論黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的沖突與協(xié)調(diào)

陳欣欣

（湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南湘潭，411105）

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論黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的沖突與協(xié)調(diào)

陳欣欣

（湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南湘潭，411105）

［摘要］隨著依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家進(jìn)程的逐步推進(jìn)，“依法治黨”、“從嚴(yán)治黨”成為法治中國(guó)背景下，建設(shè)“打鐵還需自身硬”的政黨新要求。實(shí)現(xiàn)依法治黨，既要遵循黨內(nèi)法規(guī)，又要嚴(yán)格的遵守憲法和法律。但是，在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的制定與實(shí)施過程中，卻出現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律規(guī)定不明、難以銜接、黨員權(quán)利保障實(shí)施困難以及“動(dòng)態(tài)錯(cuò)位”等問題。法治思想尚未形成、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律體系之間缺乏互動(dòng)溝通、黨內(nèi)法規(guī)可操作性不強(qiáng)以及黨內(nèi)法規(guī)的清理備案工作尚未取得實(shí)效等是兩者產(chǎn)生沖突的主要原因。提出了從理念、立法主體、內(nèi)容、體系四個(gè)方面實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律協(xié)調(diào)的路徑。

［關(guān)鍵詞］黨內(nèi)法規(guī)；國(guó)家法律；沖突；協(xié)調(diào)

On Conflict and Coordination of Inner-party Laws and Regulations and State Laws

CHEN Xin-xin
(School of Public Management, Xiangtan University, Xiangtan411105,Hunan)

［Abstract］With the development of law-based governance and the construction of a socialist country under the rule of law, "party in accordance with the law" and "strictly governing party" has become the new requirement for building the great CCP under the background of law-based China. The implementation of governing CCP in accordance with the law should not only follow the inner-party laws and regulations, but also strictly abide by the constitution and laws. But in the process of the formulation and implementation of the party regulations and state laws, the following problems appears: the unclear inner-party laws and regulations and legal provisions of the state, the difficult connection, the difficult implementation of CCP member right guarantee, the dynamic "dislocation" , and so on. The following are the main reasons for the conflict: the law-based governance thought has not yet formed, and the inner-party laws and regulations and national legal system lack interaction and communication, and the operability of CCP regulations is weak, the effectiveness in cleaning up and filing of inner-party laws and regulations has not been reached, and so on. This paper puts forward the path to realize the coordination of inner-party laws and regulations state laws from the following four aspects: philosophy, the legislative subject, content, and system.

［Key words］inner-party laws and regulations; state laws; conflict; coordination

一、現(xiàn)實(shí)沖突：黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律協(xié)調(diào)之因

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”。馬克思主義經(jīng)典理論認(rèn)為，法律是由國(guó)家制定、認(rèn)可并保證實(shí)施的，反映特定物質(zhì)生活條件的統(tǒng)治階級(jí)意志，以權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容，以維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)所期望的的社會(huì)秩序?yàn)槟康牡男袨橐?guī)范。

（一）黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律沖突之表現(xiàn)形式

1.規(guī)定不明引發(fā)的沖突

規(guī)定不明沖突，主要是指因黨內(nèi)法規(guī)或國(guó)家法律對(duì)某一事項(xiàng)規(guī)定不明引發(fā)的沖突，在實(shí)踐中，主要表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在制定、頒布和實(shí)施過程中因規(guī)定不明引發(fā)的沖突。

一是邊界規(guī)定不明沖突。邊界規(guī)定不明沖突是指，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間對(duì)各自的權(quán)力范圍、管理事項(xiàng)界定不明，導(dǎo)致在同一領(lǐng)域出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律交叉重復(fù)、沖突“打架”的現(xiàn)象。黨內(nèi)法規(guī)作為黨的規(guī)則體系，主要規(guī)定了黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為，致力于規(guī)范黨內(nèi)生活和黨內(nèi)關(guān)系，但由于黨在我國(guó)的特殊領(lǐng)導(dǎo)地位，部分黨內(nèi)法規(guī)兼具管理政治事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的功能。這就導(dǎo)致了在某些領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律都有權(quán)管轄，但是，就誰有權(quán)管，怎么管這一問題，并沒有明確的規(guī)定。例如1996年中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》和2004年全國(guó)人大修訂的《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》都規(guī)定了“地方重大事項(xiàng)決定權(quán)”，但是，在實(shí)踐過程中，兩者誰具有更高的法律效力，仍然是一個(gè)有待解決的問題。

二是規(guī)范模糊引發(fā)的沖突。規(guī)范模糊主要是指部分黨內(nèi)法規(guī)缺乏規(guī)范性表述，有時(shí)僅存在原則性規(guī)定，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)缺乏可操作性，不能充分發(fā)揮其對(duì)國(guó)家法律的彌補(bǔ)作用，甚至存在“形同虛設(shè)”的現(xiàn)象?！吨腥A人民共和國(guó)黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第七條規(guī)定：制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定。從表面上看，這一規(guī)定讓人一目了然，但是仔細(xì)看來卻是十分抽象和模糊的，尤其是在黨內(nèi)法規(guī)的制定實(shí)踐中，很難真正落實(shí)。

三是時(shí)效不明引發(fā)的沖突。時(shí)效不明引發(fā)的沖突主要有三：一是引發(fā)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的新舊沖突。新的黨內(nèi)法規(guī)與舊的國(guó)家法律之間時(shí)效規(guī)定不一致，極易引發(fā)兩者之間的矛盾，讓適用者無所適從。二是時(shí)效不明容易導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)難以取得實(shí)效，達(dá)到令行禁止的效果。例如，1988年10月頒布的《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于縣以上黨和國(guó)家機(jī)關(guān)退（離）休干部經(jīng)商辦企業(yè)問題的若干規(guī)定》、1986年2月頒布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》等均未規(guī)定具體黨內(nèi)法規(guī)的生效時(shí)間。生效時(shí)間不明的情形之下，既得利益者為了自身利益對(duì)黨內(nèi)法規(guī)有令難行或有令不行，就容易引發(fā)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施不暢的問題。三是黨內(nèi)法規(guī)在時(shí)效規(guī)定方面存在不明確不細(xì)致的情況?！鞍磿r(shí)”、“及時(shí)”等表述，大多含有模糊性和隨意性。[1]

2.銜接不當(dāng)引發(fā)的沖突

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間因銜接不當(dāng)引發(fā)的沖突主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃難與國(guó)家立法規(guī)劃協(xié)調(diào)，易出現(xiàn)斷層和空白；二是針對(duì)不同程度的同一問題，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間缺乏過渡性規(guī)定，易引發(fā)執(zhí)行沖突。

一黨內(nèi)法規(guī)難與國(guó)家立法規(guī)劃相協(xié)調(diào)，易出現(xiàn)斷層和空白。國(guó)家法律制定和修改的程序性、施行的廣泛性決定了國(guó)家法律較黨內(nèi)法規(guī)而言有更強(qiáng)的穩(wěn)定性。黨內(nèi)法規(guī)往往因時(shí)而動(dòng)，與時(shí)俱進(jìn)，甚至有些黨內(nèi)法規(guī)制定的目的是針對(duì)社會(huì)暴露的專門問題進(jìn)行治理，這樣，就導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)的制定和頒布往往走在國(guó)家法律的前面，不可避免地造成兩者之間存在銜接不當(dāng)或者斷層問題。從近幾年出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)來看，《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》、《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車配備使用管理辦法》、《關(guān)于與領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的暫行規(guī)定》、《黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》等都是針對(duì)專門問題進(jìn)行專項(xiàng)治理。這個(gè)過程實(shí)際上是一個(gè)不斷解決暴露的社會(huì)問題的過程，但不免沾上“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的非議。

二對(duì)違法違紀(jì)行為的調(diào)查與懲治并不能實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的平穩(wěn)過渡。就實(shí)際情況來看，黨內(nèi)違紀(jì)行為與黨員違法行為各自形成系統(tǒng)，一旦黨員的違紀(jì)行為嚴(yán)重到觸犯國(guó)家法律的地步，兩個(gè)分離的系統(tǒng)之間很難實(shí)現(xiàn)合理有效轉(zhuǎn)換。以《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《檢查工作條例》）為來說，主要存在兩個(gè)問題，一是誰配合誰的問題?！稒z查工作條例》第三十條規(guī)定，“調(diào)查中，如需公安、司法機(jī)關(guān)和其他執(zhí)法部門等提供與違紀(jì)案件有關(guān)的證據(jù)材料，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)予積極配合”。但是卻并未規(guī)定在什么樣的情況下，應(yīng)該以誰調(diào)查為主，誰協(xié)同配合。如果黨員干部涉及違法違紀(jì)行為，應(yīng)該如何處理。其二是移送給誰審理的問題?？紤]到違紀(jì)且違法的行為，即已經(jīng)發(fā)生違紀(jì)行為，但是由于司法的被動(dòng)性，司法機(jī)關(guān)并未對(duì)其進(jìn)行追訴的情況下，黨內(nèi)紀(jì)檢機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)這一違法行為時(shí)，是繼續(xù)移送審理還是將案件移送司法機(jī)關(guān)進(jìn)行審理，《檢查工作條例》對(duì)此也并未作出明確的規(guī)定。

3.黨員權(quán)利保障中的沖突

憲法規(guī)定，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。黨員首先是公民，公民的基本人權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ?。雖然自改革開放以來，我國(guó)在黨員權(quán)利保障上已經(jīng)取得了一定成績(jī)，但是不可回避的現(xiàn)實(shí)是，目前我國(guó)黨員權(quán)利保障依舊存在許多問題。

一在程序方面，黨員權(quán)利保障“程序性”規(guī)定缺失。在黨員權(quán)利的保障上，確實(shí)存在“重實(shí)體輕程序”的問題。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》在第一章黨員中闡述了黨員必須履行的八項(xiàng)義務(wù)和享有的八項(xiàng)權(quán)利，并在《保障條例》中做了更為細(xì)致的規(guī)定，但是，黨員權(quán)利通過什么方式、何種渠道來實(shí)現(xiàn)，如果黨員權(quán)利遭到侵犯如何救濟(jì)，相應(yīng)的救濟(jì)程序如何實(shí)現(xiàn)等等相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)欠缺。二在實(shí)體方面，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》尚未得到全面落實(shí)：“黨員的知情權(quán)不能充分行使、黨員的參與權(quán)未充分發(fā)揮、黨員不能充分自由行使選舉權(quán)與被選舉權(quán)、黨員的民主監(jiān)督權(quán)流于形式等?！盵2]堅(jiān)持“從嚴(yán)治黨”、“黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法”，是我黨執(zhí)政的紀(jì)律要求，但是，黨員身份的雙重性要求，并不能剝奪憲法規(guī)定賦予公民的基本人權(quán)。此外，紀(jì)檢機(jī)關(guān)對(duì)黨內(nèi)違法違紀(jì)分子采取的“雙規(guī)”措施，不應(yīng)因黨員身份的特殊性而剝奪其享有基本人權(quán)的權(quán)利。

4.“動(dòng)態(tài)錯(cuò)位”引發(fā)的沖突。

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律都會(huì)隨時(shí)間的推移、社會(huì)的進(jìn)步不斷發(fā)展，但是兩者的發(fā)展卻并不嚴(yán)格同步，這使得黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的沖突不可避免。第一，黨內(nèi)法規(guī)具有靈活性、針對(duì)性和一定的超前性，在制定、頒布實(shí)施的過程中，難免與穩(wěn)定性強(qiáng)、適用范圍廣、靈活性較差的國(guó)家法律產(chǎn)生沖突。第二，國(guó)家法律本身就存在一定的缺陷這也導(dǎo)致了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律沖突的現(xiàn)象。如某些法律部門發(fā)展的不夠成熟完善，法律之間針對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定存在沖突矛盾的現(xiàn)象；某些法律已經(jīng)不符合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情或者已經(jīng)陳舊，難以為公眾接受等等。事實(shí)上，在實(shí)踐過程中，某一黨內(nèi)法規(guī)可能與現(xiàn)行的國(guó)家法律相違背，但是，卻能夠獲得廣大黨員干部和人民群眾的支持，在這種情況下，就不能將這種“違法”現(xiàn)象一棍子打死，而是應(yīng)該尋找此種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因，及時(shí)修改或者廢止現(xiàn)有不適宜的法律，不斷完善法律體系，增強(qiáng)法的適用性。

（二）黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律沖突的原因

1.思想根源：法治意識(shí)淡薄。

我國(guó)《憲法》第五條第五款規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！薄熬S護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威。捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)?！钡?，至今，一些黨員干部仍然難以樹立憲法和法律意識(shí)，難以走出“黨大于法”的思想誤區(qū)。在決策過程中，大小事都憑各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)人說了算，“一把手”領(lǐng)導(dǎo)等同于黨的領(lǐng)導(dǎo)。在黨內(nèi)法規(guī)、政策的執(zhí)行過程中，領(lǐng)導(dǎo)主觀干預(yù)使黨內(nèi)法規(guī)、政策的執(zhí)行大打折扣：“決策‘過堂’時(shí)，屢見領(lǐng)導(dǎo)意志的影子；公開招聘時(shí)，屢見領(lǐng)導(dǎo)‘欽點(diǎn)’的‘條子’；工程招標(biāo)時(shí)，屢演權(quán)錢交易的鬧劇”；“甚至有些黨員干部在合法程序的掩蓋之下，謀取個(gè)人利益”。[3]

思想認(rèn)識(shí)不清，法治觀念淡薄，是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律沖突的思想根源?！耙稽h專政”無異于“一人專制”，它背離了法治，并與我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的方略背道而馳?！胺ㄖ啤迸c“法治”的不同在于前者強(qiáng)調(diào)依照法律法規(guī)辦事，后者則強(qiáng)調(diào)法律的不可僭越即任何個(gè)人或組織都不能超越憲法和法律。在我國(guó)，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力行使機(jī)關(guān)，黨的意見和主張只有經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)通過和決定才能成為法律，上升為國(guó)家意志。黨組織嚴(yán)格依法辦事，就是意味著嚴(yán)格按照人民的意愿辦事，表明自己沒有也絕不享有超越憲法和法律的特權(quán)。

2.系統(tǒng)根源：黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律體系建設(shè)缺乏互動(dòng)與溝通。.

一是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律制定主體之間缺乏協(xié)調(diào)溝通。

黨內(nèi)法規(guī)作為政黨的內(nèi)部契約形式存在，而國(guó)家法律則是階級(jí)意志的表達(dá)。兩者雖然都屬于法的范疇，但是在適用過程中，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律卻沖突不斷，一個(gè)十分重要的原因是，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間缺乏有效協(xié)調(diào)與溝通。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律制定主體之間尚未建立有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制或渠道，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的出臺(tái)因缺乏規(guī)劃性而難以銜接；因規(guī)定不一而互相“打架”；因細(xì)化不到位而難以起到實(shí)際效果等等。

二是黨內(nèi)法規(guī)的法律化程度較低。

觸犯黨內(nèi)法規(guī)只是違紀(jì)問題，違紀(jì)成本低成就了很多黨員干部存在的僥幸心理，也是黨內(nèi)法規(guī)法律化程度較低的具體表現(xiàn)。根據(jù)“量變與質(zhì)變”的關(guān)系原理，如果不對(duì)這種僥幸心理加以扼殺，必然會(huì)進(jìn)一步衍生出具有更高社會(huì)危害性的行為，觸犯國(guó)家法律。如何實(shí)現(xiàn)提高黨內(nèi)法規(guī)的法律化水平，是減少違法違紀(jì)行為發(fā)生的重要問題，也是減少黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律沖突的路徑之一。

3.現(xiàn)實(shí)困境：黨內(nèi)法規(guī)備案與清理工作尚未取得實(shí)效。

《制定條例》第三十條規(guī)定：中央紀(jì)委、中央各部門和省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起30日內(nèi)報(bào)送中央備案。第三十一條規(guī)定：黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適時(shí)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理，并根據(jù)清理情況及時(shí)對(duì)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)做出修改、廢止等相應(yīng)處理。這些做法有利于強(qiáng)化對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督，解決“紅頭文件”打架的問題，有利于減少黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的沖突，避免規(guī)定不一問題。此外，通過黨內(nèi)法規(guī)的備案與清理工作，黨內(nèi)法規(guī)可以建立一個(gè)比較系統(tǒng)明晰的體系，減少黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律沖突的同時(shí)，還能為填補(bǔ)自身漏洞，完善黨內(nèi)法規(guī)體系提供基礎(chǔ)。但是，在備案清理工作實(shí)踐中，由于自建國(guó)以來頒布的黨內(nèi)法規(guī)存在體系結(jié)構(gòu)散亂、數(shù)量龐大、內(nèi)容不完整等問題，使得黨內(nèi)法規(guī)的清理備案工作緩慢，客觀上難以在短期內(nèi)解決黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的沖突。

4.技術(shù)問題：黨內(nèi)法規(guī)的可操作性不強(qiáng)。

黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的可操作性不強(qiáng)是黨內(nèi)法規(guī)難以有效執(zhí)行的重要原因。黨內(nèi)法規(guī)缺乏可操作性的主要原因有：一是在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中，缺乏專家學(xué)者常規(guī)建議機(jī)制。黨內(nèi)法規(guī)的制定主體為黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委。在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中，制定主體主要按照自身的制定權(quán)限制定黨內(nèi)法規(guī)，但是，很少有專業(yè)的法律人才能夠參與到法規(guī)的制定過程中去?！吨贫l例》第十六條規(guī)定“必要時(shí)，調(diào)查研究可以吸收相關(guān)專家學(xué)者參加或者委托專門機(jī)構(gòu)開展”。第一，“必要時(shí)”，界定不明。第二，“可以”是可行性語言，較應(yīng)然性語言執(zhí)行力度存在較大折扣。尤其是在制定主體較陌生的領(lǐng)域，專家學(xué)者的意見對(duì)于提升黨內(nèi)法規(guī)的可操作性水平是十分重要的。二是黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)過程中對(duì)國(guó)家法律借鑒較少。自新中國(guó)成立以來，經(jīng)過六十多年的建設(shè)發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)形成了以憲法為核心，由七個(gè)法律部門和三個(gè)不同層級(jí)的法律規(guī)范構(gòu)成的比較完整規(guī)范的國(guó)家法律體系，社會(huì)成主義法治建設(shè)取得了明顯成效。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)雖然也獲得了較大發(fā)展，但是，較國(guó)家法律體系而言，仍舊存在諸多問題，如黨內(nèi)法規(guī)體系龐大而散亂、系統(tǒng)性不強(qiáng)；黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)范性、民主性、科學(xué)性有待增強(qiáng)；黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定與國(guó)家法律相沖突等等。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在實(shí)質(zhì)上都屬于法的范疇，在具體操作和應(yīng)用上有一定的借鑒意義。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間之所以出現(xiàn)沖突，這與黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)過程中對(duì)國(guó)家法律借鑒較少不無關(guān)系。

二、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律協(xié)調(diào)的客觀基礎(chǔ)

（一）憲法至上：黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律協(xié)調(diào)的規(guī)則基礎(chǔ)

憲法是法律的核心：《憲法》總綱規(guī)定，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”憲法也是黨內(nèi)法規(guī)的核心：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條規(guī)定“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)?！薄吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！奔此械狞h內(nèi)法規(guī)都必須在憲法之下制定和實(shí)施。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威。捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)?！边@充分肯定憲法的核心地位。憲法至上，國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)的制定與施行都必須遵循這一原則。憲法擁有至高效力：《憲法》序言規(guī)定，“全國(guó)各民族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體，各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)好憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)?！薄稇椃ā返谝徽驴偩V中，對(duì)依法治國(guó)進(jìn)行闡述時(shí)強(qiáng)調(diào)，“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！薄耙磺袊?guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！薄叭魏谓M織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！边@些規(guī)定，將中國(guó)共產(chǎn)黨組織和個(gè)人的各種行為活動(dòng)都納入到憲法的規(guī)范之下?！包h必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”明確將黨組織與個(gè)人的行為活動(dòng)界定出來，即黨組織與個(gè)人的各項(xiàng)行為活動(dòng)，不僅僅要遵守黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范，更要在憲法和法律的框架下，遵守黨內(nèi)法規(guī)，這里的黨內(nèi)法規(guī)受到嚴(yán)格的限制，即它必須是合憲且合法的。

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相協(xié)調(diào)，必須遵循憲法至上這一核心原則，核心原則的一致性，為黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)提供了可能。這不僅是法治統(tǒng)一性的要求，更是維護(hù)黨的權(quán)威，推進(jìn)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求。

（二）國(guó)家治理：黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律協(xié)調(diào)的實(shí)踐基礎(chǔ)

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。[4]如何推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為一個(gè)嶄新的命題。

“在現(xiàn)代國(guó)家，法治是國(guó)家治理的基本方式，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，國(guó)家治理法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路”[5]一語道破了國(guó)家治理現(xiàn)代化與國(guó)家治理法治化的關(guān)系：實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化要依靠國(guó)家法治。國(guó)家法治的實(shí)現(xiàn)則有賴于黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有機(jī)協(xié)調(diào)。

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)——以軟法之治改善國(guó)家治理。

黨是國(guó)家治理的主體之一，治理主體水平的優(yōu)劣決定了國(guó)家治理水平的高低?！包h要管黨，從嚴(yán)治黨”要靠黨內(nèi)法規(guī)制度體系約束，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。黨內(nèi)法規(guī)作為一套較為靈活且具有現(xiàn)實(shí)效用的軟法規(guī)范，在推進(jìn)國(guó)家法治現(xiàn)代化，改善國(guó)家治理的效果上具有重要作用。黨內(nèi)法規(guī)可以較為便宜地規(guī)制國(guó)家法律難以規(guī)范或者不適宜規(guī)范的事務(wù)，對(duì)國(guó)家法律起到良好的補(bǔ)充作用，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的全面化；部分黨內(nèi)法規(guī)在條件成熟時(shí)可以通過法定程序上升為國(guó)家法律，實(shí)現(xiàn)其對(duì)國(guó)家法律的轉(zhuǎn)化價(jià)值；國(guó)家法律約束失靈時(shí)，可以依靠黨內(nèi)法規(guī)及時(shí)制定相應(yīng)的規(guī)范進(jìn)行約束，以推動(dòng)問題的解決和維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定；此外，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)規(guī)范國(guó)家權(quán)力的行使、規(guī)范黨的執(zhí)政行為以及促進(jìn)國(guó)家法治的變革與發(fā)展都能發(fā)揮積極的作用。

推進(jìn)國(guó)家法律體系完善——以硬法之治強(qiáng)化國(guó)家治理。

國(guó)家法律的生命力來源于統(tǒng)治階級(jí)，在我國(guó)，來源于人民。國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)需要法治，國(guó)家法律體系在國(guó)家法治建設(shè)中發(fā)揮著中流砥柱的作用。國(guó)家法律規(guī)范了最廣泛的社會(huì)關(guān)系，并且具有系統(tǒng)性、規(guī)范性、科學(xué)性等優(yōu)點(diǎn)，在國(guó)家治理現(xiàn)在化建設(shè)進(jìn)程中，運(yùn)用法治思維和法治方式，能夠有效解決國(guó)家現(xiàn)實(shí)和未來發(fā)展中可能遇到的難題，提升國(guó)家治理的水平。

（三）公平正義：黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律協(xié)調(diào)的價(jià)值基礎(chǔ)

實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義是黨的一貫主張，也是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求。2014年1月7日，習(xí)近平在中央政法工作會(huì)議上指出要“把促進(jìn)社會(huì)公平正義作為核心價(jià)值追求”。那么，如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義？

“有法可依，有法必依”是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的良法基礎(chǔ)。

古希臘亞里士多德說：“法治應(yīng)該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從；而大家所服從的法律而又應(yīng)該本身是制定的良好的法律”。[6]法律的好壞有兩個(gè)基本準(zhǔn)則：法律是否制定良好；法律是否能夠得到普遍服從。那么，什么是良法？有學(xué)者將良法定義為符合“真、善、美”的法，即法的內(nèi)容符合事物客觀規(guī)律，法的價(jià)值體現(xiàn)人類正義，法的形式科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。[7]

“執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的善治基礎(chǔ)。

“善”通“擅”，善治即為治理的好之意。那么，如何能夠治理好國(guó)家，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義？嚴(yán)格的遵守憲法與法律，充分發(fā)揮法律的功能和軟法的作用，提升國(guó)家治理水平和治理能力的提升，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的必由之路。

如何實(shí)現(xiàn)良法善治？筆者認(rèn)為應(yīng)該主要從以下兩個(gè)方面出發(fā)：

其一，良法的構(gòu)建——把握黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的核心價(jià)值

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律都是人民根本意志的反映，兩者在本質(zhì)上是一致的，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義是兩者的共同追求。從實(shí)踐來看，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體、適用范圍、具體表現(xiàn)形式、羈束效力、實(shí)施保障等均與國(guó)家法律不同，這使得兩者在制定和實(shí)施過程中存在諸多不相協(xié)調(diào)之處，但這并不構(gòu)成對(duì)兩者核心價(jià)值的實(shí)質(zhì)阻礙。以核心價(jià)值推進(jìn)外部實(shí)現(xiàn)形式的協(xié)調(diào)，即以“善”推進(jìn)“真”與“美”，是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律協(xié)調(diào)的有效途徑。實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，良法的構(gòu)建是前提，只有實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)調(diào)，才能夠維護(hù)社會(huì)主義法治的同一性，才能構(gòu)建起比較完善的法治體系。

其二，善治的實(shí)現(xiàn)——程序正義與實(shí)質(zhì)正義

一是在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的執(zhí)行過程中，要嚴(yán)格遵循“有法（規(guī)）可依，有法（規(guī)）必依，執(zhí)法（規(guī)）必嚴(yán)，違法（規(guī)）必究”的方針，將制定法（規(guī)）落在實(shí)處。二是妥善處理合法性與合理性沖突。在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律執(zhí)行實(shí)踐中，有時(shí)不免出現(xiàn)合法卻不合情之處，在這種情形下，應(yīng)該通過法律法規(guī)體系的不斷完善，適當(dāng)擴(kuò)充自由裁量權(quán)的范圍和力度，使公平正義的理念真正深入人心。

三、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律協(xié)調(diào)的路徑設(shè)計(jì)

（一）理念協(xié)調(diào)：依法治國(guó)與依法治黨

不可否認(rèn)，在新中國(guó)成立以后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)存在黨政職責(zé)不清，以黨代政、黨大于法的現(xiàn)象，甚至在文化大革命時(shí)期，國(guó)家職能更是高度集中在中國(guó)共產(chǎn)黨身上，國(guó)家法律成為擺設(shè)，甚至毫無作用可言。之所以產(chǎn)生上述現(xiàn)象，是由當(dāng)時(shí)特殊的社情國(guó)情決定的。但是在新的形勢(shì)之下，尤其是在推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的進(jìn)程中，廣大黨員干部應(yīng)轉(zhuǎn)變思想觀念，增強(qiáng)法治意識(shí)，并落實(shí)到行動(dòng)之中。

一是切實(shí)轉(zhuǎn)變思想。轉(zhuǎn)變思想，是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相協(xié)調(diào)的第一步，也是關(guān)鍵一步：要想實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相協(xié)調(diào)，必須徹底轉(zhuǎn)變思想，尤其是黨內(nèi)法規(guī)的制定者與廣大黨員干部廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)從“權(quán)大于法”的陳舊思想觀念中抽身而出，逐步向依法治國(guó)、依法治黨的思想觀念靠攏，要改變作風(fēng)、轉(zhuǎn)變思想，堅(jiān)決貫徹落實(shí)依法治國(guó)理念。第一，各級(jí)黨組織要樹立法制觀念，堅(jiān)決克服與法制觀念不符合的各種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)、作風(fēng)。第二，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大黨員要認(rèn)真學(xué)習(xí)法律，樹立憲法思維。第三，維護(hù)憲法權(quán)威，保障憲法實(shí)施，是每個(gè)黨員干部乃至每個(gè)公民的責(zé)任?！耙v法制，真正使人人懂得法律，使越來越多的人不僅不犯法，而且能積極維護(hù)法律。”[8]

二是堅(jiān)決落實(shí)行動(dòng)。第一，黨員干部就是要真抓實(shí)干，積極發(fā)揮先鋒帶頭作用。要真正做到“誰也不能違反黨章黨紀(jì)，不管誰違法，都要受到紀(jì)律處分，也不許任何人干擾黨紀(jì)的執(zhí)行，不許任何違反黨紀(jì)的人逍遙于制裁之外?！盵9]第二，要克服部分領(lǐng)導(dǎo)干部的主觀隨意性、主觀干預(yù)性，也要徹底切除利用合法程序?yàn)樽约褐\利益的毒瘤。

（二）立法主體協(xié)調(diào)：加強(qiáng)溝通、明晰邊界

1.建立健全黨內(nèi)法規(guī)立法部門與國(guó)家法律立法主體之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，[10]實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有效銜接。

（1）加強(qiáng)溝通

第一，設(shè)立專門溝通協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)推進(jìn)立法規(guī)劃協(xié)調(diào)。由于黨內(nèi)法規(guī)往往根據(jù)社會(huì)突出問題或者現(xiàn)實(shí)需要制定，側(cè)重于對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的解決而缺乏系統(tǒng)性立法標(biāo)準(zhǔn)，缺乏較為系統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)規(guī)劃，這僅導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間難以銜接且易引發(fā)黨內(nèi)法規(guī)交叉重復(fù)立法的問題。因此，在立法規(guī)劃的制定過程中，要嚴(yán)格按照《制定條例》的要求，統(tǒng)籌制定黨內(nèi)法規(guī)，科學(xué)編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計(jì)劃。中共中央頒布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013年至2017年）》表明，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)開始關(guān)注中長(zhǎng)期立法規(guī)劃。這是黨內(nèi)法規(guī)尋求自身發(fā)展與完善的結(jié)果，也是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家立法規(guī)劃相協(xié)調(diào)的結(jié)果，對(duì)于減少兩者之間的斷層和空白，推進(jìn)社會(huì)法治具有重要的意義。

第二，加強(qiáng)監(jiān)督主體溝通促進(jìn)執(zhí)行協(xié)調(diào)。中央紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)行主體，司法機(jī)關(guān)是國(guó)家法定的司法監(jiān)督主體，對(duì)于違法且違紀(jì)的情形下，誰配合誰的問題，移送審理移送給誰的問題，都是黨的立法部門應(yīng)與國(guó)家立法部門之間應(yīng)該積極溝通，尋求一種更為妥善的方式將問題解決。

（2）明晰邊界

黨內(nèi)法規(guī)曾因獨(dú)特的國(guó)情而對(duì)國(guó)家法律有所取代，也曾在有些時(shí)候“為了效率和便捷，對(duì)于一些本應(yīng)由國(guó)家法律進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范的關(guān)系、行為和事項(xiàng)，以黨內(nèi)法規(guī)的形式進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，以致未能實(shí)現(xiàn)當(dāng)初的制定目的。”[11]這些現(xiàn)象說明，不論是黨內(nèi)法規(guī)還是國(guó)家法律建設(shè)，都應(yīng)該明晰自身的邊界。黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該發(fā)揮其靈活性強(qiáng)、針對(duì)性強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)，在不適宜制定國(guó)家法律的情況下通過制定嚴(yán)格的黨規(guī)黨紀(jì)進(jìn)行約束；在屬于國(guó)家法律規(guī)范、調(diào)整的情況下，要通過制定相應(yīng)的國(guó)家法律以實(shí)現(xiàn)硬約束，確保問題的解決。

（三）內(nèi)容協(xié)調(diào)：黨內(nèi)法規(guī)在條件成熟時(shí)上升為國(guó)家法律

“沒有連接的制度是死的制度，是沒有靈魂的制度，是不能運(yùn)行的制度。有機(jī)連接是制度的靈魂”[12]應(yīng)當(dāng)看到，不論是黨內(nèi)法規(guī)還是國(guó)家法律，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，兩者已經(jīng)各自形成了一個(gè)較為完備的體系，并在各自的領(lǐng)域發(fā)揮著十分重要的功能，但是，兩者之間因銜接不當(dāng)產(chǎn)生沖突的情況仍有發(fā)生。那么，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間如何連接？筆者認(rèn)為，適時(shí)地將黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法律，在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法之間形成良性的互動(dòng)是解決問題的關(guān)鍵所在。那么，什么樣的黨內(nèi)法規(guī)能上升為國(guó)家法律？黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法律要著重考察兩個(gè)方面，一是國(guó)家法律是否存在制度空缺或者面臨修改，需要黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定或者制度加以補(bǔ)充，即黨內(nèi)法規(guī)上升為國(guó)家法律的可行性和必要性；二是黨內(nèi)法規(guī)是否成熟，是否有可能通過國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的認(rèn)可上升為國(guó)家法律。如果某項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)還不成熟，應(yīng)先在一定的范圍內(nèi)試行，不斷通過試行取得經(jīng)驗(yàn)，便于進(jìn)一步修改和完善此項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)。

黨內(nèi)法規(guī)怎樣上升為國(guó)家法律？有學(xué)者提出，對(duì)憲法序言進(jìn)行修改，在“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展”之后，增加“中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派通過向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)提出立法建議和提名國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人選，行使執(zhí)政和參政的權(quán)力，并履行相應(yīng)的義務(wù)”。[13]這樣就將中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)方式法律化，也是各民主黨派參政活動(dòng)獲得了憲法依據(jù)。筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派職能的發(fā)揮具有積極意義，也促進(jìn)了黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策向國(guó)家法律的轉(zhuǎn)化。

（四）技術(shù)協(xié)調(diào)：黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)借鑒國(guó)家立法

相較于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，國(guó)家法律建設(shè)無論是在系統(tǒng)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、科學(xué)性、民主性以及應(yīng)用性上都略勝一籌。因此，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的協(xié)調(diào)，應(yīng)該借鑒國(guó)家立法。

一是對(duì)違憲審查制度的借鑒。借鑒國(guó)家立法中的違憲審查制度，建立黨內(nèi)法規(guī)違法審查和違規(guī)審查制度。即既要審查黨內(nèi)法規(guī)的合法性、合憲性，又要審查黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部與上位黨內(nèi)法規(guī)沖突的情況。違法審查制度與違規(guī)審查制度的執(zhí)行主體應(yīng)該由專門的黨內(nèi)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)擔(dān)任，避免黨內(nèi)法規(guī)的制定與審查評(píng)估一體化，從而出現(xiàn)審查死角。違法審查與違規(guī)審查制度建立在黨內(nèi)法規(guī)的特殊性的基礎(chǔ)之上，既符合“憲法與法律至上”的原則，又能夠有效避免黨內(nèi)法規(guī)之間、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的適用沖突，不僅提高黨內(nèi)法規(guī)施行效率，而且也維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

二是對(duì)立法量化標(biāo)準(zhǔn)的借鑒。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的目的在于保證黨的事務(wù)都能夠得到相應(yīng)的規(guī)范，提高黨的執(zhí)政能力，促進(jìn)黨自身發(fā)展更加完善。但是，很多黨內(nèi)法規(guī)對(duì)事物規(guī)定的不夠明確細(xì)致以致在現(xiàn)實(shí)操作中出現(xiàn)很多問題。在黨內(nèi)法規(guī)的立法過程中立法主體應(yīng)該切忌立法空洞、紙上談兵，而是以制定更加全面、細(xì)致、具有可操作性的黨內(nèi)法規(guī)為目標(biāo)，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)落實(shí)到位。例如，對(duì)于“重大事項(xiàng)”等事項(xiàng)的界定可以建立起量化的標(biāo)準(zhǔn)，不僅明確了事項(xiàng)管理的范圍與主體，而且有利于問題的有效解決。對(duì)于“及時(shí)”、“適時(shí)”等時(shí)間規(guī)定不明的問題，可以通過明確時(shí)間的形式，最好是具體的工作日的形式防止黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程中出現(xiàn)懶散拖沓。對(duì)于黨員權(quán)利，也應(yīng)該加強(qiáng)保障性法規(guī)的建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)黨員基本權(quán)利的保障。

三是對(duì)立法民主性的借鑒。黨內(nèi)法規(guī)立法涉及國(guó)家與公民，民主性是檢驗(yàn)黨內(nèi)立法科學(xué)性的有效方法。聽民意、匯民智是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)性的重要途徑之一，立法主體在黨內(nèi)法規(guī)立法過程中應(yīng)強(qiáng)化公民參與等內(nèi)容，通過向社會(huì)征詢意見，召開座談會(huì)尤其是要以召開聽證會(huì)（對(duì)于具有重大社會(huì)意義的問題、涉及公民切身權(quán)益的問題，都應(yīng)該以聽證會(huì)的方式進(jìn)行，并以相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范形式將此程序固定下來）等形式，將民情民意切實(shí)表達(dá)出來，并體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)之中，這是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相協(xié)調(diào)的重要方法。

四是對(duì)立法科學(xué)性的借鑒。健全專家參與機(jī)制，形成長(zhǎng)效專家建議機(jī)制，是提高黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)性的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律有效銜接的路徑。所謂“術(shù)業(yè)有專攻”，專家學(xué)者對(duì)于某一領(lǐng)域某些問題有更深入的研究，從而也可能具有更加專業(yè)的認(rèn)識(shí)和獨(dú)到的觀點(diǎn)，能夠有效促進(jìn)問題的解決。因此，應(yīng)該強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)立法過程中的專家參與，不斷增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性，尤其是在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相協(xié)調(diào)問題上，參與國(guó)家法律制定的相關(guān)專家學(xué)者如果能夠參與到黨內(nèi)法規(guī)的制定過程之中，不僅能夠完善黨內(nèi)法規(guī)，而且也將對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相銜接起到良好的作用。此外，有的學(xué)者提出“法律顧問制度”[14]，筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)具有積極的借鑒意義。

（五）系統(tǒng)協(xié)調(diào)：做好黨內(nèi)法規(guī)的編制與備案工作

做好黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性編制工作、完善分級(jí)備案制度。[15]形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，明晰黨內(nèi)法規(guī)的邊界問題，能夠有效的解決黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的體系龐雜、交叉重復(fù)、甚至違背國(guó)家法律等問題。

所謂黨內(nèi)法規(guī)的“系統(tǒng)性編制”，就是指中央和地方黨組織能夠?qū)⒁呀?jīng)頒布和已經(jīng)制定但尚未頒布的黨內(nèi)法規(guī)從法規(guī)位階以及黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容等層面建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)。第一，從中央到地方，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體分等級(jí)，按涉及內(nèi)容分類，本級(jí)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行匯總編制，并報(bào)中央備案，形成一個(gè)整體性黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)。學(xué)者葉篤初、陳緒群在《試論完備的黨內(nèi)法制》一文中，就黨內(nèi)法制結(jié)構(gòu)的構(gòu)建提出了自己的觀點(diǎn)，有一定的借鑒意義。第二，不同層級(jí)有針對(duì)性地對(duì)備案的黨內(nèi)法規(guī)開展審查工作，減少黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)上位法的沖突，減少黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的沖突。分級(jí)備案制度是既層次分明又系統(tǒng)完善的黨內(nèi)法規(guī)備案制度，它橫縱交錯(cuò)、共同編織成一張明晰的黨內(nèi)法規(guī)之網(wǎng)。分層與集中的實(shí)現(xiàn)，不僅有利于黨內(nèi)法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，而且嚴(yán)格地遵循黨內(nèi)法規(guī)的位階關(guān)系，有效的避免了黨內(nèi)法規(guī)之間的沖突，而且不會(huì)削弱中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的控制能力，各級(jí)黨組織都可以運(yùn)用相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的規(guī)范。

四、總結(jié)

2012年12月4日，習(xí)近平同志在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上講話時(shí)強(qiáng)調(diào)，“新形勢(shì)下，我們黨要履行好執(zhí)政興國(guó)的重大職責(zé)，必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨，依據(jù)憲法治國(guó)理政”。[16]國(guó)有國(guó)法，黨有黨規(guī)，但是，國(guó)法與黨規(guī)必須統(tǒng)一于建設(shè)社會(huì)主義法治中國(guó)這一中心理念。因此，本文從探尋黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的協(xié)調(diào)路徑出發(fā)，主要分析了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間存在規(guī)定不明、操作性不強(qiáng)、銜接不當(dāng)?shù)仍蛞l(fā)的沖突，并就這些問題從理念協(xié)調(diào)、立法主體協(xié)調(diào)、內(nèi)容協(xié)調(diào)、系統(tǒng)協(xié)調(diào)等方面提出了促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相協(xié)調(diào)的建議。黨內(nèi)法規(guī)在諸多方面與國(guó)家法律存在著諸多方面的沖突和矛盾，但黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間核心價(jià)值的同一性決定了兩者協(xié)調(diào)的可能性與必然性。隨著依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家進(jìn)程的不斷推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)通過自身的完善與國(guó)家法律不斷協(xié)調(diào)，在社會(huì)治理上，能夠更積極有效地發(fā)揮軟法的作用，對(duì)社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)和法治國(guó)家的建立，都具有十分重要的意義。

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［作者簡(jiǎn)介］陳欣欣（1991-），女，山東萊蕪人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院在讀研究生，研究方向：行政管理。

［收稿日期］2015-9-27

［中圖分類號(hào)］D262.6

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1671-5004（2016）01-0040-07