形式有效性：村民自治實踐與研究的新思路
——以基層治理創(chuàng)新為中心的考察

彭　飛

(華中師范大學(xué)　中國農(nóng)村研究院，武漢　430079)

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形式有效性：村民自治實踐與研究的新思路
——以基層治理創(chuàng)新為中心的考察

彭飛

(華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院，武漢430079)

[摘要]村民自治的“形式有效性”，即村民自治的有效實現(xiàn)形式，它包括兩方面，一是在“形式”的維度上，新的自治組織、程序、規(guī)則等形式，要能夠促進村民自治有效運轉(zhuǎn)，動員村民參與公共事務(wù)，保障村民的民主權(quán)利；二是在“結(jié)果”的維度上，這種新的形式要能實現(xiàn)有效治理。近幾年，一些地方的村民自治實踐正是圍繞著“形式有效性”的思路開展的，創(chuàng)造出了新的村民自治形式，帶動了村民的參與，促進了村莊發(fā)展。在此背景下，村民自治研究的內(nèi)容和范式也隨之發(fā)生變化。在研究內(nèi)容方面，村民自治研究既關(guān)注程序民主，也關(guān)注治理有效。在研究范式方面，村民自治研究呈現(xiàn)出后現(xiàn)代主義范式，注重村莊的差異性和特殊性。

[關(guān)鍵詞]形式有效性；村民自治；村民自治研究

村民自治的發(fā)展已經(jīng)有30多年的時間，作為政治民主化進程中的產(chǎn)物，村民自治被看作是“中國對民主道路和形式的一種探索”。[1]最初，國家將“四個民主”(民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督)作為村民自治運行的原則，同時學(xué)界抱著宏大的民主關(guān)懷來研究村民自治。不過，過去村民自治的實踐效果并不理想，“四個民主”產(chǎn)生了形式化、行政化等問題，與此同時村民自治研究也陷入了一段失落期，轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村治理研究和“三農(nóng)”問題研究。究其原因，這是因為同質(zhì)化的制度規(guī)范，與村莊的歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會條件產(chǎn)生了脫節(jié)。不過，最近幾年，在農(nóng)村內(nèi)部問題的驅(qū)動下以及國家政策的推動下，一些地方在探索村民自治的有效實現(xiàn)形式，創(chuàng)造出了新的自治形式，“形式有效性”成為村民自治實踐的目標。在此背景下，“形成有效性”也逐漸成為村民自治研究的價值關(guān)懷，研究內(nèi)容和研究范式都有重大轉(zhuǎn)變。

一、“形式有效性”命題的提出

(一)地方性難題的浮現(xiàn)

《村組法》規(guī)定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。村民委員會的法律內(nèi)涵規(guī)定了村民自治的雙重屬性：一是在國家與農(nóng)村的關(guān)系上，農(nóng)村實行自治，村莊權(quán)力的架構(gòu)不同于行政權(quán)力；二是村莊內(nèi)部權(quán)力的運行要按照民主的原則，保障農(nóng)民的主體地位。于是，我國的農(nóng)村權(quán)力體系逐漸形成了以村黨支部、村民委員會、村民代表會議以及村務(wù)監(jiān)督委員會為核心的整體框架，以落實鄉(xiāng)村政治的“自治”屬性和“民主”屬性。以“四個民主”為核心的村民自治框架通過法律政策成為制度化、規(guī)范化的機制，在全國農(nóng)村普遍推行。這樣的制度形式，對于保障農(nóng)民的主體地位、建構(gòu)有序的鄉(xiāng)村秩序和權(quán)力體系是有益的。但是，在實際運行中，村民自治遭遇了滑鐵盧。這主要表現(xiàn)在以下三方面。一是村民自治的行政化問題。吳毅、吳淼認為，村民自治受著宏觀“科層化”邏輯和“壓力型”邏輯的擠壓，在實際運行中，容易發(fā)生變質(zhì)。[2]二是村民的參與權(quán)利沒有得到充分保障。仝志輝的研究發(fā)現(xiàn)，“四個民主”發(fā)展不平衡，村民只有選的權(quán)利，但是缺乏參與的機會。[3]三是運行不規(guī)范。劉偉的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在村民選舉中存在著拉票和買票現(xiàn)象，而且村民對之深惡痛絕。[4]

另外，除了上述普遍性問題，村民自治的傳統(tǒng)形式也難以解決地方性難題。我國農(nóng)村分布廣泛，不同地區(qū)有著不同的經(jīng)濟發(fā)展水平以及地方性知識，因此它們面臨的問題也各具特色。從地方文化的角度來看，華南地區(qū)農(nóng)村的宗族文化相對濃厚，宗族、長老、鄉(xiāng)賢在社會秩序中有著較高的地位，在公共事務(wù)方面，他們也有著更大的動員能力。而華北地區(qū)農(nóng)村的宗族意識比較淡薄，村莊權(quán)力一般集中于村莊能人或強人手中，據(jù)筆者調(diào)查，在落后的農(nóng)村，村民更期待通過一個能人帶動村莊致富。在農(nóng)村有著巨大差異性的情況下，用一套標準化的村民自治形式適用于廣大農(nóng)村顯然是不合適的。在當(dāng)今一些農(nóng)村推行社會建設(shè)和社會治理的背景下，村民自治本身存在的問題以及形式滯后的問題愈發(fā)突出。通過何種形式將村民帶動起來，推動村莊公共事業(yè)的發(fā)展，即創(chuàng)造一種有效的村民自治形式，將民主程序與治理的有效性結(jié)合起來，是這些農(nóng)村要解決的問題。

(二)國家政策的轉(zhuǎn)型

近幾年，國家關(guān)于村民自治的政策也逐漸發(fā)生變化。2010年的“中央一號文件”在鄉(xiāng)村治理方面的規(guī)定，關(guān)注的主要是村級民主程序，并且明確規(guī)定防范和制止利用宗教、宗族等勢力干預(yù)農(nóng)村公共事務(wù)。這時候，中央對于鄉(xiāng)村治理中的地方性因素排斥的，關(guān)心的還是“四個民主”。而2013年的“中央一號文件”提出有序發(fā)展民事調(diào)解、文化娛樂、紅白喜事理事會等社區(qū)性社會組織。社區(qū)性社會組織是一種具有地方性和共同體性質(zhì)的組織，而且它還是正式的村民自治體系之外的社會組織。這說明新的村民自治形式逐漸得到國家層面的認可。2014年和2015年的“中央一號文件”均提出探索村民自治的有效實現(xiàn)形式?！渡罨r(nóng)村改革綜合性實施方案》更是明確提出，依托鄉(xiāng)村傳統(tǒng)社會治理資源，開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點?！按迕褡灾蔚挠行崿F(xiàn)形式”成為國家層面的關(guān)懷，這既為各地探索出的新形式提供了政策性依據(jù)，也為村民自治的發(fā)展提供了總體方向，賦予了地方更大的自主性來推進村民自治，同時也更多地考慮到地方的差異性和特殊性?！靶问降挠行浴背蔀榇迕褡灾蝿?chuàng)新的主要議題，它包括兩方面，一是創(chuàng)造新的民主形式，帶動村民參與公共事務(wù)，保障村民的民主權(quán)利；二是通過新的形式，實現(xiàn)治理的有效性，即公共事業(yè)的發(fā)展、社會秩序的穩(wěn)定等。

二、形式創(chuàng)新：村民自治的實踐

“四個民主”的制度文本與許多村莊的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)、歷史文化傳統(tǒng)并不相符，導(dǎo)致村民自治流于形式、形同空殼，以致學(xué)界發(fā)出了“村民自治已死”的聲音。[5]不過，近些年，在地方難題的倒逼下和國家政策的推動下，部分農(nóng)村結(jié)合自身的條件與治理需求，圍繞著“形式的有效性”，開創(chuàng)了新的自治形式，使村民自治散發(fā)出新的活力，也使得程序的民主性與治理的有效性融合起來。

在學(xué)界，“蕉嶺模式”被視為農(nóng)村社會治理創(chuàng)新的樣本，得到廣泛研究?！敖稁X模式”源于廣東省蕉嶺縣在2007年建立村務(wù)監(jiān)事會的創(chuàng)舉，最近幾年擴展到基層治理體系和程序方面。過去，蕉嶺縣農(nóng)村治理主體單一，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依賴性較強，自我服務(wù)能力較弱，導(dǎo)致公共服務(wù)效果較差；同時，農(nóng)民的民主權(quán)利得不到保障，缺乏參與公共事務(wù)的渠道與平臺。[6]為此，蕉嶺縣探索出“一核三元、四權(quán)同步、多層共治”的基層治理體系。其中，協(xié)商議事會具有很強的包容性和平等性，蕉嶺縣協(xié)商議事會制度規(guī)定：“凡是村里的老黨員、老干部、德高望重的宗族前輩、婦女代表、青年代表、政協(xié)委員、村轄內(nèi)企業(yè)負責(zé)人、異地務(wù)工人員代表等都能申請成為議事代表”。*劉燕：《規(guī)則型治理：領(lǐng)跑中國基層治理現(xiàn)代化之路——基于廣東省蕉嶺縣基層治理創(chuàng)新的經(jīng)驗與啟示》，中國農(nóng)村研究網(wǎng)，http://www.ccrs.org.cn/index.php?m=article&a=show&id=2545，2016年4月5號訪問?！敖稁X模式”的關(guān)鍵在于基層治理的社會化、多元化，通過制度設(shè)計，讓多元的社會主體參與到治理中，這樣不僅保證了村級民主的實現(xiàn)，同時也發(fā)動社會力量參與到社會建設(shè)中。

隨著國家治理理念的轉(zhuǎn)型，以及生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、群眾辦事等社會問題的凸顯，社會治理成為國家和地方的重要任務(wù)。近幾年，廈門市海滄區(qū)利用“美麗廈門共同締造”的契機，打造了社會治理的“海滄模式”，帶動了村(居)民自治。長期以來，在海滄區(qū)，政府包辦了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會管理和服務(wù)、民生保障等工作，但是工作開展過程并不順利，效果也不明顯，一些村民不配合政府工作，甚至企圖從建設(shè)中謀利，缺乏參與的積極性?；诖耍鎱^(qū)通過“共同締造”的理念，構(gòu)建“縱向到底、橫向到邊、縱橫交錯、互動共治”的社會治理體系，激發(fā)村居民參與建設(shè)，積極吸納社會力量參與。在共同締造中，一些社區(qū)成立了“道德評議會”、“鄉(xiāng)賢理事會”等自治組織，它們承擔(dān)著征集民意、化解糾紛、動員參與等功能；培育了“法律服務(wù)之家”、“婦女互助會”等村居民互助組織，在提供公益性服務(wù)方面發(fā)揮著重要作用。[7]除了成立自治性、公益性的組織，海滄區(qū)還將自治單元延伸到小區(qū)、網(wǎng)格及樓棟，探索出“微自治”的形式，保障了村居民民主參與的權(quán)利。[8]

除了廣東蕉嶺和廈門海滄的實踐外，還有許多地方在探索基層治理的有效路徑，如湖北秭歸的“一長八員制”、廣東云浮的“村民理事會”、湖北恩施的“寓法于治”。這些地方探索的形式雖然不同，但是它們背后的價值理念與思路是相同的。一是在自身實際條件的基礎(chǔ)上，貫徹民主的理念，制定出能夠真正動員村民參與且有效的民主程序。二是將治理的有效性與民主性結(jié)合起來，形成以治理為導(dǎo)向的民主，既保證民主的實質(zhì)性，也保證治理的民主性。

二、村民自治研究的轉(zhuǎn)型

在村民自治探索有效實現(xiàn)形式的背景下，村民自治研究的思路也隨之進行轉(zhuǎn)型。上世紀90年代，學(xué)界掀起了“村民自治研究浪潮”，不同學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者從各自學(xué)科屬性出發(fā)探討村民自治制度及其運行情況。這一時期，雖然百家爭鳴、成果豐碩，但是在民主理念與實踐的吸引力下，研究者們大多從國家、制度、民主價值等宏觀或理論的視角來論證村民自治這項民主實踐的規(guī)范性和正當(dāng)性。這段時期的村民自治研究滲透著強烈的、規(guī)范性的民主關(guān)懷，具有代表性的徐勇、賀雪峰、白鋼、仝志輝等人的研究呈現(xiàn)出一種外部視角和制度主義思維。*關(guān)于他們幾人早期對村民自治的研究，具體詳見徐勇《中國農(nóng)村村民自治》，武漢，華中師范大學(xué)出版社，1997年；賀雪峰《村民自治的功能及其合理性》，載《社會主義研究》，1999年第6期；白鋼、趙壽星《選舉與治理：中國村民自治研究》，北京，中國社會科學(xué)出版社，2001年；仝志輝《選舉事件與村莊政治》，北京，中國社會科學(xué)出版社，2004年。他們運用制度規(guī)范、民主理論來審視村民自治的實際運行，集中體現(xiàn)在三方面：一是從政治民主的角度論證村民自治的合理性；二是從法律角度闡釋村民自治的運行規(guī)范；三是從實踐角度分析鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)對民主程序的影響。其中，村民委員會研究和選舉制度研究在村民自治研究中處于核心地位。[9]這一時期的村治研究由于過分追求民主價值和制度規(guī)范，忽視了村莊的內(nèi)部因素以及村民自治的實質(zhì)效果。

二十一世紀初，“三農(nóng)問題”走進大眾視野，村民自治研究開始關(guān)注基層民生問題，之后的一段時期，鄉(xiāng)村治理、“三農(nóng)”研究成為農(nóng)村研究的主流。華中地區(qū)的村治研究學(xué)派提出“由對農(nóng)村政治性焦點事件的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)Ψ莾x式化的平靜鄉(xiāng)村日常生活情態(tài)的理解的主張，而從企業(yè)改制、宗族文化、村政興衰等角度討論村莊治理等內(nèi)容，也取代村民自治成為這一時期我們新的研究主題”。[10]同時，由于村民自治在實際運行中出現(xiàn)了賄選、家族勢力等問題，許多學(xué)者對村民自治表示失望，甚至是質(zhì)疑和否定。[11]。

近幾年，隨著社會建設(shè)的深入以及抗爭性事件的頻發(fā)，農(nóng)民的意見和參與成為影響鄉(xiāng)村治理效果的關(guān)鍵因素，因此，參與問題、自治問題成為基層治理的解決的主要問題。如上文所述，最近幾年，許多地方在此背景下探索基層治理的形式和機制，重視農(nóng)民在治理中的參與，將民主與治理融合起來。在村民自治實踐的驅(qū)動下，村民自治研究逐漸從失落中走出來，在研究內(nèi)容、研究范式方面有了重大突破。

(一)研究內(nèi)容：村民自治的有效實現(xiàn)

在研究內(nèi)容方面，村民自治研究由關(guān)注制度規(guī)范、結(jié)構(gòu)功能轉(zhuǎn)向“村民自治的有效實現(xiàn)形式”。村民自治的有效實現(xiàn)，既指自治的民主程序得以落實，也指治理效果能夠達到預(yù)期目標、實現(xiàn)公共利益。村民自治的“有效實現(xiàn)形式”研究主要包括自治單元研究、自治主體研究、自治程序研究、自治條件研究等。在自治單元研究方面，多數(shù)研究者從鄉(xiāng)村傳統(tǒng)出發(fā)，結(jié)合地方實踐，主張將自治單元由行政村延伸到具有血緣、地緣傳統(tǒng)的層級。徐勇認為，“家戶制”自古以來在基層治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，他主張“首先以一家一戶為政治責(zé)任單位，提倡各家‘看好自家門，管好自家人’，形成基礎(chǔ)性秩序。隨后以家戶為單位建立純民間性的理事會，共同參與和共同管理村落共同事務(wù)”。[12]趙秀玲研究了基層出現(xiàn)的“微自治”，“微自治”范圍相較于行政村自治下移，包括村民小組自治、“院落—門棟”自治、“小事物”自治等，她認為“微自治”有助于夯實參與式治理的微觀基礎(chǔ)、推動村居民自治的理論建設(shè)以及制度創(chuàng)新。[13]社科院調(diào)研組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民自治體適度下沉到自然村或村民小組一級，有助于社會管理和提供公共服務(wù)。[14]

在自治主體研究方面，村民自治研究的重心由研究村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會等正式的村莊政治主體轉(zhuǎn)移到新興的、非制度化的基層治理主體，如村民理事會、協(xié)商議事會、鄉(xiāng)賢長老、能人、社會組織等，探討它們在村級民主以及鄉(xiāng)村建設(shè)中發(fā)揮的作用。徐勇、吳記峰研究發(fā)現(xiàn)，廣東省云浮市通過開發(fā)傳統(tǒng)資源而成立的村民理事會，能夠促進社會建設(shè)，不過，村民理事會面臨著與原有的組織體制協(xié)調(diào)整合的困境。[15]盧福營通過對浙江發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的研究，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村新興的經(jīng)濟能人(如私營企業(yè)主、專業(yè)大戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者等)被吸納到村級領(lǐng)導(dǎo)班子，形成了能人治村的模式，能人治村雖然具有權(quán)威政治的性質(zhì)，但是建立在民主基礎(chǔ)之上，村莊領(lǐng)袖要通過選舉產(chǎn)生，且要得到村民認同。[16]肖唐鏢調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在宗族型村莊，宗族和其他專業(yè)性自治組織在按著民主—自治的規(guī)則治理著底層鄉(xiāng)村(自然村)，因此他認為，鄉(xiāng)村社會內(nèi)生的一些傳統(tǒng)組織資源如宗族等，不僅不是社區(qū)公共治理的障礙，相反卻有可能成為民主—自治的基礎(chǔ)。[17]

在自治程序研究方面，村民自治研究關(guān)注的是具有協(xié)商議事性質(zhì)、地方性和操作性的規(guī)則程序。如彭大鵬對成都新村發(fā)展議事會的設(shè)立規(guī)則、職能職責(zé)、議事程序進行研究，成都農(nóng)村將行政功能與自治功能分離，形成了一套嚴密的議事程序，落實了農(nóng)民的自治權(quán)利。[18]還有研究認為村規(guī)民約創(chuàng)造了提升村級治理績效所需的制度性社會資本。[19]在自治條件研究方面，有研究者從村莊社會基礎(chǔ)的角度研究村民自治有效實現(xiàn)的條件。具有代表性的是鄧大才的研究，他認為利益相關(guān)、文化相連、地域相近、群眾自愿、規(guī)模適度是村民自治有效實現(xiàn)的基本條件。[20]

(二)研究范式：后現(xiàn)代主義

村民自治研究內(nèi)容的轉(zhuǎn)型折射出研究范式的變化。早期的村民自治研究大多采用制度主義、結(jié)構(gòu)—功能主義、國家—社會分析框架等研究方法，將村莊領(lǐng)域看作是宏觀社會的一個延伸，將具有差異性的村莊看作是一個整體，將村民自治看作是國家建構(gòu)的一項實踐。這些研究持以宏大的理論與制度關(guān)懷，分析村民自治在現(xiàn)代化進程中的重大意義。在當(dāng)時的背景下，這些研究是有其必要價值的，村民自治在當(dāng)時作為一項新生事物，是需要理論上的合法性的。但是，隨著村民自治的發(fā)展，先前的村民自治研究范式顯然已經(jīng)跟不上地方實踐。一個重要的原因是，早期的村民自治研究是現(xiàn)代主義觀念下的產(chǎn)物，追求普適性、規(guī)范性以及理性，而中國村莊的經(jīng)濟社會、歷史文化條件的差異是非常大的，其所面臨的問題也是不同的，顯然，現(xiàn)代主義范式與中國農(nóng)村的實際存在一定的張力。而近十年的村民自治研究正在從現(xiàn)代主義走向后現(xiàn)代主義，擺脫普遍主義的束縛，追求特殊主義和地方性知識，關(guān)注個體性和差異性。在后現(xiàn)代主義的范式下，村民自治研究更多地關(guān)懷村莊的文化傳統(tǒng)以及現(xiàn)實條件。

在不同的研究范式下，村民自治研究處理民主與治理的關(guān)系也是不同的。九十年代的村民自治研究是“民主壓倒治理”，學(xué)界對民主的狂熱期待，使得村民自治的治理功能與價值被忽視。二十一世紀初期的村民自治研究是“治理壓倒民主”，學(xué)界將重心轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村治理，研究村莊治理的社會基礎(chǔ)、結(jié)構(gòu)特征，卻忽視了村民自治的民主程序。近十年的村民自治研究則是將“治理與民主有效融合”，在實踐性民主的推動下，開始關(guān)注基層創(chuàng)造的協(xié)商議事等組織與程序，并且重視治理的有效性。

三、討論：“形式有效性”——自治與民主的融合

通過村民自治實踐的創(chuàng)新以及村民自治研究的轉(zhuǎn)型，我們對村民自治的“形式有效性”有了一個比較明確的界定，即有效的村民自治形式，既能保證村民的民主權(quán)利，同時還能實現(xiàn)有效治理。在理論維度上，“形式有效性”是形式民主與實質(zhì)民主的統(tǒng)一，或者說是自治與民主的融合。在自治的范疇內(nèi)，農(nóng)村應(yīng)該有一定的自主性，按照自己的意愿、根據(jù)實際情況選擇治理方式、治理規(guī)則、治理內(nèi)容。在這個思路下，農(nóng)村在自治單元、自治主體、自治程序等自治形式上的創(chuàng)新都是符合自治內(nèi)涵的。也因此，不管是傳統(tǒng)文化資源，還是現(xiàn)代的治理技術(shù)，雖然它們未必完全符合理想化的民主程序，但從自治內(nèi)涵上來看它們對于治理都是有意義的。村民自治的制度機制需要建立在現(xiàn)實條件以及自身意愿的基礎(chǔ)上。在民主的范疇內(nèi)，雖然不能將“四個民主”等同于村民自治，但是村民自治的運行仍脫離不了民主。即使農(nóng)村能夠自主選擇適合自身條件的治理規(guī)則，但是這種治理規(guī)則必須要建立在民主基礎(chǔ)上，要能夠體現(xiàn)民意，通過創(chuàng)新組織形式、議事程序，發(fā)揮協(xié)商民主的價值，實行多元治理，最終推動村民自治的有效實現(xiàn)。

“形式有效性”的提出，對于促進村民自治發(fā)展、推進村級民主、提升鄉(xiāng)村治理水平有著重要意義，但是它仍面臨一些問題。新的村民自治形式雖然在一定程度上吸納了村民的參與，推動村莊公共建設(shè)，但是它們大都是在政府主導(dǎo)下建立的。在這種情況下，新的自治形式能否長久運行，值得進一步探討。另外，新的自治程序是否真正符合民主的內(nèi)涵，這也需要進一步研究。

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[責(zé)任編輯：馬莉]

[收稿日期]2016-04-20

[作者簡介]彭飛(1992—)，河南許昌人，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院政治學(xué)理論專業(yè)碩士生，研究方向：政治學(xué)理論、村民自治。

[中圖分類號]D082

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003-4307(2016)04-0080-05