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    快速城鎮(zhèn)化有哪些重大隱患

    2016-05-28 11:35:47周少來
    人民論壇 2016年13期
    關(guān)鍵詞:村民自治城鎮(zhèn)化

    周少來

    【摘要】新一輪快速城鎮(zhèn)化存在的問題較多,但直接影響社會(huì)穩(wěn)定的主要原因是:“官商合謀”主導(dǎo)、主宰整個(gè)城鎮(zhèn)化過程,城鎮(zhèn)化過程中存在如何分配利潤的巨大“黑洞”,以及監(jiān)督不力。

    【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化 土地征用 村民自治

    【中圖分類號】D669 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

    近年來,筆者在全國五個(gè)地級市及其所轄的十幾個(gè)縣市,就新一輪城鎮(zhèn)化進(jìn)行了廣泛的實(shí)地考察和調(diào)研。調(diào)查發(fā)現(xiàn),新一輪城鎮(zhèn)化所具有的“推進(jìn)快、規(guī)模大、資金多”的特點(diǎn),幾乎涉及我們所調(diào)查市、縣的所有城郊和農(nóng)村地區(qū)。有地縣市在短短的幾年間就迅速推進(jìn)了城鎮(zhèn)化甚至初步完成了城鎮(zhèn)化,其中涉及的運(yùn)行資金僅一個(gè)村莊改造就高達(dá)幾個(gè)億,甚至十幾億。新一輪城鎮(zhèn)化在取得巨大成就的同時(shí),也蘊(yùn)藏著直接影響社會(huì)穩(wěn)定的一些重大隱患,需要中央政府在制度和法規(guī)層面加以重視和規(guī)范。

    快速城鎮(zhèn)化推進(jìn)中存在的問題及其成因

    新一輪快速城鎮(zhèn)化存在的問題較多,有法律依據(jù)不足、制度程序不健全、民主監(jiān)督不力、個(gè)別鄉(xiāng)村干部貪腐等,但直接造成村民上訪、影響社會(huì)穩(wěn)定且具有普遍性的重大問題如下。

    第一,“官商合謀”主導(dǎo)、主宰整個(gè)城鎮(zhèn)化過程。新一輪城鎮(zhèn)化由于超額的土地利潤,地方政府和開發(fā)商都有極大的土地開發(fā)沖動(dòng),且在從農(nóng)民手中“置換”出土地進(jìn)行“開發(fā)升值”上利益一致:地方政府取得政績并收獲巨大土地轉(zhuǎn)讓金,開發(fā)商取得土地開發(fā)權(quán)并收獲巨大房地產(chǎn)利潤。所以,地方政府與開發(fā)商在城鎮(zhèn)化過程中的利益是緊緊地捆綁在一起的,且由于二者強(qiáng)勢的政治地位和金錢力量,“政商合謀”主導(dǎo)、甚至主宰著城鎮(zhèn)化開發(fā)過程。而人數(shù)眾多的“被城鎮(zhèn)化”農(nóng)民,其話語權(quán)及其利益是處于“無權(quán)而弱勢”的地位,這也是造成一些地方官員腐敗和農(nóng)民上訪眾多的根本原因。

    第二,城鎮(zhèn)化過程中存在如何分配利潤的巨大“灰洞”。大規(guī)模城鎮(zhèn)化在把農(nóng)民手中的集體土地“置換”為政府手中的國有土地的同時(shí),土地在瞬間急劇升值。據(jù)有的干部反映,在一個(gè)“城中村”中,政府從農(nóng)民手中“置換”土地時(shí),一畝地僅僅補(bǔ)償6.8萬元;而政府在不同年份把土地招標(biāo)給開發(fā)商時(shí),一畝地可以拍到90萬、120萬甚至150萬。巨大的土地開發(fā)“超級利潤”,只是在地方政府和開發(fā)商間分配,而“被開發(fā)”的農(nóng)民,僅僅一戶得到兩三套安置房和保障房。同時(shí)在城中村被改造后,村集體也獲得了巨大的資產(chǎn)和利益。據(jù)調(diào)查,一個(gè)僅1460人的城中村,土地被完全征用和改造完成后,村集體擁有了3.5億的資產(chǎn),其中包括2萬多平方米的“臨街出租房”、2億多資產(chǎn)的村級房地產(chǎn)開發(fā)公司、8千多萬元的銀行存款和15萬平方米的待建“臨街出租房”。一個(gè)村支書或村委會(huì)主任掌管著巨額的集體資產(chǎn),如果監(jiān)管不力,發(fā)生貪腐,就極可能出現(xiàn)讓人驚訝的“小官巨貪”的情況。

    第三,監(jiān)督不力是造成“因征地拆遷上訪眾多”的原因。由于在此輪大規(guī)模城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中,地方政府和開發(fā)商處于主導(dǎo)和強(qiáng)勢地位,整個(gè)征地和拆遷過程中的土地征用、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資格認(rèn)定和村集體資產(chǎn)處置等,都是在政府一手操作之下進(jìn)行的。為了加強(qiáng)對“城中村改造”的組織領(lǐng)導(dǎo),地方政府還把大量的街道(或鄉(xiāng)鎮(zhèn))干部直接下派到社區(qū)(或農(nóng)村社區(qū))常駐工作。

    由于“村改居”①后,原來各個(gè)村的村委會(huì)被解散整合到一個(gè)包括原來五至六個(gè)農(nóng)村居委會(huì)的“大社區(qū)居委會(huì)”之中,而“大社區(qū)居委會(huì)”的主要領(lǐng)導(dǎo)都是由街道下派干部兼任,因此,原來各個(gè)村里的村民監(jiān)督委員會(huì)、村民代表會(huì)議等監(jiān)督組織不再發(fā)揮作用。而在急劇的“村改居”過程中,新的“大社區(qū)”的居民監(jiān)督組織還未健全,這就造成整個(gè)城鎮(zhèn)化過程中,人數(shù)眾多的村民成為了實(shí)實(shí)在在的弱勢群體。他們的話語權(quán)和利益沒有組織化力量來代表,只能出現(xiàn)一個(gè)又一個(gè)農(nóng)民“個(gè)體化的抗?fàn)帯?。一旦發(fā)生利益分配不公或個(gè)別干部貪腐等問題,在地方法院不敢受理“征地拆遷”訴訟的情況下,“被逼無奈”、甚至“狀告無門”的農(nóng)民,只能個(gè)體化地一級一級去上訪,直至到北京告“御狀”。

    快速城鎮(zhèn)化中亟需厘清的邊界和關(guān)系問題

    第一,黨政主導(dǎo)與村民主體。黨政主導(dǎo)是當(dāng)代中國現(xiàn)代化的本質(zhì)特征,是集中高效推進(jìn)現(xiàn)代化的組織保證,也是新一輪城鎮(zhèn)化中的鮮明特征。黨政主導(dǎo)具有統(tǒng)一規(guī)劃、高效集中、強(qiáng)力推進(jìn)等組織和過程優(yōu)勢。但在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中,最大的主體力量和利益相關(guān)方還是廣大村民,廣大村民的“滿意程度、幸福與否”是檢驗(yàn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程成功與否的根本標(biāo)準(zhǔn),也應(yīng)是最高標(biāo)準(zhǔn)和最終標(biāo)準(zhǔn)。比如,在涉及征地和拆遷等村民重大經(jīng)濟(jì)利益的城鎮(zhèn)化過程中,村民當(dāng)家作主的政治權(quán)利如何保證?村民“一拆萬金”的經(jīng)濟(jì)利益如何分配?村民“快速”城鎮(zhèn)化后的就業(yè)和養(yǎng)老等如何安置?這都需要廣大村民的積極參與,并在切實(shí)參與中充分表達(dá)其意見和利益訴求。

    第二,政府治理與村民自治。在黨政主導(dǎo)的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中,從城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃、城鄉(xiāng)社區(qū)的布局,到土地的調(diào)整和征用、村民住房的拆遷征用和拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),再到補(bǔ)償資金的分配、就業(yè)和養(yǎng)老的安置等,都是在各級黨政部門的直接指揮和推動(dòng)下進(jìn)行的,具有鮮明的自上而下的政府治理的特征。有些地方政府為了征地拆遷工作的高效有力,還把街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要干部和組織力量直接下派到社區(qū)或由村莊的黨支部長期兼職。黨政組織和力量的“直線下沉”,直接覆蓋或替代了基層的自治組織。這就造成了在大部分“城鄉(xiāng)一體化”后所謂的“城鎮(zhèn)社區(qū)”(實(shí)為大量村民集中安置后的村民和居民混合社區(qū))中,政府治理的力量完全替代了村民自治的組織和力量,村民自治組織的自治功能沒有發(fā)揮作用的空間和機(jī)會(huì),這就給“官民關(guān)系”的緊張和對立留下了體制性的組織隱患。

    第三,利益分配與村民參與??焖俪擎?zhèn)化中,與土地的征用和房屋的拆遷相伴隨的,是大量補(bǔ)償和建設(shè)資金的分配和流轉(zhuǎn),特別是在一些“城中村”中,涉及的資金往往高達(dá)幾十億、甚至幾百億。按理來說,征地和拆遷的土地來自廣大的村民,是村民“承包地”的流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓,其整個(gè)過程中的土地“增值”部分,當(dāng)然應(yīng)該由村民自己作主來決定其分配和使用,這也是廣大村民當(dāng)家作主和參與主體地位的根本體現(xiàn)。但由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的黨政主導(dǎo)和直接強(qiáng)力指揮,涉及幾十億資金分配和使用的決策權(quán),也往往掌握在各級黨政組織和村級社區(qū)組織手中,而廣大村民往往沒有參與決策的權(quán)利和機(jī)會(huì),更無從知情和監(jiān)督。這也是有些村民質(zhì)疑資金分配情況,并認(rèn)為嚴(yán)重不公而易發(fā)群體性事件的根本原因。

    (作者為中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員)

    【注釋】

    ①即農(nóng)村村民變城市居民。

    責(zé)編/劉瑞一 美編/于珊

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