《青島市新型職業(yè)農(nóng)民培育管理辦法》立法調(diào)研報(bào)告

趙立波, 王榮禎， 焦修偉, 鹿淑梅

(青島市農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校,山東青島 266071)

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《青島市新型職業(yè)農(nóng)民培育管理辦法》立法調(diào)研報(bào)告

趙立波, 王榮禎， 焦修偉, 鹿淑梅

(青島市農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校,山東青島 266071)

摘要為了促進(jìn)和規(guī)范新型職業(yè)農(nóng)民培育工作，提高農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)和從業(yè)能力，加快培育新型職業(yè)農(nóng)民和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體，青島市農(nóng)委將《青島市新型職業(yè)農(nóng)民培育管理辦法》列入2013～2015年青島市立法論證和調(diào)研計(jì)劃。調(diào)研組于2013年3月至2016年3月，通過查閱文獻(xiàn)資料、實(shí)地調(diào)研、問卷調(diào)查、召開座談會(huì)等方式開展立法調(diào)研工作，認(rèn)為《青島市新型職業(yè)農(nóng)民培育管理辦法》政府規(guī)章的出臺(tái)十分必要。

關(guān)鍵詞新型職業(yè)農(nóng)民培育；政府規(guī)章；教育培訓(xùn)；認(rèn)定管理；政策扶持

農(nóng)民教育培訓(xùn)是提升農(nóng)民科技文化素質(zhì)，加快農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化，提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的重要措施，是農(nóng)業(yè)法、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法規(guī)定的，各級(jí)國家農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的公益性職責(zé)，也是WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議中的綠箱政策。立法是強(qiáng)化和規(guī)范農(nóng)民教育培訓(xùn)的重要措施。農(nóng)民教育培訓(xùn)立法是發(fā)達(dá)國家通行的做法。2010年以來，天津、甘肅相繼完成農(nóng)民教育培訓(xùn)地方立法，2012年以來新型職業(yè)農(nóng)民培育在全國展開，各地陸續(xù)啟動(dòng)新型職業(yè)農(nóng)民培育認(rèn)定政府規(guī)章調(diào)研起草工作。青島市已經(jīng)全面啟動(dòng)新型職業(yè)農(nóng)民培育工作，農(nóng)民教育培訓(xùn)行政立法時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，條件已經(jīng)具備[1]。

調(diào)研組通過開展青島市農(nóng)村勞動(dòng)力及培訓(xùn)需求調(diào)研，配合市政府調(diào)研室開展全市農(nóng)民教育培訓(xùn)工作調(diào)研，開展“十三五”全市適度規(guī)模經(jīng)營和新型職業(yè)農(nóng)民培育規(guī)劃調(diào)研，掌握了青島市農(nóng)村勞動(dòng)力資源、農(nóng)民培訓(xùn)等基本情況。通過開展《青島市農(nóng)民教育培訓(xùn)辦法》(后改為《青島市新型職業(yè)農(nóng)民培育管理辦法》)立法調(diào)研了解了國內(nèi)其他省市新型職業(yè)農(nóng)民培育管理立法情況、青島市新型職業(yè)農(nóng)民培育立法條件和立法需求、國外相關(guān)農(nóng)民培訓(xùn)立法情況等。在國內(nèi)其他省市調(diào)研方面，調(diào)研組選取了出臺(tái)第2部省級(jí)人大農(nóng)民教育培訓(xùn)條例立法的甘肅省進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，調(diào)研的主要內(nèi)容是新型職業(yè)農(nóng)民培育立法的必要性、立法基本思路、立法經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以及近年來在新型職業(yè)農(nóng)民培育實(shí)踐方面的主要探索等。在青島市立法調(diào)研方面主要采取了部門訪談、召開座談會(huì)、問卷調(diào)查以及農(nóng)戶實(shí)地訪談相結(jié)合的形式開展立法條件和立法需求調(diào)研。在國外相關(guān)立法調(diào)研方面，調(diào)研組通過文獻(xiàn)調(diào)研方式，對(duì)美國、英國、法國、日本、德國、韓國的農(nóng)民職業(yè)教育立法、教育體系情況、培訓(xùn)統(tǒng)籌規(guī)劃等進(jìn)行了梳理[2]。

1調(diào)研基本情況

調(diào)研組在近3年的時(shí)間，查閱文獻(xiàn)資料100多篇，召開立法規(guī)章論證會(huì)20余次，走訪了4市2區(qū)20個(gè)鎮(zhèn)、80個(gè)村、20個(gè)農(nóng)業(yè)單位，進(jìn)村入戶調(diào)查3 200余戶，發(fā)放調(diào)查問卷3 500份，回收3 215份。2016年2月底完成調(diào)查統(tǒng)計(jì)工作。2016年3月份以召開座談會(huì)的方式，組織相關(guān)專家進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，并撰寫調(diào)研報(bào)告。

2青島市“三農(nóng)”與新型職業(yè)農(nóng)民培育的基本情況

青島市轄6區(qū)4市，共43個(gè)鎮(zhèn)、6 016個(gè)行政村。農(nóng)村總面積7 989萬km2，占全市陸域面積的71%。農(nóng)村常住人口417萬人，占全市總?cè)丝诘?6%。2015年農(nóng)民人均可支配收入達(dá)16 730元。截至2015年底，全市農(nóng)村從業(yè)人員340.3萬人，其中第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員107.5萬人，二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員232.8萬人。培訓(xùn)需求方面，有農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)需求的達(dá)37.9萬人，務(wù)工技能培訓(xùn)需求34.5萬人，經(jīng)濟(jì)管理市場(chǎng)營銷及其他培訓(xùn)需求25.7萬人。

青島市“十二五”期間實(shí)施現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人才培訓(xùn)、新型職業(yè)農(nóng)民技能證書培訓(xùn)、農(nóng)藥經(jīng)營使用人員培訓(xùn)和國家新型職業(yè)農(nóng)民培育工程。全市新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)取得良好成效，得到了市委市政府的高度重視。2012年以來，連續(xù)5年市委1號(hào)文件(2016年為4號(hào)文件)對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)做出部署，成立新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，積極構(gòu)建農(nóng)業(yè)信息化服務(wù)平臺(tái)，初步建立起培訓(xùn)體系和機(jī)制。2013年以來全市共培訓(xùn)新型職業(yè)農(nóng)民53 897人，帶動(dòng)了近10萬農(nóng)民增收致富，培育新型職業(yè)農(nóng)民2 400人，且有50名入選國家青年農(nóng)場(chǎng)主計(jì)劃。其中，平度市有1名青年農(nóng)場(chǎng)主獲中華農(nóng)業(yè)科教基金會(huì)“風(fēng)鵬行動(dòng)·新型職業(yè)農(nóng)民”項(xiàng)目資助，另有2 068人通過國家職業(yè)技能鑒定并獲得國家職業(yè)資格證書。

3立法的必要性和可行性

3.1必要性方面2012年以來，連續(xù)5年中央一號(hào)文件部署了新型職業(yè)農(nóng)民培育工作。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn) 發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(中辦發(fā)[2014]61號(hào))、中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》(中辦發(fā)[2015]49號(hào))、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》(國辦發(fā)[2015]59號(hào))對(duì)培育新型職業(yè)農(nóng)民提出了明確要求。2016年中央1號(hào)文件、“十三五”規(guī)劃綱要，以及中共中央《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見》，明確了“十三五”期間新型職業(yè)農(nóng)民培育工作的規(guī)劃和要求[3]。

青島市委市政府高度重視新型職業(yè)農(nóng)民培育工作。2012年以來，市委一號(hào)文件部署了青島市新型職業(yè)農(nóng)民培育工作。2014年以來，市政府連續(xù)3年將新型職業(yè)農(nóng)民技能培訓(xùn)列為市辦實(shí)事。黃島區(qū)、平度市和萊西市列為國家新型職業(yè)農(nóng)民培育示范縣。根據(jù)《中共青島市委青島市人民政府關(guān)于落實(shí)五大發(fā)展理念 實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)施意見》(青發(fā)[2016]4號(hào))精神，2016年起青島市將整體推進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民培育。根據(jù)黨中央國務(wù)院和農(nóng)業(yè)部政策規(guī)定，需要建立青島市新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)、認(rèn)定管理、政策扶持“三位一體”的工作機(jī)制，建立新型職業(yè)農(nóng)民培育制度[4]。

3.2可行性方面農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部2012年啟動(dòng)新型職業(yè)農(nóng)民培育試點(diǎn)，2014年啟動(dòng)示范和部分省、市整體推進(jìn)工作。農(nóng)業(yè)部出臺(tái)了《關(guān)于新型職業(yè)農(nóng)民培育試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》(農(nóng)辦科[2013]36號(hào))、《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校建設(shè) 加快構(gòu)建新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)體系的意見》(農(nóng)科教發(fā)[2013]7號(hào))、《關(guān)于統(tǒng)籌開展新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)村實(shí)用人才認(rèn)定工作的通知》(農(nóng)人發(fā)[2015]3號(hào))。對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民培育的教育培訓(xùn)、認(rèn)定管理、政策扶持和體系建設(shè)提出了指導(dǎo)意見,這也是青島市制定《青島市新型職業(yè)農(nóng)民培育管理辦法》的重要依據(jù)。

山西省、四川省、江蘇省以及南京市、寧波市、成都市等副省級(jí)城市已經(jīng)出臺(tái)了新型職業(yè)農(nóng)民培育規(guī)范性文件，為青島市制定政府規(guī)章提供了重要參考。因此，《青島市新型職業(yè)農(nóng)民培育管理辦法》政府規(guī)章制定的依據(jù)充分、條件具備、時(shí)機(jī)成熟。

4規(guī)章的總體思路和需要規(guī)范的主要事項(xiàng)

4.1規(guī)章的總體思路培育新型職業(yè)農(nóng)民不是一項(xiàng)簡(jiǎn)單的教育培訓(xùn)任務(wù)，需要從環(huán)境、制度、政策等層面加以引導(dǎo)和扶持，重點(diǎn)要構(gòu)建教育培訓(xùn)、認(rèn)定管理、扶持政策等相互銜接、有機(jī)聯(lián)系的制度體系和部門配合、上下協(xié)同的工作機(jī)制。以政府主導(dǎo)、多部門協(xié)同實(shí)施新型職業(yè)農(nóng)民培育，以農(nóng)民為主體，以問題為導(dǎo)向，發(fā)揮當(dāng)?shù)氐膮^(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)，拓寬渠道、多管齊下，通過多種形式加強(qiáng)新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)工作，才能培育出有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民[5]。

4.2關(guān)于規(guī)章的名稱在市政府法制辦公室支持下，青島市農(nóng)委2013～2015年開展政府規(guī)章調(diào)研項(xiàng)目，所用名稱為《青島市農(nóng)民教育培訓(xùn)辦法》。在調(diào)研基礎(chǔ)上，2016年將其列為政府規(guī)章送審(完成)項(xiàng)目，所用名稱為《青島市農(nóng)村勞動(dòng)力技能培訓(xùn)辦法》。根據(jù)中央和省關(guān)于新型職業(yè)農(nóng)民培育的政策方針，結(jié)合青島市工作實(shí)際，經(jīng)多方論證，政府規(guī)章名稱擬定為《青島市新型職業(yè)農(nóng)民培育管理辦法》。

4.3規(guī)章制定的原則在制定新型職業(yè)農(nóng)民培育政策時(shí)，注重把握3條基本原則。一是注重針對(duì)性。新型職業(yè)農(nóng)民培育必須針對(duì)區(qū)域特點(diǎn)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀和農(nóng)民結(jié)構(gòu)，找準(zhǔn)本地特色，從本地實(shí)際出發(fā)。二是突出實(shí)用性。新型職業(yè)農(nóng)民培育要把著力點(diǎn)放在更新觀念、更新知識(shí)和提升經(jīng)營管理服務(wù)水平上。三是強(qiáng)調(diào)操作性。新型職業(yè)農(nóng)民培育政策一定要具有操作性，以利于貫徹執(zhí)行。

4.4建立健全教育培訓(xùn)體系教育培訓(xùn)是新型職業(yè)農(nóng)民培育制度體系的核心內(nèi)容。面對(duì)規(guī)模大、層次高的新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)任務(wù)，青島市農(nóng)民教育培訓(xùn)資源，特別是優(yōu)質(zhì)資源明顯不足，培訓(xùn)體系不健全，培訓(xùn)資源分散，機(jī)制不完善，基礎(chǔ)條件欠賬較多，迫切需要建立新型農(nóng)民教育培訓(xùn)體系。具體做法是統(tǒng)籌各類教育培訓(xùn)資源，按照農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)一規(guī)劃，加快構(gòu)建縣域1個(gè)農(nóng)民科技教育培訓(xùn)中心統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、幾個(gè)(N)農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校、農(nóng)業(yè)機(jī)械化學(xué)校、供銷職業(yè)學(xué)校等農(nóng)民教育培訓(xùn)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)互補(bǔ)共擔(dān)、若干(X)分布在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)基地(田間學(xué)校)延伸覆蓋的“1+N+X”新型職業(yè)農(nóng)民培育體系，建立“送教下鄉(xiāng)”的長效機(jī)制，創(chuàng)新“農(nóng)學(xué)結(jié)合”的辦學(xué)模式，提升新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)水平。

4.5建立認(rèn)定管理體系認(rèn)定管理是新型職業(yè)農(nóng)民培育制度體系的基礎(chǔ)和保障。認(rèn)定管理要遵循新型職業(yè)農(nóng)民資格認(rèn)定制度，制定認(rèn)定管理辦法，根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)、不同地域、不同生產(chǎn)力水平，分行業(yè)科學(xué)確定認(rèn)定條件和標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)定管理要堅(jiān)持政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)名制登記、全過程監(jiān)督、動(dòng)態(tài)管理原則，建立準(zhǔn)確、完備的培育對(duì)象檔案并向社會(huì)公開，注重綜合素質(zhì)、專業(yè)技能、規(guī)模和效益、職業(yè)道德相結(jié)合，并要實(shí)行考核制度，對(duì)不合格的一律淘汰，確保培養(yǎng)一批高素質(zhì)的職業(yè)農(nóng)民。

4.6建立政策扶持體系制定扶持政策是新型職業(yè)農(nóng)民培育制度體系的重要環(huán)節(jié)，只有配套真正具有含金量的扶持政策，才能為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)新農(nóng)村打造一支用得著、留得住的新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。要制訂新型職業(yè)農(nóng)民培育規(guī)劃，明確目標(biāo)任務(wù)和政策措施，推動(dòng)出臺(tái)包括教育培訓(xùn)、土地流轉(zhuǎn)、生產(chǎn)補(bǔ)貼、金融信貸、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)保障、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面的新型職業(yè)農(nóng)民扶持政策；整合政策資源，推動(dòng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策向新型職業(yè)農(nóng)民傾斜；要注重發(fā)揮農(nóng)業(yè)發(fā)展帶頭人傳、幫、帶的示范作用，尤其是在新型職業(yè)農(nóng)民培育的初期階段，可以給這些帶頭人一定的物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)[5]。

4.7建立健全農(nóng)民教育培訓(xùn)的體制機(jī)制規(guī)范農(nóng)民教育培訓(xùn)決策和協(xié)調(diào)、監(jiān)管、運(yùn)行機(jī)制，明確區(qū)市之間、相關(guān)部門之間職責(zé)分工與資金分擔(dān)，逐漸形成財(cái)政、農(nóng)業(yè)、人力資源與社會(huì)保障局與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、培育對(duì)象的多方制衡，并以培育對(duì)象的滿意度作為重要的衡量指標(biāo)。

5調(diào)研結(jié)論

《青島市新型職業(yè)農(nóng)民培育管理辦法》政府規(guī)章制定的依據(jù)充分、條件具備、時(shí)機(jī)成熟，切實(shí)可行?！肚鄭u市新型職業(yè)農(nóng)民培育管理辦法》契合青島市整體推進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民培育的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，因此應(yīng)盡快出臺(tái)，并以政府立法形式對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民的教育培訓(xùn)、認(rèn)定管理、政策扶持體系等加以規(guī)范，促進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民培育規(guī)范化、制度化。

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作者簡(jiǎn)介趙立波(1977-)，女，山東青島人，農(nóng)藝師，從事農(nóng)民培訓(xùn)研究。

收稿日期2016-05-23

中圖分類號(hào)S-01

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)0517-6611(2016)16-145-02

LegislativeResearchReportofMeasures for the Cultivation and Management of New Professional Farmers in Qingdao City

ZHAOLi-bo,WANGRong-zhen,JIAOXiu-weietal

(QingdaoAgriculturalBroadcastingandTelevisionSchool,Qingdao,Shandong266071)

AbstractIn order to promote and regulate the cultivation of new professional farmers, improve the scientific and cultural quality of farmers and employment ability, accelerate the cultivation of new professional farmers and modern agricultural business entities, Measures for the Cultivation and Management of New Professional Farmers in Qingdao City was included in legislative demonstration and research program in Qingdao City during 2013-2015. During March 2013-March 2016, through Consulting literature data, field investigation, questionaire survey, helding forum, legislative research work was carried out, it was concluded that it is necessary to publish regulations of Measures for the Cultivation and Management of New Professional Farmers in Qingdao City.

Key wordsCultivation of new professional farmers; Government regulations; Education and training; Identification management; Policy support