合作治理模式中的政府角色定位研究

胡競引

（浙江師范大學(xué)，浙江 杭州 310000）

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合作治理模式中的政府角色定位研究

胡競引

（浙江師范大學(xué)，浙江 杭州 310000）

摘要：通過分析我國當(dāng)前政府主導(dǎo)者角色的原因和角色錯位，探究在新的治理方式即合作治理中政府應(yīng)承擔(dān)的角色和功能定位，即服務(wù)者、引導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者、責(zé)任擔(dān)當(dāng)者等多種角色。最后，根據(jù)中國現(xiàn)在的公民社會發(fā)展現(xiàn)狀和特點(diǎn)分析政府角色轉(zhuǎn)型的困境和影響因素。

關(guān)鍵詞：合作治理；政府；公民

Key word：Cooperative governance；Government；citizen

中國是正處在后工業(yè)化進(jìn)程中的發(fā)展國家，當(dāng)今世界已邁入后工業(yè)化的歷史進(jìn)程中，中國也無法游離于后工業(yè)化進(jìn)程之外。由于后工業(yè)化社會的高度復(fù)雜性和高度不確定性，使國家面臨政治、經(jīng)濟(jì)和社會危機(jī)，同時也面臨著結(jié)構(gòu)性的治理危機(jī)，“只有在合作治理中才能夠走出工業(yè)社會民主治理的現(xiàn)實(shí)困境。”從傳統(tǒng)管理到多元合作治理，其中，政府角色的轉(zhuǎn)變是最為巨大的，到目前為止的民主的發(fā)展進(jìn)程中，政府一直處在主導(dǎo)地位，而合作治理要求打破中心——邊緣結(jié)構(gòu)，各權(quán)力主體以平等的姿態(tài)進(jìn)行對話互動，相比于參與式治理，合作治理實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)的民主，政府的角色也需要重新定位。

一、當(dāng)前我國政府主導(dǎo)者角色因素分析

政府角色，一般指政府在公共治理過程中，根據(jù)自身特點(diǎn)和社會對其的需求，而應(yīng)該確定的理應(yīng)承擔(dān)的角色。因此，政府角色定位不僅要根據(jù)自身的能力大小，同時要與社會發(fā)展程度相適應(yīng)，同時要考察由于時代發(fā)展政府角色的轉(zhuǎn)型，以及研究世界上其他國家的治理水平、治理方式，以對自身有新的突破或者創(chuàng)新。

我國當(dāng)前處于社會主義社會初期，參與式治理力度不強(qiáng)，但治理方式的變革使越來越多的公民關(guān)注政治和國家的發(fā)展，社會輿論的興起也促進(jìn)政府信息公開，公民可有效的進(jìn)行民主監(jiān)督。這是社會發(fā)展的一大進(jìn)步，但是，發(fā)展到這一步是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，當(dāng)前社會仍然是政府主導(dǎo)型的社會，公民在政策決策中并不起任何決定性的作用。但也是由于公民社會當(dāng)前的種種弊端，政府不得不以主導(dǎo)者的姿態(tài)引導(dǎo)社會的發(fā)展。具體原因如下：

（一）當(dāng)前公民社會發(fā)展的需要。

我國公民社會仍處于發(fā)育初期，離不開政府的引導(dǎo)性和推動作用，因此我國公民社會發(fā)展具有明顯的政府主導(dǎo)性，政府在公民社會發(fā)展中扮演主導(dǎo)者角色。一方面由于封建社會統(tǒng)治的官僚思想仍在少數(shù)當(dāng)代公民以及行政人員殘留，公民仍然基本服從政府的管理，而政府主導(dǎo)的社會也提供給公民安居樂業(yè)的環(huán)境。另一方面限于當(dāng)今現(xiàn)實(shí)狀況，我國公民社會的發(fā)展是無法單憑公民社會自身力量實(shí)現(xiàn)的，若沒有政府，社會契約論者為其理論做了自然狀態(tài)的前提假設(shè)，霍布斯認(rèn)為人們生活在信奉“叢林法則”的戰(zhàn)爭狀態(tài)下，在這種狀態(tài)下，不同個體之間不存在一個共同的權(quán)力，當(dāng)個體進(jìn)行相互侵犯時，沒有共同權(quán)力使眾人懾服。由于公民有追求各自利益的傾向，社會失去公共利益的概念，社會正義和公平僅靠公民的道德來維持，當(dāng)社會出現(xiàn)利益矛盾，而沒有第三方站出來解決矛盾，社會將會陷入一片混亂，道德也無法發(fā)揮如此強(qiáng)大的作用。正是這樣一個不健全的公民社會更需要政府主導(dǎo)來規(guī)范和引導(dǎo)社會發(fā)展。

（二）公民社會自主性的缺失。

公民社會發(fā)展的自主性是通過組織自身的組織機(jī)制和管理機(jī)制相對獨(dú)立于政府或其他組織實(shí)現(xiàn)的，公民社會的自主性不僅包括擁有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來源，還應(yīng)該包括在政治上和其他經(jīng)濟(jì)活動上都相對獨(dú)立于政府。缺乏發(fā)展自主性的公民社會是不健全的，這種不健全性使公民社會無法有效地發(fā)揮監(jiān)督政府、與政府合作治理的作用，也就無法實(shí)現(xiàn)善治。我國政府主導(dǎo)性的公民社會，缺少的正是這種自主性。發(fā)展自主性的缺失意味著我國公民社會的發(fā)展仍未成熟。

（三）公民組織實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)的偏離。

公民社會組織出于自身利益目的而接受黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，存在背離公共利益，與公民公共需求相脫節(jié)的可能。我國對公民社會組織的管理采取雙重管理甚至是多重管理模式，在這種管理模式下，公民社會組織對政府是絕對服從的，而在服從政府領(lǐng)導(dǎo)和管理的同時，公民社會組織還要努力保持自己的獨(dú)立性和自主性，這就產(chǎn)生了一種內(nèi)在矛盾。同時公民社會組織對于政府部門的服從也存在一定程度的利益驅(qū)動。公民社會組織主動向政府靠攏，積極接受政府的領(lǐng)導(dǎo)，可以建立與政府部門尤其是主管部門之間的友好關(guān)系，一旦獲得這種親密友好關(guān)系，公民社會組織將更容易從政府那里獲得更多的財政資助并取得更大的管理權(quán)限。公民社會組織本來職能是協(xié)助政府實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，而一旦受雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的影響，公民社會組織或許將更多的精力投入到如何同主管黨政機(jī)關(guān)搞好關(guān)系，如何獲得更多的政府經(jīng)費(fèi)，而不是向社會提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，不再為實(shí)現(xiàn)公共利益最大化而努力，從而偏離公共方向，影響民主治理的實(shí)現(xiàn)。

小結(jié)：公民社會的發(fā)展，只存在公民社會組織是不夠的，真正需要的是一個如查爾斯·泰勒所言的“一切活動不受政治系統(tǒng)過度干預(yù)的，能夠充分使自身得到成長，并有效協(xié)調(diào)自身行為，同時能夠在很大程度上對國家大政方針和政府的公共政策產(chǎn)生影響的成熟的公民社會”。這樣的公民社會需要良好的外部環(huán)境，政府作為力量最強(qiáng)大的外部力量，應(yīng)該在如何幫助公民社會實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性和自主性上發(fā)揮最直接、最深入的影響。對于我國公民社會的發(fā)展，政府應(yīng)該是何種角色？答案是明確的，政府應(yīng)該在提供公民社會發(fā)展所需良好的外部環(huán)境的同時，努力增強(qiáng)公民社會的獨(dú)立性和自主性。

二、政府角色應(yīng)然定位

政府在合作治理模式中繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)者作用顯然是不合適的，應(yīng)根據(jù)我國公民社會發(fā)展的要求對政府角色進(jìn)行重新定位，以實(shí)現(xiàn)政府和社會的良性合作和互動。這種良性合作和互動是在公民社會自愿性基礎(chǔ)上，以權(quán)力主體平等性為前提，實(shí)現(xiàn)的諸多治理主體的溝通、合作和互動。政府作為諸多治理主體之一，不存在高于其他權(quán)力的特權(quán)。文章對公民社會發(fā)展中政府的角色定位在“服務(wù)者”、“引導(dǎo)者”、“協(xié)調(diào)者”和“責(zé)任擔(dān)當(dāng)者”，通過多種角色作用，促進(jìn)我國公民社會的發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)。

服務(wù)者：①市民社會需要的是有限且有效的政府，而非守夜人式的“弱政府”。政府應(yīng)是有限政府，職責(zé)有限，權(quán)力有限，不能對社會活動和組織過分干預(yù)。服務(wù)合作提供的一個基本原則是結(jié)合不同部門的優(yōu)勢，而這只有在各部門適當(dāng)獨(dú)立的情況下才有可能實(shí)現(xiàn)。政府也應(yīng)當(dāng)是有效的政府，在公共管理中扮演催化劑和促進(jìn)者的角色，是“掌舵”而不是“劃槳”。合作治理并不是對政府作用的弱化，而是對政府獨(dú)當(dāng)一面的權(quán)力的弱化。②作為合作治理其中一個主體的政府，要開辟合作的路線和方法，提供合作的氛圍和環(huán)境。首先，政府作為第三方，是最適合也是該工作最不可推卸的責(zé)任者。政府需要為維持該模式的順利進(jìn)行制定一系列的計劃和方案，尋求合作最能調(diào)動公民積極性和有效實(shí)現(xiàn)公共利益的方式；其次，政府掌握巨大的社會資源，包括專家?guī)旌椭悄覉F(tuán)，可幫助政策的補(bǔ)充和完善或者帶領(lǐng)社會精英進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)研以便更好作出決策。

引導(dǎo)者：①培育公民的主體意識、自由意識、競爭意識和法治意識，增強(qiáng)社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力。多中心治理體制強(qiáng)調(diào)自發(fā)秩序和自主治理的基礎(chǔ)性和重要性?！白园l(fā)性的屬性可以看作是多中心的額外的定義性特質(zhì)”隨著法治化不斷推行，卻讓其淪落為統(tǒng)治者權(quán)力壟斷的工具，而今增強(qiáng)公民主體意識、法治意識，實(shí)現(xiàn)自主治理成為政府當(dāng)前任務(wù)。②建構(gòu)良好的合作型政府信任關(guān)系。在服務(wù)型社會治理模式中，制度的設(shè)計和安排中無時無處不體現(xiàn)了服務(wù)的價值和精神，以此為起點(diǎn)可以建立起基于情感認(rèn)同的、無條件的、善意的信任關(guān)系，進(jìn)而在行為取向上以廣泛的、自發(fā)的合作為基本模式。在現(xiàn)代社會，公眾對政府的認(rèn)同、支持和信任，是以政府充分理解，尊重公眾的利益要求，權(quán)利資格和地位為條件的。因此，政府需要建立于全新的能夠充分體現(xiàn)對公民期待的理解、尊重的行政文化，具體地說，應(yīng)該包括以下幾個方面的內(nèi)容：⑴效益取向⑵民主取向⑶公正取向。要求政府及其行政人員必須自覺地做到無差別地為社會提供公共服務(wù)，促進(jìn)社會信息透明。從而使政府和其他社會力量在充分的信息交換中了解彼此的利益、立場，從而達(dá)成共同的治理目標(biāo)。

協(xié)調(diào)者：①合作治理強(qiáng)調(diào)各權(quán)力主體進(jìn)行平等的對話互動機(jī)制，即政府與以前僅存在垂直性的一般社會管理關(guān)系的非政府主體間構(gòu)建了水平性的合作關(guān)系。合作過程中各主體因利益的沖突等必然產(chǎn)生較多難以意料的問題與摩擦。首先，政府對行政人員內(nèi)部的協(xié)調(diào)，使其具有平等意識、合作意識。其次是需要協(xié)調(diào)政府與各權(quán)力主體以及主體間關(guān)系。使各主體為提供更好的公共服務(wù)而努力。②政府有必要協(xié)調(diào)合作過程中的各項(xiàng)環(huán)境因素，使合作治理有序有效的進(jìn)行。公共服務(wù)民營化創(chuàng)造了新的任務(wù)環(huán)境，需要政府發(fā)展新的能力，去掌握和控制服務(wù)合作提供的過程，以對民營化實(shí)施有效的管理。

責(zé)任擔(dān)當(dāng)者：①政府作為規(guī)章制度的制定者，有責(zé)任推行合作治理模式的合法化工作。在社會公共事務(wù)的管理網(wǎng)絡(luò)中，政府是各參與者中“同輩中的長者”，雖然不具有最高絕對權(quán)威，卻承擔(dān)著建立指導(dǎo)社會組織行為者的共同準(zhǔn)則和確立有利于穩(wěn)定重要性為主題的大方向和行為準(zhǔn)則的重任。另外，服務(wù)合作提供作為對韋伯式官僚制的偏離，可能出現(xiàn)危害公民權(quán)利和偏離公法原則的情況，引起對民營化合法性的質(zhì)疑和政治的反作用力，需要政府實(shí)施合法化的管理努力。合作治理作為公共管理新的范式，合法化是規(guī)范合作秩序，保證合作順利進(jìn)行的必要步驟，而這也是必須由政府來完成的。②政府有責(zé)任保證各權(quán)力中心內(nèi)部的團(tuán)結(jié)和社會凝聚力。③在其他子系統(tǒng)失敗的情況下作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)采取“最后一著”補(bǔ)救措施。新的管理模式的推行，會出現(xiàn)可預(yù)料的困難還有意料之外的問題，政府處于“元治理”的重要地位，是不可推卸責(zé)任的。

三、政府角色轉(zhuǎn)型困境

（一）傳統(tǒng)管理思想殘余，公民自主性、獨(dú)立性習(xí)慣性缺失。

合作治理是適應(yīng)當(dāng)前時代發(fā)展提出的管理體制理念的創(chuàng)新，但是中國自秦朝秦始皇統(tǒng)一中國以來，“普天之下，莫非王土”的思想在百姓心中根深蒂固，到今天的社會主義社會，“人民當(dāng)家做主”起身做國家的主人，但是這樣一種參與式治理的體制之下依然是如之前提到的政府主導(dǎo)型社會。公民自主性、獨(dú)立性的習(xí)慣性缺失導(dǎo)致公民安于享受現(xiàn)狀，而不會積極響應(yīng)新的治理體制?！靶枰问缴鲜侨藗儗τ谕獠凯h(huán)境的生理和心理的求取傾向，而內(nèi)容上則表現(xiàn)為人們對于外部環(huán)境的能動反映?！币虼?，若沒有產(chǎn)生參與決策的需要，就不會產(chǎn)生相應(yīng)的行動。合作治理是自愿的合作，自主性、獨(dú)立性的缺失將會是合作治理面臨的最大難題。

（二）中國國土面積大，人口眾多，政府開展合作治理效率低下。

合作治理不同于代議制的參與式治理，是追求實(shí)質(zhì)民主和強(qiáng)調(diào)公民自主性和獨(dú)立性的治理方式，政策的產(chǎn)生不是由上而下，站在高處看眾生，而是從基層開始，由公民發(fā)現(xiàn)問題和提出建議進(jìn)而完善決策的自下而上的過程。而中國國土面積之大也給這種治理方式帶來一定困難，即使中央和地方政府做好分工，合作范圍之廣，人數(shù)之多，必然會出現(xiàn)眾口難調(diào)，難以迅速果斷的作出決策。

（三）東西部各方面差異顯著，合作治理效果相差甚遠(yuǎn)。

我國明顯東部受教育文化程度遠(yuǎn)高于西部，西部大部分地區(qū)思想傳統(tǒng)守舊，可能無法適應(yīng)公民直接參與決策的治理方式，另外，由于受教育程度低，公民自主意識，競爭意識，法治意識弱，自信心不強(qiáng)，難以達(dá)到合作治理的預(yù)期效果。進(jìn)而，全社會的發(fā)展可能會出現(xiàn)嚴(yán)重的不平衡。另外，由于我國是多民族國家，文化差異大，東西部發(fā)展嚴(yán)重不平衡，合作治理在某地區(qū)的試點(diǎn)并不一定適宜在全國范圍內(nèi)推行。

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胡競引，女，1991年7月5日出生，浙江臺州人，浙江師范大學(xué)行政管理專業(yè)在讀研究生，研究方向?yàn)闉榉钦M織。

Role of the Government in Cooperative governance model

Abstract：Through analysis of the current government leader role causes and the role of dislocation, to explore new forms of governance that is cooperative governance government should assume the role and function of orientation, as a service, guide, the coordinator, the responsibility of those who play a variety of roles .Finally, according to China's current civil society development present situation and the characteristic analysis of the plight of the transition of the government's role and influence factors.

作者簡介：

中圖分類號：F207

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-6035（2016）01-0071-02