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    論我國司法改革背景下的司法獨(dú)立

    2016-03-23 07:32:55王晴晴
    關(guān)鍵詞:審判權(quán)行政權(quán)司法獨(dú)立

    王晴晴

    論我國司法改革背景下的司法獨(dú)立

    王晴晴

    增強(qiáng)司法的獨(dú)立性是我國新一輪司法改革的重要目標(biāo)之一。我國的司法獨(dú)立與西方的司法獨(dú)立有所不同,但也存在相通的地方。司法地方化和行政化是制約我國司法獨(dú)立性的重要因素。為更好地保障司法獨(dú)立,實(shí)現(xiàn)司法公正,建議在憲法層面進(jìn)一步明確法院和法官的獨(dú)立性,并將有關(guān)人財(cái)物的司法行政權(quán)收歸中央。

    司法改革;司法獨(dú)立;司法地方化;司法行政化;司法行政權(quán)

    增強(qiáng)司法的獨(dú)立性、公正性,是我國新一輪司法改革的重要目標(biāo)之一。2013年,《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,要“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”。2014年,《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出,要 “完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度”,并要求“各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要支持法院、檢察院依法獨(dú)立公正行使職權(quán)”。2015年2月,《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見:人民法院第四個(gè)五年改革綱要(2014—2018)》提出,將 “從維護(hù)國家法制統(tǒng)一、體現(xiàn)司法公正的要求出發(fā),探索建立確保人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)的司法管轄制度”。為防止領(lǐng)導(dǎo)干部和司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員干涉辦案,2015年3月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》,中央政法委印發(fā)了 《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》。從這些文件的內(nèi)容及精神來看,司法獨(dú)立在我國已經(jīng)被提到了前所未有的高度。

    一、我國與西方的司法獨(dú)立之比較

    在西方國家,司法獨(dú)立是相對(duì)于立法權(quán)和行政權(quán)而言的,強(qiáng)調(diào)立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)三權(quán)分立,其理論依據(jù)是孟德斯鳩的三權(quán)分立學(xué)說。1983年出版的日本《新法律學(xué)辭典》認(rèn)為,西方法學(xué)界所謂的司法獨(dú)立包含以下幾層意思:(1)司法權(quán)完全獨(dú)立,不受立法權(quán)、行政權(quán)的任何干預(yù)和束縛;(2)司法權(quán)的行使只受憲法和法律的約束,不受其他國家機(jī)關(guān)(包括總統(tǒng))和任何政黨的監(jiān)督和管理,不受其他任何事物和形勢(shì)的牽制和影響;(3)審判權(quán)完全獨(dú)立,不受任何人指揮和命令的拘束;(4)承認(rèn)并保障法官的獨(dú)立性。在遵守憲法的前提下,法官依據(jù)良心辦案[1]。由此可見,西方語境下的司法獨(dú)立主要包括3個(gè)方面的內(nèi)容:司法權(quán)獨(dú)立;行使司法權(quán)的司法機(jī)關(guān)獨(dú)立;負(fù)責(zé)具體審判實(shí)務(wù)的法官獨(dú)立行使審判權(quán)。西方語境下的司法獨(dú)立具有兩大特點(diǎn):一是強(qiáng)調(diào)司法的完全獨(dú)立;二是強(qiáng)調(diào)法官個(gè)人獨(dú)立。即:在司法領(lǐng)域,只服從憲法和法律;法官獨(dú)立依法行使審判權(quán),不受任何干預(yù)。

    根據(jù)我國《憲法》的規(guī)定,人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán),人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán),都不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。因此,在憲法意義上我們的司法權(quán)也是獨(dú)立的。但是,我國的司法獨(dú)立與西方的司法獨(dú)立有所不同。在西方,法院獨(dú)立行使司法權(quán),不受任何干預(yù),只服從憲法和法律;在我國,司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán),同時(shí)要服從黨的領(lǐng)導(dǎo),接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。人民代表大會(huì)是我國的權(quán)力機(jī)關(guān),人民法院的負(fù)責(zé)人由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。西方強(qiáng)調(diào)法官個(gè)人的獨(dú)立,在我國則比較強(qiáng)調(diào)法院的獨(dú)立,法官對(duì)案件的處理意見須經(jīng)過法院院長審核或批準(zhǔn)。

    我國的司法獨(dú)立與西方的司法獨(dú)立盡管存在一些不同之處,但基本精神是相通的,都是希望通過排除行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人對(duì)司法的干涉,從而更好地保障司法公正。

    二、我國司法獨(dú)立方面存在的問題

    (一)司法地方化

    地方司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物受制于地方,在行使職權(quán)的過程中難免會(huì)受到來自地方權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等部門的影響。

    我國實(shí)行人民代表大會(huì)的根本政治制度,地方政府、法院、檢察院要向同級(jí)地方人民代表大會(huì)匯報(bào)工作。根據(jù)《憲法》及《人民法院組織法》的相關(guān)規(guī)定,地方各級(jí)人民法院院長由同級(jí)地方人民代表大會(huì)任免,法院副院長、庭長、副廳長及審判員由同級(jí)地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)法院院長的提名而進(jìn)行任免。地方司法機(jī)關(guān)為了獲得地方人大的支持,司法工作人員為了晉級(jí)升職,可能會(huì)“討好”地方人大代表,而地方人大代表也可能利用自己的身份與權(quán)力影響司法工作(包括對(duì)具體案件的審理)。

    地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)除了向同級(jí)地方權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、接受上級(jí)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督,同時(shí)要接受同級(jí)黨委政法委員會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)。地方黨委實(shí)際擁有對(duì)地方法院院長的推薦權(quán)以及對(duì)法官任命和晉升的最初決定權(quán)[2]。政法委的工作方式是“協(xié)調(diào)”。對(duì)證據(jù)不足或認(rèn)識(shí)上有分歧的案件,政法委通過召開協(xié)調(diào)會(huì),提出初步意見,形成會(huì)議紀(jì)要下達(dá)各部門[3]。雖然政法委只是提出初步意見而非作出決定,但其“初步意見”實(shí)際上卻具有一定的強(qiáng)制約束力。當(dāng)案件進(jìn)入 “協(xié)調(diào)”程序后,審判分離的現(xiàn)象必然存在,法官往往會(huì)按照政法委的意思辦案。當(dāng)案件涉及國家公權(quán)力時(shí),在政法委員會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)下,法院與公安局、檢察院常常會(huì)保持高度的一致性。

    地方行政權(quán)力也有直接影響司法獨(dú)立的可能。我國實(shí)行的是中央與地方財(cái)稅分權(quán)的財(cái)政體制,地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)的司法預(yù)算內(nèi)置于政府預(yù)算之中,這為政府領(lǐng)導(dǎo)甚至有關(guān)部門的一般工作人員干涉?zhèn)€案提供了可能。另外,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是考核地方政績的重要指標(biāo),在涉及當(dāng)?shù)丶{稅大戶或可能影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴訟中,地方法院有可能作出傾向于保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的判決。各級(jí)地方黨委和政府也經(jīng)常在會(huì)議或文件中要求或建議司法機(jī)關(guān)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展“保駕護(hù)航”[4]。地方法院和檢察院與政府本是平行關(guān)系,但由于政府有財(cái)權(quán),而法院、檢察院卻沒有,政府便往往成了“上級(jí)”。

    (二)司法行政化

    司法行政化指的是司法違背司法的屬性,失去了司法的外觀與內(nèi)涵,司法蛻變?yōu)椤靶姓保?]。簡單地講,就是在司法管理中套用行政管理理論,使得司法具有了行政的色彩。司法權(quán)本質(zhì)上是裁判權(quán),需要法官依法獨(dú)立公正地進(jìn)行裁判,獨(dú)立與公正是司法的靈魂與生命。行政權(quán)本質(zhì)上是執(zhí)法權(quán)和管理權(quán),服務(wù)和效率是其最基本的價(jià)值追求。政府行使行政權(quán),實(shí)行首長負(fù)責(zé)制,強(qiáng)調(diào)下級(jí)服從上級(jí)。套用行政理論管理司法,必然會(huì)破壞司法獨(dú)立。司法行政化是影響我國司法獨(dú)立的一個(gè)重要因素。

    法院系統(tǒng)的行政化,使得上級(jí)法院可以干預(yù)下級(jí)法院的審判。我國法院的設(shè)置與行政區(qū)劃完全一致,這不僅在一定程度上導(dǎo)致了司法地方化,還會(huì)把行政的慣性思維帶到法院系統(tǒng)中。行政區(qū)劃理論強(qiáng)調(diào)上級(jí)高于下級(jí),下級(jí)接受上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。法院系統(tǒng)雖然有基層、中級(jí)、高級(jí)和最高人民法院之分,但各級(jí)法院在自己的管轄權(quán)內(nèi)應(yīng)該享有完全依法獨(dú)立審判的權(quán)利,上級(jí)法院只能通過審判監(jiān)督程序或二審等法定程序?qū)ο录?jí)法院進(jìn)行監(jiān)督。按行政區(qū)劃設(shè)置法院,形成了上下等級(jí)觀念:上級(jí)法院必然優(yōu)于下級(jí)法院,下級(jí)法院必須服從上級(jí)法院領(lǐng)導(dǎo),上級(jí)法院可以通過各種方式干涉下級(jí)法院具體審判活動(dòng)。其中,最為突出的表現(xiàn)是實(shí)行請(qǐng)示報(bào)告制度,下級(jí)法院得向上級(jí)法院請(qǐng)示和報(bào)告。在請(qǐng)示報(bào)告制度下,案件在一審時(shí)已進(jìn)入上級(jí)法院視野,下級(jí)法院一般都會(huì)按照上級(jí)意見處理案件。因此,如果當(dāng)事人不服提起上訴,二審結(jié)果往往不會(huì)有任何變化。

    法院內(nèi)部管理的行政化,使得審判分離和法院領(lǐng)導(dǎo)可以干預(yù)司法審判。首先,我國法院的內(nèi)部管理實(shí)行的是科層制。法院內(nèi)部正式和非正式的審判層級(jí)加起來有8個(gè)之多:主審(辦)法官、審判長、主管副庭長、庭長、審判長聯(lián)席會(huì)議(或庭務(wù)會(huì))、主管副院長、院長、審判委員會(huì)[6]。由此,在法院內(nèi)部形成了“逐級(jí)批案制”,低級(jí)別的法官辦理的案件需交給審判長審批,審判長辦理的案件要由副庭長審批,副庭長辦理的案件要由庭長審批……。這種按級(jí)審批的過程實(shí)際上造成了審判分離,承辦案件的法官實(shí)際上不享有獨(dú)立行使審判的權(quán)利;同時(shí),也為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)案件審判提供了機(jī)會(huì)。其次,按照管理公務(wù)員的方式來管理法官。法官除具有法官身份外,還有行政級(jí)別的高低之分,級(jí)別低的要聽從級(jí)別高的。法院院長不僅屬于一個(gè)審判級(jí)別,而且也是法院的行政首腦,掌握著法院的人事任免權(quán)。審判委員會(huì)是法院內(nèi)部最高級(jí)別的“審判組織”,它的決定可以改變獨(dú)任審判庭和合議庭的判決。審判委員會(huì)的程序啟動(dòng)、委員任免及會(huì)議活動(dòng),一般都由院長主持,具有明顯的行政決策色彩。

    三、對(duì)增強(qiáng)司法獨(dú)立性的建議

    黨的十八屆四中全會(huì)以來中央出臺(tái)了一系列文件,其中針對(duì)司法地方化與行政化問題提出了一系列改革措施。針對(duì)司法地方化問題,著重強(qiáng)調(diào)了審判權(quán)的中央事權(quán)屬性,提出和采取的措施主要有:(1)建立省級(jí)以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理機(jī)制,使地方法院人財(cái)物不再受制于地方;(2)為防止領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法,建立了領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)審判執(zhí)行活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度;(3)為克服司法地方保護(hù)主義,設(shè)立了最高人民法院巡回法庭,并探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院,改革行政案件管轄制度,優(yōu)化行政審判外部環(huán)境。針對(duì)司法行政化問題,著重強(qiáng)調(diào)了要尊重司法規(guī)律,體現(xiàn)司法獨(dú)立性、中立性、程序性及終局性的屬性,提出和采取的措施主要有:(1)完善審級(jí)制度,充分發(fā)揮一審、二審和再審的不同職能,確保審級(jí)獨(dú)立;(2)落實(shí)審判責(zé)任制,讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé),改革審判委員會(huì)工作機(jī)制;(3)建立司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究機(jī)制;(4)建立符合職業(yè)特點(diǎn)的法官單獨(dú)職務(wù)序列,設(shè)置法官遴選委員會(huì)以負(fù)責(zé)選任法官。這些措施針對(duì)性都很強(qiáng),對(duì)于增強(qiáng)我國的司法獨(dú)立性必將產(chǎn)生積極的作用。

    不斷增強(qiáng)司法獨(dú)立性是實(shí)現(xiàn)司法公正的需要,也是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的必然要求。為此,筆者有2點(diǎn)建議。

    其一,建立一個(gè)由全國人民代表大會(huì)直屬的組織,負(fù)責(zé)行使司法機(jī)關(guān)的人事任免、法官選任和財(cái)政預(yù)算等方面的行政權(quán)。在省級(jí)人財(cái)物統(tǒng)一管理機(jī)制下,省高級(jí)人民法院人財(cái)物并沒有被納入更高級(jí)別組織的管理之下,仍然會(huì)受制于省級(jí)人大、政府,司法地方化問題就依然存在。對(duì)于縣、市級(jí)地方人民法院來說,人財(cái)物管理權(quán)收歸省級(jí)統(tǒng)一管理了,但其財(cái)政預(yù)算權(quán)依然掌握在省級(jí)人民政府的手中,省級(jí)人民政府可能因此控制省級(jí)司法機(jī)關(guān),進(jìn)而控制下級(jí)各司法機(jī)關(guān)。由省級(jí)司法機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理地方法院人財(cái)物,還有可能強(qiáng)化各級(jí)法院之間的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。對(duì)司法人員進(jìn)行分類管理,可使法官從行政事務(wù)中擺脫出來,但是法院內(nèi)部的行政化管理體制沒有根本的變化,司法行政權(quán)還是掌握在院長手中。負(fù)責(zé)司法行政的司法人員,可能通過手中的權(quán)限干預(yù)裁判權(quán)的獨(dú)立行使[7]。法院院長享有對(duì)法院主要崗位人事任免的提名權(quán),并主持審判委員會(huì)和法官考評(píng)委員會(huì)的工作,那么,對(duì)法官的獨(dú)立審判活動(dòng)就仍然具有影響力。要保障司法獨(dú)立,則司法行政權(quán)不能由政府掌握,也不能由司法機(jī)關(guān)自身掌握,更不宜由多個(gè)機(jī)關(guān)分享。有一個(gè)完全獨(dú)立于政府及司法機(jī)關(guān)并直接隸屬于全國人大的組織,直接掌握司法行政權(quán),才能真正彰顯司法的中央事權(quán)屬性,才能真正消除地方干涉司法的可能,才能真正實(shí)現(xiàn)法院內(nèi)部行政權(quán)與審判權(quán)的分離,為司法獨(dú)立提供良好的外部環(huán)境。

    其二,在憲法層面進(jìn)一步完善我國的司法獨(dú)立制度??梢园熏F(xiàn)行《憲法》第126條修改為“人民法院獨(dú)立行使審判權(quán),只服從法律”,并增加“法官獨(dú)立行使審判權(quán),只服從法律”。這樣修改,是否與司法堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、接受人大監(jiān)督存在沖突呢?黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式?jīng)Q定了黨不干涉具體案件的審判;而且,黨的意志已經(jīng)上升為國家法律,人民法院獨(dú)立依法裁判就是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。人民法院對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督,是為了實(shí)現(xiàn)司法公正,與司法獨(dú)立的價(jià)值追求并不沖突。同時(shí),權(quán)力機(jī)關(guān)已經(jīng)把審判權(quán)分配給法院,也就不能代替法院行使審判權(quán),更不能插手具體案件的審判。人大的監(jiān)督只能是一種宏觀性的監(jiān)督,而且必須堅(jiān)持事后性、集體性、間接性及形式性等原則[8]。我國早在1954年《憲法》中就規(guī)定了“人民法院獨(dú)立審判,只服從法律”,可見這種規(guī)定與我國政體并不矛盾。目前恢復(fù)這種規(guī)定,對(duì)于解決地方政法委、地方人大干涉司法問題也具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)于法官獨(dú)立,我國《憲法》和《人民法院組織法中》都未涉及,只是在《法官法》中提到法官權(quán)利時(shí)有相應(yīng)的規(guī)定。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)把法官獨(dú)立上升到憲法高度。法官獨(dú)立在司法獨(dú)立中的重要作用已毋庸置疑,在憲法中明確規(guī)定法官獨(dú)立也是大多數(shù)國家的普遍做法[9]。多年來我國一直強(qiáng)調(diào)法院集體的獨(dú)立而忽視法官獨(dú)立,帶來了審判分離、領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)審判等司法行政化問題。因此,增加“法官獨(dú)立”條款十分必要,也是大勢(shì)所趨。

    司法地方化的根源,在于司法機(jī)關(guān)不享有獨(dú)立的人財(cái)物管理權(quán)限。司法行政化的根源,在于用行政方法管理司法機(jī)關(guān)。在憲法層面強(qiáng)調(diào)人民法院與法官獨(dú)立行使審判權(quán)、只服從法律,同時(shí)把有關(guān)人財(cái)物的司法行政權(quán)收歸中央,有利于根除司法地方化和行政化問題,實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立。

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    (編輯:米盛)

    D926

    A

    1673-1999(2016)07-0013-03

    王晴晴(1993-),女,安徽大學(xué)(安徽合肥230601)法學(xué)院法律史專業(yè)2014級(jí)碩士研究生。

    2016-04-05

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