基層檢察院羈押必要性審查工作機(jī)制研究
——以C市人民檢察院“四位一體”實(shí)踐為例

陶敬軍,王瑞劍

(1.慈溪市人民檢察院，浙江 慈溪 315300； 2.北京師范大學(xué) 刑事法律科學(xué)研究院，北京 100875)

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基層檢察院羈押必要性審查工作機(jī)制研究
——以C市人民檢察院“四位一體”實(shí)踐為例

陶敬軍,王瑞劍

(1.慈溪市人民檢察院，浙江 慈溪 315300； 2.北京師范大學(xué) 刑事法律科學(xué)研究院，北京 100875)

我國羈押必要性審查制度確立已逾三年多，在這幾年的司法實(shí)踐中，暴露出了許多問題。羈押必要性審查制度本身的不明確性及相應(yīng)配套機(jī)制的不完善是產(chǎn)生這些問題的根本原因。各地基層人民檢察院對于該機(jī)制的具體實(shí)施進(jìn)行了廣泛的探索，C市人民檢察院“四位一體”羈押必要性審查工作機(jī)制有其優(yōu)勢，在很大程度上提高了C市羈押必要性審查案件的數(shù)量與質(zhì)量，適宜在基層羈押必要性審查工作中推廣。

羈押必要性審查；四位一體；工作機(jī)制

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會矛盾的凸顯，刑事犯罪率日益攀升，為解決這一問題，2012年我國《刑事訴訟法》修改中首次確立羈押必要性審查制度。該制度確立至今已逾數(shù)年，在此期間，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》(以下簡稱《規(guī)則》)第617條對羈押必要性審查制度也進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，最高人民檢察院也相應(yīng)出臺了《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規(guī)定(試行)》(以下簡稱《規(guī)定》)。各地檢察機(jī)關(guān)對羈押必要性審查工作機(jī)制以及實(shí)施方案進(jìn)行了廣泛的探索，取得了一定成績①例如：江蘇省蘇州市檢察機(jī)關(guān)專門研發(fā)了羈押必要性評估軟件，山東省東營市河口區(qū)檢察機(jī)關(guān)給取保候?qū)徣藛T佩戴智能監(jiān)控手表，這些都是在基層羈押必要性審查工作中比較有代表性的創(chuàng)新做法。。然而在長期的司法實(shí)踐中，同樣暴露出了許多問題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是羈押必要性審查制度及各地檢察機(jī)關(guān)工作機(jī)制不完善，《刑事訴訟法》對于羈押必要性審查制度的規(guī)定過于簡單，《規(guī)定》中對于司法實(shí)踐中暴露的某些具體問題未加以規(guī)定；二是各地羈押必要性審查工作發(fā)展不平衡，以省級為單位來計(jì)算，各省刑事執(zhí)行檢察部門羈押必要性案件量存在極大差異；三是案件成案率低、辦案質(zhì)量差。自2013年全國檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門辦理羈押必要性審查案件數(shù)量占當(dāng)年逮捕數(shù)量的比例均為2.4%左右，整體比例偏低[1]。筆者認(rèn)為，造成上述問題的根源，仍在于羈押必要性審查制度及相應(yīng)配套機(jī)制。

一、羈押必要性審查實(shí)踐問題的原因分析

當(dāng)前基層羈押必要性審查工作暴露出了許多典型的問題，其中以實(shí)際執(zhí)行效果差，審查辦案數(shù)量少，建議被采納率低，辦案質(zhì)量差等問題最為突出。以C市人民檢察院為例，2012年至2015年期間，該院分別批準(zhǔn)逮捕2 750人、2 235人、2 161人、1 831人，經(jīng)羈押必要性審查提出建議36件36人，釋放或變更強(qiáng)制措施只有20件20人，其中2014年為11人，2015年為9人，2012年和2013年無一人經(jīng)審查被釋放或變更強(qiáng)制措施。以上問題主要有以下幾個(gè)原因：

(一)羈押必要性審查積極性不高

《規(guī)定》第三條以刑事執(zhí)行檢察部門為主，偵查監(jiān)督、公訴、偵查、案件管理、檢察技術(shù)等部門予以配合的方式對羈押必要性審查工作之主體進(jìn)行了規(guī)定。而在基層人民檢察院公訴、偵監(jiān)部門案多人少的普遍性問題下②以C市人民檢察院為例，C市人民檢察院偵監(jiān)、公訴部門其年人均辦案量在150件以上。，兩部門辦理羈押必要性審查案件積極性不高。加之司法實(shí)踐中對案件質(zhì)量、程序規(guī)范化要求的逐年提高，偵監(jiān)、公訴部門工作人員長期處于高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，把主要精力都放在了追求案件質(zhì)量和辦結(jié)案件之上，不到非改變強(qiáng)制措施不可的程度，偵監(jiān)、公訴部門一般不會主動啟動羈押必要性審查，這無形中造成了案件線索的流失。

(二)刑事執(zhí)行檢察部門有心無力

歷年來，由于辦案需求等原因的導(dǎo)向，使得檢察人才尤其是一線辦案人員配置向公訴、偵監(jiān)、自偵等部門傾斜，造成監(jiān)所檢察部門人員少、辦案經(jīng)驗(yàn)欠缺、年齡結(jié)構(gòu)不合理等狀況，加之以往監(jiān)所部門的工作重心主要放在維護(hù)監(jiān)管場所穩(wěn)定等方面，案件信息獲取上與辦案部門的不對稱、缺乏對具體案情的了解，使得監(jiān)所部門不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)羈押必要性審查案件線索，對于該項(xiàng)工作可以說是“有心無力”。

近年來，隨著我國法治建設(shè)的發(fā)展，監(jiān)所檢察部門承擔(dān)的職責(zé)發(fā)生了重要變化[2]，刑事執(zhí)行檢察部門這一新概念得以引入，但在部門職能發(fā)生改變之時(shí)，主要以人員調(diào)整為手段的改革未以深入，使得“監(jiān)所時(shí)代”的諸多問題仍然突出。

(三)刑事執(zhí)行檢察部門與其他部門無統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)

雖然《規(guī)則》從刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的角度對《刑事訴訟法》第九十三條作了進(jìn)一步細(xì)化說明，對實(shí)務(wù)的具體問題未加以規(guī)定。而由于個(gè)案差異，加之偵監(jiān)、公訴、偵查與刑事執(zhí)行檢察部門所處的角度不同，考慮案件側(cè)重點(diǎn)存在不同，使得各部門對羈押必要性審查標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識存在明顯區(qū)別。因此，《規(guī)定》雖對應(yīng)當(dāng)和可以提出釋放或者變更強(qiáng)制措施建議的情況進(jìn)行了明確，但司法實(shí)踐中在刑事執(zhí)行檢察部門提出變更強(qiáng)制措施建議后，各部門對是否繼續(xù)羈押認(rèn)定卻存在極大爭議。加之《規(guī)定》對于公安機(jī)關(guān)、人民法院無法律約束力，也往往使得刑事執(zhí)行檢察部門根據(jù)《規(guī)定》作出的無羈押必要性審查意見與公安機(jī)關(guān)、人民法院意見相左。

(四)訴訟保障措施執(zhí)行能力不足

當(dāng)前的司法實(shí)踐中，基層訴訟保障措施執(zhí)行強(qiáng)制力較為低下，使得辦案部門不愿意變更強(qiáng)制措施。主要有以下幾個(gè)原因：第一，當(dāng)前，隨著犯罪手段的日益隱蔽，跨地域甚至是夸境案件數(shù)量逐年上升，公安機(jī)關(guān)偵破刑事案件的難度不斷加大；第二，由于公安機(jī)關(guān)的行政等其他屬性，維穩(wěn)等其他職責(zé)耗費(fèi)了公安機(jī)關(guān)大量警力，使得公安機(jī)關(guān)不能將所有精力集中在刑事案件偵破之上，從而導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)對監(jiān)視居住和取保候?qū)弿?qiáng)制措施的執(zhí)行力度不足；第三，司法實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)處理之案件，對于犯罪嫌疑人更改強(qiáng)制措施后，往往是保證金、保證人和犯罪嫌疑人的自覺性在發(fā)揮約束作用，監(jiān)管上的缺失使得犯罪嫌疑人翻供、串供和出逃的情況時(shí)有發(fā)生，案件的穩(wěn)定性和訴訟程序正常進(jìn)行存在很大風(fēng)險(xiǎn)。

分析以上四點(diǎn)原因，筆者認(rèn)為，拋開司法人員素質(zhì)不言，提升羈押必要性審查案件的數(shù)量與質(zhì)量，應(yīng)從案件辦理的邏輯順序，對羈押必要性審查的線索、風(fēng)險(xiǎn)及改變強(qiáng)制措施后的人員監(jiān)管等各角度綜合考慮，形成科學(xué)、合理的工作機(jī)制，這一點(diǎn)，C市人民檢察院“四位一體”羈押必要性審查機(jī)制規(guī)定較為科學(xué)、合理。

二、C市人民檢察院“四位一體”羈押必要性審查機(jī)制分析

為全面提升羈押必要性審查辦案質(zhì)效，C市人民檢察院以《規(guī)定》出臺為契機(jī)，積極探索體制、機(jī)制創(chuàng)新，著力構(gòu)建“四位一體”羈押必要性審查機(jī)制。自2015年1月1日至2016年6月1日，共辦理羈押必要性審查案件23件23人，變更強(qiáng)制措施被采納率達(dá)100%，辦理案件總數(shù)超過之前四年總和，機(jī)制運(yùn)行成效顯著。

(一)何為“四位一體”羈押必要性審查機(jī)制

“四位一體”羈押必要性審查機(jī)制，是在司法實(shí)踐中，長期進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及探索之產(chǎn)物，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.完善線索移送機(jī)制。C市人民檢察院制定出臺了《C市羈押必要性審查實(shí)施細(xì)則(試行)》(以下簡稱《細(xì)則》)，規(guī)范案件線索移送及歸口管理。該細(xì)則要求該院偵監(jiān)部門對未作出賠償、未獲得被害人諒解的故意傷害(輕傷)案件、交通肇事案件、依法可以進(jìn)行刑事和解案件的犯罪嫌疑人以及患嚴(yán)重疾病的犯罪嫌疑人批準(zhǔn)逮捕后，應(yīng)將相關(guān)情況及時(shí)通知刑事執(zhí)行檢察部門，由刑事執(zhí)行檢察部門跟蹤犯罪嫌疑人賠償情況、被害人諒解和被羈押人員身體狀況，確定是否立案進(jìn)行羈押必要性審查。

2.建立風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查機(jī)制。《細(xì)則》規(guī)定，該院刑事執(zhí)行檢察部門應(yīng)通過談話、走訪、調(diào)閱案卷材料，調(diào)查核實(shí)被審查人員信息，審查犯罪嫌疑人解除羈押后可能對社會存在的危害性。對于疑難、重大、復(fù)雜及有重大社會影響的案件舉行聽證程序，通過全面聽取辦案人員、管教民警、偵監(jiān)部門、被害方及與案件無利害關(guān)系的人大代表的意見，全面評估被審查人員的社會危害性。

3．確立風(fēng)險(xiǎn)量化評估機(jī)制?！都?xì)則》要求對被審查犯罪嫌疑人、被告人的涉案情況、個(gè)人基本情況、社會危險(xiǎn)性三方面涉及的25個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行量化評估。對具有法定從重、從輕、減輕、酌定從輕情節(jié)設(shè)置加減分項(xiàng)目，進(jìn)行綜合評分確定風(fēng)險(xiǎn)等級。綜合評分在15分以下，做無羈押必要處理；在15分至20分之間，經(jīng)科室討論、領(lǐng)導(dǎo)審批后確定是否有羈押必要；在20分以上，做有繼續(xù)羈押必要處理。

4．實(shí)行后續(xù)銜接跟蹤機(jī)制?！都?xì)則》強(qiáng)化了刑事執(zhí)行檢察部門與被審查犯罪嫌疑人、被告人所在社區(qū)、基層檢察室的聯(lián)系配合。定期通報(bào)強(qiáng)制措施執(zhí)行情況，有針對性地加強(qiáng)對變更強(qiáng)制措施后犯罪嫌疑人、被告人監(jiān)管情況的跟蹤監(jiān)督，保證監(jiān)管到位、訴訟到案。法院判決后，將判決前給犯罪嫌疑人、被告人建立的監(jiān)管檔案，及時(shí)轉(zhuǎn)入執(zhí)行監(jiān)督檔案，實(shí)現(xiàn)與社區(qū)矯正監(jiān)管的無縫對接。

(二)C市人民檢察院“四位一體”羈押必要性審查機(jī)制的優(yōu)勢分析

C市人民檢察院“四位一體”羈押必要性審查機(jī)制對于《刑事訴訟法》規(guī)定的羈押必要性審查制度的基層實(shí)務(wù)適用存在明顯之優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

1．線索移送機(jī)制有利于拓寬審查線索的來源渠道?！都?xì)則》明確羈押必要性審查案件統(tǒng)一歸口刑事執(zhí)行檢察部門以后，審查線索的來源是刑事執(zhí)行檢察部門首要解決的問題。C市人民檢察院通過建立偵監(jiān)部門捕后通報(bào)備案制度和看守所協(xié)調(diào)機(jī)制，不僅大大擴(kuò)充了審查線索的來源，同時(shí)刑事執(zhí)行檢察部門可以提前了解案件情況，以便有針對性的開展工作，加之該類線索主要由偵監(jiān)部門和看守所提供，可靠性較高，所以變更強(qiáng)制措施建議被采納率也得以顯著提高。

2．風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查機(jī)制有利于統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識。查閱案卷材料、走訪、談話，特別是舉行聽證會的過程，實(shí)際上也是溝通、了解的過程。在這個(gè)過程中，法院、公安機(jī)關(guān)、偵監(jiān)、公訴等部門(單位)對于被審查人是否有繼續(xù)羈押的必要性都會各自發(fā)表意見，有利于消除彼此之間的意見分歧，形成統(tǒng)一認(rèn)識，變更強(qiáng)制措施建議被采納的成功率也會比較高。到目前為止，C市人民檢察院羈押必要性審查變更強(qiáng)制措施建議被采納率為100%。同時(shí)，該機(jī)制的長期運(yùn)作，可以在各部門(單位)之間逐步形成同類案件羈押必要性審查共識或標(biāo)準(zhǔn)，有利于羈押必要性審查工作的良性發(fā)展。

3．風(fēng)險(xiǎn)量化評估機(jī)制有利于提高審查效率，保證審查公正性。由于該項(xiàng)制度采用了規(guī)范化表格加減分設(shè)計(jì)，不僅評估項(xiàng)目一目了然、操作簡單，而且對于經(jīng)綜合評估在15分以下和20分以上的審查案件，即可判斷是否有繼續(xù)羈押的必要性，這樣可以縮審批流程，大大減少承辦人員的工作量。對于經(jīng)評估得分在15分至20分的案件，要經(jīng)過科室討論、領(lǐng)導(dǎo)審批來確定是否有繼續(xù)羈押的必要性，既有效保證了審查質(zhì)量又切實(shí)維護(hù)了在押犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益。該機(jī)制的實(shí)施，既保證了審查質(zhì)量，又有效的提高了審查效率，大大緩解了刑事執(zhí)行檢察部門案多人少矛盾。同時(shí)，由于評估項(xiàng)目和分值明確，既可以有效避免承辦人員出于“保守”不愿意提出變更強(qiáng)制措施意見，損害在押犯罪嫌疑人、被告人權(quán)利，又可以最大限度防范審查過程中出現(xiàn)“金錢案”“關(guān)系案”“人情案”，保證了羈押必要性審查的公正性。

4．后續(xù)銜接跟蹤機(jī)制有利于訴訟程序的正常進(jìn)行。由于監(jiān)視居住和取保候?qū)張?zhí)行強(qiáng)制力不高，為了預(yù)防翻供、串供和犯罪嫌疑人、被告人出逃等影響訴訟正常進(jìn)行的情況發(fā)生，在現(xiàn)有法律制度之下，該機(jī)制最大限度調(diào)動了各方積極性，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，讓被變更強(qiáng)制措施犯罪嫌疑人、被告人感覺到時(shí)時(shí)處于監(jiān)督之中，打消其僥幸心理，有效保障了訴訟程序的順利進(jìn)行。C市人民檢察院院經(jīng)羈押必要性審查變更強(qiáng)制措施的案件，未出現(xiàn)一起訴訟程序中斷的情況，有效的維護(hù)了法律的嚴(yán)肅性。

(三)“四位一體”羈押必要性審查機(jī)制在執(zhí)行過程中存在的問題

1．流動人口變更強(qiáng)制措施率低。C市作為東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣級市，流動人口較多，占總?cè)丝诘谋壤^大，外來人員犯罪比例一直居高不下，且外來人口犯罪主要涉及以小額盜竊為主輕型犯罪。但根據(jù)近幾年的取保候?qū)徟c監(jiān)視居住情況來看，全市取保候?qū)徣藛T中外來人員取保候?qū)徴急容^小。刑事執(zhí)行檢察部門在羈押必要性審查過程中發(fā)現(xiàn)，經(jīng)綜合評估發(fā)現(xiàn)部分外來犯罪嫌疑人、被告人基本符合取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住條件，但在后續(xù)的聽證程序中，辦案機(jī)關(guān)(部門)由于考慮到犯罪嫌疑人、被告人系流動人口，訴訟風(fēng)險(xiǎn)大，不愿意為犯罪嫌疑人、被告人變更強(qiáng)制措施。

2．羈押必要性審查申請率低。根據(jù)C市人民檢察院實(shí)際辦理羈押必要性審查案件來看，案件的來源主要是以自行發(fā)現(xiàn)及辦案機(jī)關(guān)(單位)移送居多，23件案件中以申請啟動的僅有2件，且該兩件均為犯罪嫌疑人、被告人家屬申請，在押人員無一人提出變更強(qiáng)制措施申請，反映出在押人員對該項(xiàng)權(quán)利的了解或重視程度欠缺，檢察機(jī)關(guān)對其權(quán)利義務(wù)告知不夠充分，特別是平時(shí)申請羈押必要性審查權(quán)利的內(nèi)容告知過于概括。

3．辦案人員不足，辦案效率低下。雖然根據(jù)“四位一體”羈押必要性審查工作機(jī)制，刑事執(zhí)行檢察部門已與該院偵監(jiān)、公訴部門建立案件信息共享機(jī)制，但是與公安機(jī)關(guān)、法院還缺乏有效溝通機(jī)制，特別是在批捕后移送審查起訴前這一階段及案件移送法院后的階段，案件信息難以獲取，直接影響羈押必要性審查的開展。

三、“四位一體”羈押必要性審查工作機(jī)制的基層適用

(一)“四位一體”羈押必要性審查工作機(jī)制基層普遍適用之可能性

首先，“四位一體”羈押必要性審查工作機(jī)制以《規(guī)定》為制定前提，完全符合《規(guī)定》的立法精神，各地區(qū)在適用該工作機(jī)制之時(shí)不必考慮是否與《規(guī)定》要求沖突。

其次，“四位一體”羈押必要性審查工作機(jī)制以羈押必要性審查案件的一般辦理順序，歸納出線索移送、風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)量化、后續(xù)監(jiān)督四個(gè)步驟，對審查工作方式加以具體規(guī)定，尤其是在量化風(fēng)險(xiǎn)上，以表格記分形式量化改變強(qiáng)制措施風(fēng)險(xiǎn)，大大提高了該機(jī)制對于司法實(shí)踐的適格程度。

再次，隨著我國司法改革的深入，人民檢察院職能部門日趨整合，各地人民檢察院在各科室人員結(jié)構(gòu)配置等要素上呈現(xiàn)整體上的統(tǒng)一，各地刑事執(zhí)行檢察部門人員配置也得以完善，給“四位一體”羈押必要性審查工作機(jī)制在各地區(qū)適用形成了適宜的制度基礎(chǔ)與人才基礎(chǔ)。

(二)“四位一體”羈押必要性審查工作機(jī)制基層適用的確立方式

將“四位一體”羈押必要性審查工作機(jī)制推廣基層適用過程中，何級別的人民檢察院來規(guī)定該審查工作機(jī)制的適用是我們需要討論的問題，筆者認(rèn)為，可以借鑒小額訴訟程序的立法模式，將制度與具體實(shí)施細(xì)則的制定主體分離，由高級人民檢察院規(guī)定機(jī)制的適用，由中級人民檢察院制定機(jī)制適用的具體細(xì)則。

首先，高級人民檢察院作為制定工作機(jī)制的主體，有效地保障了機(jī)制本身的權(quán)威屬性，使該制度不會空置于文件之中，有利于發(fā)揮其機(jī)制效力；其次，各中級人民檢察院應(yīng)按照高院部署，制定適合本區(qū)域情況的具體實(shí)施細(xì)則，最大程度提升該機(jī)制在基層的運(yùn)轉(zhuǎn)活力，保障犯罪嫌疑人、被告人的人身自由權(quán)利。

完善的羈押必要性審查制度離不開合理的工作機(jī)制，對此各地人民檢察院廣泛的探索中涌現(xiàn)了很多優(yōu)秀做法，C市人民檢察院“四位一體”羈押必要性審查工作機(jī)制以科學(xué)、合理的方式提高了羈押必要性審查工作的效率與質(zhì)量。管中窺豹，我國刑訴法體系的完善，應(yīng)立足于司法實(shí)踐，適時(shí)參考各地區(qū)優(yōu)秀司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對各地區(qū)的可推廣之經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行制度調(diào)整與完善，進(jìn)行相應(yīng)推廣。

[1]袁其國.人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規(guī)定(試行)解讀[J].人民檢察,2016,(5).

[2]徐盈雁.刑事執(zhí)行檢察的“前世今生”[N].檢察日報(bào),2015-01-30.

[責(zé)任編輯:陳 晨]

2016-09-12

陶敬軍(1981-)，男，浙江慈溪人，檢察官；王瑞劍(1994-)，男，浙江蒼南人，2016級訴訟法研究生。

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1008-7966(2016)06-0118-03