公安機關人民警察招錄制度若干問題的思考

楊曉夢 于群

（中國刑事警察學院，遼寧沈陽110854）

公安機關人民警察招錄制度若干問題的思考

楊曉夢 于群

（中國刑事警察學院，遼寧沈陽110854）

隨著公安工作面臨的形勢更加嚴峻和任務更加繁重，公安隊伍的正規(guī)化、職業(yè)化和專業(yè)化建設已成為推動公安工作創(chuàng)新發(fā)展的重要保障。改革開放以來，特別是我國實行公務員招錄制度以來，我國公安機關人民警察的招錄制度不斷完善，公安機關人民警察的整體素質顯著提高，對提升公安隊伍的戰(zhàn)斗力發(fā)揮了重要作用。但從實踐效果看，公安機關人民警察招錄制度還存在一些體制性和機制性的問題。作為全面深化公安改革的重要任務之一，公安機關人民警察的招錄制度改革，既是提升公安隊伍戰(zhàn)斗力，促進公安隊伍規(guī)范化、職業(yè)化和專業(yè)化的重要突破口，也是創(chuàng)新公安工作發(fā)展需要的人力支持。

公安機關；人民警察招錄制度；招警考試；一體化

隨著公安工作面臨的形勢更加嚴峻和任務更加繁重，公安隊伍的正規(guī)化、職業(yè)化和專業(yè)化建設已成為推動公安工作創(chuàng)新發(fā)展的重要保障。改革開放以來，特別是我國實行公務員招錄制度以來，我國公安機關人民警察的招錄制度不斷完善，公安機關人民警察的整體素質顯著提高，對提升公安隊伍的戰(zhàn)斗力發(fā)揮了重要作用。但從實踐效果看，公安機關人民警察招錄制度還存在一些體制性和機制性的問題。2015年2月，中央作出的《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》提出，完善人民警察的招錄工作，建立有別于其他公務員、體現(xiàn)警察職業(yè)特點的招錄制度，為公安機關人民警察招錄制度改革指明了方向。

一、現(xiàn)階段存在的問題

進入新世紀以來，我國公安機關人民警察招錄的法律和政策依據主要是1993年頒布的《國家公務員暫行條例》和2008年頒布的《公務員法》以及《人民警察法》等的規(guī)定，主要采用以省級公開考試招錄的方式進行。由于上述法律和政策在招錄公安機關人民警察中對于招錄的對象、招錄的條件、考試的程序及考試的內容等未作出明確具體的要求，各省在招錄中采取的具體辦法存在一定差異。目前仍然存在以下主要問題：

（一）公安院校畢業(yè)生“入警難”現(xiàn)象嚴重，導致經過專業(yè)化培養(yǎng)的公安專門人才“無用武之地”

由于我國的政治、法律要求，公安學科內容本來的特殊性，以及國家對公安專業(yè)教育的任務分工，目前公安專門人才的培養(yǎng)工作主要由公安院校承擔，并沒有采用社會化培養(yǎng)的方式。這就使得公安專門人才培養(yǎng)和輸送的渠道相對單一，公安院校的畢業(yè)生成為公安機關特別是一些業(yè)務工作部門人員補充的主要來源。通過專業(yè)化培養(yǎng)的公安專門人才不能直接輸送到公安機關，不僅是國家教育資源的浪費和損失，也會給公安隊伍長期穩(wěn)定建設和發(fā)展帶來嚴重影響。然而，進入本世紀以來，在公安機關人民警察招錄工作中對公安院校畢業(yè)生這一公安隊伍主要來源缺乏政策的支持和實踐上的措施，在很大程度上對公安院校公安專業(yè)學生入警與普通公務員招錄等同對待，大量公安院校畢業(yè)生無法考錄進公安機關的問題已比較嚴重。例如，關于開考比例設定的規(guī)定，就嚴重制約了公安機關對公安院校畢業(yè)生的招錄工作。以湖南省為例，目前全省有公安民警6.7萬余人，每年需補充警力2500人左右，每年招考時設置了40%左右的職位面向公安院校的公安專業(yè)畢業(yè)生，即招錄的總規(guī)模為1000人，按照現(xiàn)行招錄公務員開考比例1∶5的規(guī)定，即便是降至1∶3，那么每年必須有公安院校的畢業(yè)生3000人作為報考基數。按現(xiàn)在湖南警察學院每年畢業(yè)生1000人計算，每年至少有70%以上的公安院校畢業(yè)生不能進入公安機關就業(yè)，在客觀上造成了公安教育資源的嚴重浪費。據相關統(tǒng)計，2011年全國共有公安高等院校34所，其中，入警率不足80%的有23所，不足60%的有15所，不足40%的有12所，每年大約有一萬名公安院校的公安專業(yè)畢業(yè)生無法當年入警。公安機關特別是基層公安機關對專業(yè)化公安專門人才的急需與公安院校培養(yǎng)的專門人才無法入警之間的矛盾日顯突出。

（二）基層單位和邊遠地區(qū)“招不來”現(xiàn)象嚴重，造成警力不足特別是高素質人員缺乏

公安工作的一個重要特點就是面向社會的各方面，公安基層組織和基層工作是公安工作的主體，大量的具體公安工作主要通過公安基層單位完成。特別是一些邊遠地區(qū)的基層單位，面臨的工作任務繁重，社會治安形勢復雜。加之目前基層單位的待遇薪金、職位晉升、工作條件等保障建設方面尚不夠完善，基層單位特別是邊遠地區(qū)基層崗位在招錄警察中“招不來”的現(xiàn)象嚴重。

例如，2012年11月16日，廣東省人事考試局公務員考試網發(fā)布了《廣東省2012年考試錄用公務員空缺職位調劑錄用公告》，顯示省考中共出現(xiàn)284個空缺職位，空缺職位大多集中在粵東、西、北邊遠地區(qū)，這其中多數為公安機關基層單位的招錄職位。

近幾年，為維護國家穩(wěn)定和社會治安秩序的需要，國家加大了公安機關人民警察補充工作的力度，但在邊遠和基層公安機關的職位招錄方面出現(xiàn)“政策熱報考冷”的問題。在2011年國家公務員局發(fā)布的西部艱苦邊遠地區(qū)公務員招錄職位中，各地公安局的崗位數普遍是其他部門的5至10倍以上，然而報考人數卻未與招收職位數未呈現(xiàn)正向分布，一般僅為其他部門的2至3倍。在2010年重慶市組織的公務員招錄中，有28個區(qū)縣民警職位無人報考，這些艱苦邊遠地區(qū)的職位由于報名人數達不到開考比例被取消。

（三）招錄的警察“留不住”現(xiàn)象嚴重，甚至有些基層單位新招錄的警察出現(xiàn)“即來即走”問題

近幾年，公安機關特別是基層單位人民警察“流失”現(xiàn)象越發(fā)嚴重，新招錄的警察“轉行”其他系統(tǒng)或離職現(xiàn)象屢有發(fā)生。據有關統(tǒng)計，在廣東省佛山市曾經出現(xiàn)過一年內93名民警辭職調離。2006年至2011年期間，寧波市六區(qū)城市公安分局先后有25位中青年業(yè)務骨干因各種原因調離原單位，其中非公安內部調動占總數的88%。據統(tǒng)計，2012年以來沿海某省公安機關調出1622人、辭職40人。該省某縣公安局近5年共錄用新警37人，但離職人員為22人，其中新警占到將近一半的比例。2007年至2011年，佛山市禪城區(qū)公安分局先后有70人調離、20人辭職，這其中新警所占比例逐年增加。

二、形成以上問題的原因

以上問題的形成是綜合因素共同作用的結果，既有體制和機制上的原因，也有具體工作設計上的問題，大致可以歸納為以下幾點：

（一）在法律和政策上缺乏必要的保障

進入新世紀以來，我國逐步取消了高等學校畢業(yè)生的畢業(yè)分配制度，進入國家公務員隊伍采用“逢進必考”的模式。2008年，《公務員法》頒布實施，其在強調公開招錄公務員的理念下，未對一些特殊行業(yè)和特殊領域的公務員招錄制定相應的招錄辦法。2007年，人事部、公安部決定，公安院校2007級（本科2011屆、專科2010屆）學生進入公安機關為“資格考錄”（即不按招錄崗位設置開考比例，采用劃定合格分數線的辦法）的最后一批，針對公安院校畢業(yè)生的招錄開始向“職位競爭”模式轉變。自此，公安院校公安專業(yè)畢業(yè)生進入公安機關入警再無任何政策和法律上的傾斜和保障，通過公開招錄的形式招錄為人民警察已成為唯一的渠道和途徑。此外，在招錄考試的科目設置，也確立了以公共科目為主導的原則，即無論報考何系統(tǒng)、何崗位的公務員，對應考人員基本上采用同一把尺子衡量的辦法，使得公安院校畢業(yè)生入警更加“雪上加霜”。

眾所周知，公安院校在培養(yǎng)公安專門人才過程中，既要培養(yǎng)學生做為一名大學生應具備的綜合素質，又要著重培養(yǎng)適應公安工作職業(yè)需要的專業(yè)能力，而后者恰恰又是公安專業(yè)教育人才培養(yǎng)的重點和公安專業(yè)教育的優(yōu)勢所在。與社會其他大學的教學體系相比，在參加公務員考試公共科目上，公安院校的畢業(yè)生處于“先天劣勢”，與其他大學畢業(yè)生同臺競技無異于“以弱勝強”。如果公安院校畢業(yè)生不能夠在公安機關就業(yè)而流入社會，可能會因其所學專業(yè)在社會上的就業(yè)面相對較窄而難以謀生。有的學生甚至因此產生強烈的失落感，且因其掌握了一定公安專業(yè)知識，存在一定社會危害性，可能會給公安工作乃至社會穩(wěn)定帶來一定的負面影響。

（二）公安機關招錄人民警察與公安院校公安專業(yè)招生不夠銜接

公安院校公安專業(yè)的畢業(yè)生作為公安機關人員補充的主要來源，理應作為公安機關招錄人民警察的主要渠道。要在公安人才培養(yǎng)與公安人力資源建設方面實現(xiàn)有機結合，招警與招生就應該相統(tǒng)一、相銜接，這樣既可以保證公安教育的人才培養(yǎng)工作發(fā)揮充分的作用，又可以使公安民警招錄工作處于長期穩(wěn)定的狀態(tài)。

盡管多年來各公安院校的招生計劃也是在充分調研、論證各地公安機關用人需求的基礎上制定，但這種計劃無論做得再怎么深入、周密，與招警計劃也不可能做到“無縫”銜接。況且公安院校招生后要經過三四年的院校培養(yǎng)，招生計劃與畢業(yè)招警錄用之間存在較長的“時間差”，這也在一定程度影響了公安院校畢業(yè)生的入警就業(yè)。

（三）招警考試科目及內容設置未體現(xiàn)公安工作和警察職業(yè)的特殊要求

目前，全國公安機關招錄人民警察的考試科目大體分為兩類，一類是與招錄其他公務員完全相同，即考試科目為《申論》和《行政職業(yè)能力測驗》；另一類是在上述兩個公共科目的基礎上，加考公安專業(yè)科目，即公安基礎知識或公安綜合知識（主要為北京、上海兩地）。申論主要通過應試人員對給定材料的分析、概括、提煉、加工，測查應試人員的閱讀理解能力、分析概括能力、提出問題和解決問題能力、文字綜合能力等。行政職業(yè)能力測驗主要測查應試人員從事國家機關工作必須具備的潛能。測查內容包括言語理解與表達、數量關系、判斷推理和資料分析四部分。公安機關招錄人民警察考試設置上述兩個公共科目完全有必要，這對人民警察學習必要的政策理論、政策水平及綜合分析能力、表述能力會產生重要的作用。公安專業(yè)科目考試的內容過于簡單、籠統(tǒng)，主要限于對公安工作的一般性認識，無法達到考核應考者公安職業(yè)能力的效果。

可見，在考試科目及內容上未體現(xiàn)出對公安職業(yè)的要求，偏重對公務員的“共性”要求，缺乏警察職業(yè)的“個性”要求。因此，公安院校畢業(yè)生學非所考、考非所用的問題比較突出。幾年來，由于公安院校畢業(yè)生招警考試科目的導向作用，一些公安院校及學生將較大的時間和精力用于公務員考試輔導、復習，一些專業(yè)教學相應減少了教學學時和教學內容，導致畢業(yè)生的專業(yè)能力有所下降。

三、解決問題的途徑

目前，我國關于公安機關人民警察招錄的政策和法律體系還在改革和形成階段，改革既要對現(xiàn)實中存在的問題進行政策和法律上的規(guī)制和調整，又要統(tǒng)籌規(guī)劃，對相關的具體工作和工作環(huán)節(jié)進行完善。

（一）建設有別于其他公務員、體現(xiàn)警察職業(yè)特點的人民警察招錄制度

從世界各國警察人員招錄制度的橫向比較來看，國境外在這一方面都作出了區(qū)別化的處理，即建立了有別于其他公務員、體現(xiàn)警察職業(yè)特點的招錄制度。

例如韓國的警察錄用有三個渠道：一是高中學生參加高考，考入中央警察大學(每年120名)，通過4年的學習，修完警察學、法學、行政學等課程，畢業(yè)后進入警察隊伍，警銜從警衛(wèi)開始；二是中央警察廳根據每年警察的缺額數統(tǒng)一招錄，由中央警察學校進行6個月的培訓后入警，警銜從巡警開始；三是義務警察的兵役期(26個月)結業(yè)后入警，警銜從最低開始。也就是說，根據警察的職業(yè)特點，采用了包括考試招錄在內的多元化錄用制度，并根據招收的警察的來源方式來確定警銜和職務，使人才得以在最合適的崗位發(fā)揮作用。再比如我國臺灣地區(qū)，從警察的職業(yè)特點和警察隊伍的專業(yè)化建設出發(fā)，在公務員招錄體系中單獨設立了警察招錄的特種考試制度，在考試內容、考試程序等方面采取了與其他公務員招錄不同的做法。即使在2011年之后采用雙軌并用模式（之前臺灣警察的招錄主要以警察學校畢業(yè)生為主），實行對警校畢業(yè)生和非警察教育背景畢業(yè)生兩類人員共同招錄，但仍采用與其他公務員不同的招錄制度，且針對兩類不同的招錄人員又分別制定了相應的具體辦法（招錄警察學校畢業(yè)生考試稱為警察特考，招錄非警察學校畢業(yè)生的考試稱為一般警察特考）。

臺灣地區(qū)在警察招錄方面的制度設計，既保證了為社會上的優(yōu)秀人才進入警察隊伍提供了渠道，又為充分發(fā)揮警察教育的功能與作用，保證警察隊伍的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展奠定了良好的基礎。同時，針對警察學校畢業(yè)生的招警考試在考試科目及內容注重其在校的專業(yè)知識、學習效果考核，促進了警察培養(yǎng)質量的提高。針對非警察學校畢業(yè)生的招錄崗位與警察學校畢業(yè)生招錄崗位設置上各有側重（如非警察學校畢業(yè)生的招錄崗位主要在警察部門的綜合管理崗位，警察學校畢業(yè)生的招錄崗位主要在執(zhí)法執(zhí)勤崗位）。

（二）完善公安專業(yè)人才培養(yǎng)與公安民警招錄“一體化”的工作機制

公安院校的畢業(yè)生目前是公安隊伍的主要來源，要實現(xiàn)其作為公安機關人民警察招錄的主渠道，必須改變新警招錄與公安院校招生相互脫節(jié)的局面，實現(xiàn)警察隊伍按需招警、公安院校按需定向招生相互銜接，建立招警招生一體化的人事管理制度。

從長遠發(fā)展看，應參照軍事院校招生與入伍兼?zhèn)渑囵B(yǎng)模式，在公安院校探索實施預備警官培養(yǎng)機制，以高中畢業(yè)生為起點，實行按需招生，擇優(yōu)錄用，定向從警、學用一體。公安院校學生畢業(yè)時由省級公務員部門和公安機關單獨組織公務員資格考試，設置淘汰率，合格者直接錄用到各級公安機關工作。這有利于從公安隊伍從源頭上加強職業(yè)化建設，有利于公安院校培養(yǎng)的優(yōu)秀公安專業(yè)人才順利進入公安機關，有利于在體制、機制上充分保障公安隊伍的穩(wěn)定性，可以實現(xiàn)公安院校人才培養(yǎng)與公安實戰(zhàn)警力需要的“直通車”，促進公安教育資源與公安人力資源的高度共享。此外，實行這種一體化招生招警改革后，公安院校畢業(yè)生在校期間的學習表現(xiàn)與公務員考試的成績作為其選擇工作崗位的重要條件，可極大地促進公安院校學生的學習主動性、積極性，實現(xiàn)“優(yōu)生優(yōu)用”和“人崗相配”。

（三）對公安機關人民警察招錄的程序、考試等進行系統(tǒng)完善

目前，在公安機關人民警察招錄中，其招錄考試等程序與招錄其他公務員基本相同，即先進行筆試，再根據崗位數量確定面試人數，之后根據筆試與面試的兩項成績確定擬錄用人員進行體能測試、身體檢查等。這種設計從降低招錄工作成本，減少較多的工作量看，是有其合理性的。但由于公安工作的特殊性和警察職業(yè)的特點，對應考者的體能條件和身體檢查有特殊要求。因此，可以在招錄程序設計予以充分體現(xiàn)?？梢钥紤]在公安機關人民警察招錄中對報名合格者，先行進行政審、體能測試和身體檢查，凡不符合人民警察條件者一律不參加后期的筆試及面試。同時，在與此相適應取消開考比例限制，提高招警的實際錄用率。

面試是公安機關招警考試的關鍵環(huán)節(jié)，它不僅是筆試的補充，也是測評考生能力素質最直接、最有效的途徑，特別是對于考察應考者的警察職業(yè)認同感，適應公安工作的反應與應變能力，以及團隊合作意識等非常重要。然而，在目前的招錄面試中，相應的面試題目過于強調作為公務員的共性要求，在體現(xiàn)警察職業(yè)特性方面不強。香港在招錄警察中面試程序和內容的設計做法很值得借鑒，其面試包括實務事件處理測試、自我介紹和小組討論三部分，各部分從不同的角度和層面測試報考者適應警察工作的能力和素質。實務事件處理測試根據警察的實際工作需要制定，用于判斷報考者的判斷力和處理能力。自我介紹用于評估報考者的表達能力，以及對香港時事及警隊事務的初步掌握程度。小組討論的內容是香港時事及警隊的相關事項，以評估報考者的溝通技巧、信心及服務社會、群眾的理念?？梢姡愀壅袖浘斓拿嬖嚦绦蚝蛢热菰诤艽蟪潭壬吓c警察未來從事的工作要求密切相關，體現(xiàn)出招錄警察的特殊要求。

完善考試的科目設置及考試內容，使之更加符合公安工作和警察職業(yè)的需要，更好地發(fā)揮招錄考試在人員考核和選拔中的作用。例如，我國臺灣地區(qū)多年以來在公務員招錄考試中，形成了一整套完整的考試科目及內容體系，特別是針對不同領域、不同職位的公務員招錄考試在科目及內容設置充分體現(xiàn)出行業(yè)的特殊要求。例如，在招錄警察考試中，針對警察學校畢業(yè)生與非警察學校畢業(yè)生設置了不同的科目，即是同為警察學校畢業(yè)生在不同專業(yè)之間的考試科目也有一定的區(qū)別。因此，應參照境外警察招錄的作法，設置體現(xiàn)公安工作需求和警察工作特點的考試科目，并在可能的情況下體現(xiàn)各警鐘、各專業(yè)的要求，發(fā)揮“學什么，考什么”的導向作用。

作為全面深化公安改革的重要任務之一，公安機關人民警察的招錄制度改革，既是提升公安隊伍戰(zhàn)斗力，促進公安隊伍規(guī)范化、職業(yè)化和專業(yè)化的重要突破口，也是創(chuàng)新公安工作發(fā)展需要的人力支持。

[1]趙旭輝.境外警察招錄與警校招生體制比較研究及其借鑒[J].公安教育，2015,(4).

[2]張兆瑞.論改革和完善公安民警招錄培養(yǎng)體制——以深化司法體制改革為視角[J].公安教育，2014,(6).

[3]黃祖躍.關于改進和完善公安機關民警招錄工作的思考[J].公安研究，2014,(2).

[4]于群.臺灣警察招錄的特種考試制度及其啟示[J].公安教育，2014,(5).

［編輯：李永新］

D631.15

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：1672-6405（2016）02-0075-04

楊曉夢（1992-），女，河北唐山人，中國刑事警察學院2014級公安學專業(yè)公安法制方向碩士研究生。于群（1966-），男，遼寧沈陽人，中國刑事警察學院公安基礎教研部教授。

2016-02-29