從行政事務(wù)中擺脫出來，但是法院內(nèi)部的行政化管理體制沒有根本的變化，司法行政權(quán)還是掌握在院長手中。負(fù)責(zé)司法行政的司法人員，可能通過手中的權(quán)限干預(yù)裁判權(quán)的獨(dú)立行使［7］。法院院長享有對(duì)法院主要崗位人事任免的提名權(quán)，并主持審判委員會(huì)和法官考評(píng)委員會(huì)的工作，那么，對(duì)法官的獨(dú)立審判活動(dòng)就仍然具有影響力。要保障司法獨(dú)立，則司法行政權(quán)不能由政府掌握，也不能由司法機(jī)關(guān)自身掌握，更不宜由多個(gè)機(jī)關(guān)分享。有一個(gè)完全獨(dú)立于政府及司法機(jī)關(guān)并直接隸屬于全國人大的組織，直接掌握司法行政權(quán)，才能真正彰顯司法的中央事權(quán)屬性，才能真正消除地方干涉司法的可能，才能真正實(shí)現(xiàn)法院內(nèi)部行政權(quán)與審判權(quán)的分離，為司法獨(dú)立提供良好的外部環(huán)境。

其二，在憲法層面進(jìn)一步完善我國的司法獨(dú)立制度?？梢园熏F(xiàn)行《憲法》第126條修改為“人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，只服從法律”，并增加“法官獨(dú)立行使審判權(quán)，只服從法律”。這樣修改，是否與司法堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、接受人大監(jiān)督存在沖突呢？黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式?jīng)Q定了黨不干涉具體案件的審判；而且，黨的意志已經(jīng)上升為國家法律，人民法院獨(dú)立依法裁判就是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。人民法院對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督，是為了實(shí)現(xiàn)司法公正，與司法獨(dú)立的價(jià)值追求并不沖突。同時(shí)，權(quán)力機(jī)關(guān)已經(jīng)把審判權(quán)分配給法院，也就不能代替法院行使審判權(quán)，更不能插手具體案件的審判。人大的監(jiān)督只能是一種宏觀性的監(jiān)督，而且必須堅(jiān)持事后性、集體性、間接性及形式性等原則［8］。我國早在1954年《憲法》中就規(guī)定了“人民法院獨(dú)立審判，只服從法律”，可見這種規(guī)定與我國政體并不矛盾。目前恢復(fù)這種規(guī)定，對(duì)于解決地方政法委、地方人大干涉司法問題也具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)于法官獨(dú)立，我國《憲法》和《人民法院組織法中》都未涉及，只是在《法官法》中提到法官權(quán)利時(shí)有相應(yīng)的規(guī)定。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)把法官獨(dú)立上升到憲法高度。法官獨(dú)立在司法獨(dú)立中的重要作用已毋庸置疑，在憲法中明確規(guī)定法官獨(dú)立也是大多數(shù)國家的普遍做法［9］。多年來我國一直強(qiáng)調(diào)法院集體的獨(dú)立而忽視法官獨(dú)立，帶來了審判分離、領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)審判等司法行政化問題。因此，增加“法官獨(dú)立”條款十分必要，也是大勢(shì)所趨。

司法地方化的根源，在于司法機(jī)關(guān)不享有獨(dú)立的人財(cái)物管理權(quán)限。司法行政化的根源，在于用行政方法管理司法機(jī)關(guān)。在憲法層面強(qiáng)調(diào)人民法院與法官獨(dú)立行使審判權(quán)、只服從法律，同時(shí)把有關(guān)人財(cái)物的司法行政權(quán)收歸中央，有利于根除司法地方化和行政化問題，實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立。

［1］劉瑞復(fù).我國獨(dú)立公正司法與西方國家“司法獨(dú)立”的根本區(qū)別［J］.紅旗文稿，2014（24）.

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（編輯：米盛）

D926

A

1673-1999（2016）07-0013-03

王晴晴（1993-），女，安徽大學(xué)（安徽合肥230601）法學(xué)院法律史專業(yè)2014級(jí)碩士研究生。

2016-04-05