建設系統(tǒng)行政事業(yè)單位內部控制研究

付 于

泰安市住房和城鄉(xiāng)建設局

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建設系統(tǒng)行政事業(yè)單位內部控制研究

付 于

泰安市住房和城鄉(xiāng)建設局

摘 要：在建設本單位內部控制體系實踐中，各行政事業(yè)單位不同程度地遇到許多問題。本文從行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范本身入手，結合建設系統(tǒng)行政事業(yè)單位特點與實際，詳細分析內部控制體系建設中的重點難點，有針對性地提出對策，以期對建設系統(tǒng)行政事業(yè)單位內部控制體系建設有借鑒和指導意義。

關鍵詞：建設系統(tǒng)；行政事業(yè)；內部控制

財政部下發(fā)《關于印發(fā)〈行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）〉的通知》（財會〔2012〕21號），規(guī)定《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（實行）》（以下簡稱“規(guī)范”）自2014年1月1日起正式施行。這標志著，我國行政事業(yè)單位內部控制體系建設從理論層面走向實踐層面，拉開了我國行政事業(yè)單位內控改革的序幕。

一、《規(guī)范》的理論和現(xiàn)實意義

早在1999年新修訂的《會計法》第四章第27條明確規(guī)定：“各單位應當建立、健全本的內部會計監(jiān)督制度”，這是我國首次以法律形式對建立健全內部控制提出原則性要求。2001年財政部發(fā)布《內部控制規(guī)范—基本規(guī)范（試行）》，2008年財政部等五部委聯(lián)合發(fā)布我國首部《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》，但是行政事業(yè)單位內部控制這一塊始終是個缺失與空白?！兑?guī)范》的發(fā)布，完成了我國內部控制理論建設從企業(yè)到行政事業(yè)、從內部會計控制到內部控制體系的跨越。填補了我國行政事業(yè)單位內部控制理論層面的缺失。

從加強宏觀行政管理、公共財政預算資金管理和微觀行政事業(yè)單位內部管理角度看，《規(guī)范》的現(xiàn)實意義主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

有利于建設和打造廉潔高效、人民滿意的服務型政府。習近平總書記強調，要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制，不能腐的防范機制，不易腐的保障機制。從一定意義上，內部控制能夠起到制度籠子的作用。［1］《規(guī)范》著眼于建立行政事業(yè)單位權力運行監(jiān)督體系，健全廉政風險防控機制，對建設和打造廉潔高效、人民滿意的服務型政府具有重要的促進作用。

有利于推進財政規(guī)范化、精細化和信息化管理?！兑?guī)范》將預算管理、資產管理、財務管理等整合到統(tǒng)一的平臺，通過借助信息化手段，對單位層面和業(yè)務層面的加強內部控制，確保財務記錄、財務報告信息和其它管理信息的及時、可靠、完整，強化對績效的考核和監(jiān)督，實現(xiàn)和達到提高單位管理水平的目標任務，進而切實促使財政管理向“科學、規(guī)范、精細”轉變。［2］

有利于提高行政事業(yè)單位內部管理水平。《規(guī)范》將內部控制的基本原理與我國行政事業(yè)單位的實際相結合，瞄準內部管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，梳理業(yè)務流程，強化機制建設，將制衡機制嵌入到內部管理制度之中，是指導行政事業(yè)單位加強內部管理的重要規(guī)范性文件，是行政事業(yè)單位加強微觀治理結構的基石。

二、建設系統(tǒng)行政事業(yè)單位的特點

行政事業(yè)單位不同于企業(yè)，側重于社會公共服務與公共管理，強調效率與公平，受托責任履行自覺性差、政策制定自主程度小，但社會危害相對較小，績效管理也更側重于社會效益而不是經濟效益。而建設系統(tǒng)行政事業(yè)單位更有其特殊性。首先，具有基建領域項目行政權限，行使或授權行使項目建設各環(huán)節(jié)行政審批、監(jiān)督檢查職能。其次，承擔基礎設施運行管理與維護的重要責任，涉及市政管網、城市道路、園林、環(huán)衛(wèi)等諸多方面，與人民生活息息相關。最后，部分單位肩負基礎設施項目建設任務，在項目法人單位具有管理權。

基于此，建設系統(tǒng)行政事業(yè)單位在建設內部控制體系實踐中，更加關注經濟活動合法合規(guī)性控制、風險舞弊監(jiān)督防范和公共服務效率效益。

三、建設系統(tǒng)行政單位在構建內部控制體系過程中的重點和難點

目前，建設系統(tǒng)內控建設方面主要存在的問題，是多數(shù)行政事業(yè)單位的共性，可以概括為“三不”。第一，“不強”，內控基礎薄弱、內控環(huán)境差，主要表現(xiàn)為單位內控意識不強、領導“一把手”責任意識不強、技術手段不強。第二，“不全”，內控設計不健全，主要表現(xiàn)為內控總攬性框架缺失、風險防控缺失、監(jiān)督評價機制缺失。第三，“不到位”，內控落實不到位，主要表現(xiàn)為內控制度虛設、內控程序不執(zhí)行、內控監(jiān)督不力、內控更新滯后。

基于自身行業(yè)特點和存在的問題，建設系統(tǒng)行政單位在構建內部控制體系過程中，要重點解決好以下問題。

思想認識方面，做好《規(guī)范》宣傳和學習，重點培養(yǎng)“五種意識”：單位全體人員內控意識、領導責任意識、風險防控意識、內部管理意識和公共服務意識。

內控環(huán)境方面，做好內控環(huán)境建設，著力解決單位管理層對內控建設態(tài)度問題、管理成決策形成及貫徹問題、內控領導機構組建問題，配套解決利用信息化手段管理內控運行問題。

體系建設方面，做好內控制度體系設計，重點解決體系設計和流程優(yōu)化問題，把內控體系制度作為總攬性框架，優(yōu)化內控制度與單位其他規(guī)章制度關系，優(yōu)化單位層面內控與業(yè)務層面內控，優(yōu)化內控程序環(huán)節(jié)設計。防止出現(xiàn)內部控制孤立于單位規(guī)章制度之外，防止風險防控機制和監(jiān)督評價機制缺失等問題。沒有條件的單位，可以委托有資質的專業(yè)咨詢機構設計整套內控體系。

執(zhí)行方面，做好內控制度貫徹落實，主要解決內部控制運行中存在的制度虛設、程序不執(zhí)行、措施不落實、監(jiān)督不到位等問題。任何好的制度，離開嚴格落實和執(zhí)行就是廢紙一張。執(zhí)行和落實問題，不僅是內控建設也是其他制度建設在執(zhí)行層面遇到的共同難題。如何不折不扣的落實好內控制度，如何保障內控機制有效運行是單位在內控建設中要花大力氣考慮的問題。

四、對策與建議

（一）樹立內控意識，營造良好的內控環(huán)境。加強學習和宣傳，樹立內控意識。單位領導和管理層加大對內部控制的關注和支持力度，嚴格決策制定、執(zhí)行和監(jiān)督機制，組建強有力的內控領導機構，加強內控關鍵崗位人員資格和能力管理，推進信息化手段管理與應用。

（二）結合單位經濟活動，優(yōu)化內部控制制度設計。結合單位經濟活動實際情況，圍繞兩個層面、六項業(yè)務，優(yōu)化內部控制體系設計，完善內部控制制度，健全各項內部控制機制。

（三）以預算管理為突破，抓好資金資產風險控制。著重加強預算管理，建立預算編制、預算執(zhí)行的部門溝通協(xié)調機制，搞好預算精細化管理與預算執(zhí)行管理；在資產管理和資金管理上，從程序上對重點工作和關鍵環(huán)節(jié)等加以規(guī)范；在收支管理上，利用現(xiàn)代信息技術，對資金實時監(jiān)控系統(tǒng)，確保資金安全。對建設項目管理上，從項目決策、招投標、造價控制、資金支付及合同管理等方面加強風險管控。

（四）強化監(jiān)督與績效評價，探索建立內部控制長效機制。組織擬定單位內部控制評價辦法，積極有效開展對單位內部控制制度的監(jiān)督考核與評價，推動單位完善績效評價機制、風險防控機制、監(jiān)督考核機制，促進建立內部控制長效機制。

參考文獻：

［1］ 豆丁網，《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范專題講座PPT》。

［2］ 財政部財政研究所，財務與會計，《行政事業(yè)單位實施內部控制規(guī)范的現(xiàn)實意義與應用解析》，關振宇。

［3］ 財政部。《關于印發(fā)〈行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）〉的通知》，財會〔2012〕21號。

作者簡介：

付于，男，泰安市住房和城鄉(xiāng)建設局，會計師、審計師。